把握新时代贸易便利化改革的发展特点与实现路径

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汤 婧

随着经济全球化和国际贸易的不断发展,贸易便利化在多边、诸边和双边框架下兴起,已经成为全球经贸新规则的核心议题。同时, WTO《贸易便利化协定》的生效积极推动了世界各国致力于贸易便利化改革,以改善本国贸易环境,提高贸易便利化水平。当前,中国特色社会主义已经进入新时代,党的十九大报告提出“发展更高层次的开放型经济新体制、实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”等指导思想。在此背景下,中国要站在国际贸易发展趋势的最前沿,遵循贸易便利化发展规律和特点,扎实推进贸易便利化改革。

新时代贸易便利化改革的发展特点

(一)贸易便利化改革是贸易自由化基础上的全面深化

从国际贸易发展历程来看, 贸易便利化的需求在自由化之后产生,贸易自由化的渐进过程伴随贸易便利化的推进,但贸易便利化又会成为贸易自由化的新推动力。当前,贸易便利化在多边、诸边和双边框架下兴起,备受各国瞩目。其中主要原因在于:其一,在国际贸易多边、诸边以及双边谈判的框架下,经过多年的谈判和发展,关税的大幅削减以及市场准入的开放承诺让步空间不再显著,因此,关注点越来越多的集中于贸易自由化之外的贸易壁垒政策。其二,贸易自由化深受一国贸易便利化程度的影响,虽然各国在逐步削减关税、增加市场准入并允许外国投资,但严格的监管程序和手续要求以及跨境不兼容的系统导致了时间和成本的增加,严重削弱了市场开放度带来的收益。因此,新形势下的贸易便利化是贸易自由化基础上的全面深化,以增强贸易活力和繁荣。

(二)贸易便利化改革是以《贸易便利化协定》为统一标准的深入推进

2017222日, WTO《贸易便利化协定》生效,这积极推动了全球各国致力于改善本国贸易环境,并促进自由贸易。与过去的协议不同,《贸易便利化协定》代表了所有国家包括发达国家和发展中国家达成共同的一套单一标准,且没有降低其对欠发达国家的要求。同时,协定允许欠发达成员国根据自己的时间表执行规定,并使之获得技术援助和能力建设资源,以确保完全符合协定标准。值得注意的是,《贸易便利化协定》对管理货物运输的规则进行了重要更新,有效地迎合了新的贸易现实需求,即提高透明度和可预见性,以满足更快捷、更低成本、更高效的便利化需求。这些改革带来的回报是显著的。WTO估计《贸易便利化协定》可以将低收入国家的总贸易成本降低14%以上,中高收入国家降低13%以上。

(三)贸易便利化改革是以政府单边治理为重点的监管改革

各国当前致力于推动贸易便利化体系的建设,其主要吸引力在于便利化改革的推动不需要正式贸易谈判,这与自由贸易协定不同,在当前全球贸易未来走势尚不明确的大背景下,这种推进模式更具有政治可行性,即直接针对贸易障碍, 例如缺乏透明度、合规审查手续繁杂以及缺乏自动数据提交程序等问题,从单边推动贸易便利化措施。从世界银行最新发布的关于跨境贸易便利度的数据来看,繁琐的程序、高昂的成本和长时间的延误仍是影响贸易便利化的主要问题。例如,中国跨境贸易出口因边界合规手续所需的时间和费用分别为25.9 小时和484.1美元,文件合规所需的时间和费用分别为21.2小时和84.6美元。这与便利化程度最高的欧盟国家(意大利、比利时等国家)相比,仍存在巨大差距,这些国家的跨境贸易出口几乎不产生任何与边境合规有关的时间和费用, 仅在文件合规方面花费1小时。从这个意义上讲,贸易便利化可以作为国家层面的自发式改革工具,简化通关手续、优化通关流程,以提高本国的贸易监管效率,大幅改善监管架构。

(四)贸易便利化改革是以运输物流能力为核心要素的服务提升

物流效率与供应链产业发展水平目前已经成为贸易便利化程度评估的核心指标之一。随着贸易新业态的不断涌现,以及在跨境贸易越来越偏向专业化领域发展的大趋势下,贸易便利化对物流及供应链提出了新的要求:一是边境监管与物流的有效衔接与合作,确保贸易跨境流通的及时性。尤其在生物医学领域,需要特定的冷冻供应链管理和对区域市场24小时内的交付能力。交付的及时性要求推动了边境监管机构与物流运营方的无缝衔接,极大地提升了跨境贸易的效率。二是物流与供应链服务的高价值整合,以满足跨境贸易多样化的便利需求。尤其在一些特殊行业, 例如石油化工领域、化学品和危险材料需要特定专业的产品运输处理与仓储服务。三是物流供应链的可视性,同时满足跨境贸易的合规需求与物流管理高效需求。供应链的可视性能够实现货物全程追踪,既为贸易监管机构提供一种及时并符合成本效益的贸易合规审查方案, 也为物流管理者提供一种实时状态信息查询的管理手段,又为消费者提供一种边境执法以及产品质量全程可追溯的安全保证。四是以新技术进步为条件支撑的效率革命。物联网和机器人技术可以通过从各供应链实体获取数据并向其提供信息来改变运输和供应链物流;互联网技术、区块链和地理空间信息系统,可以在货物通过物流链时对其进行精确监控,从而使供应链的连接性、安全性和效率显著提高。这些技术可以简化供应链各个层面的贸易程序,显著提高物流效率和贸易便利化水平。

(五)贸易便利化改革是跨境电子商务的切实需求的必然选择

跨境电子商务的蓬勃发展使其成为全球经济贸易发展的一个重要战略目标。当前,电子商务的成熟度被众多国际组织和学者当做研究贸易便利化水平测度的重要指标之一。值得注意的是,跨境电子商务交易特点是以小额消费品的零售进出口为主, 以及批量小、碎片化、频次高的通关需求,与传统的批量化、集装箱监管不同,给边境监管便利化提出了新的挑战:以更简化的程序灵活通关。为此,各国对跨境电子商务的便利化改革达成了共识:一方面,通过推广“单一窗口”,打通海关、边检、外汇管理和税务四个部门的业务和数据,实现一站式的综合服务,加快跨境电子商务的边境处理;另一方面,建立贸易监管的国际互认合作机制,以互联互通的方式推动贸易商品的准入条件、检验检疫标准、原产地证明、信用评价标准等信息的国际互认。

新时代中国贸易便利化改革的实现路径

(一)自由贸易港建设是新时代中国贸易便利化改革的内在新引擎

习近平在十九大报告中明确提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”。作为自由贸易区的全面升级,自由贸易港建立了对标国际最高水平的“一线放开”“二线安全高效管住”的贸易监管制度。这一高标准目标的设定成为中国推动贸易便利化改革的内生新引擎。

一方面,自贸港高标准的贸易便利化要真正突破“境内关内”, 达到“境内关外”水平。以上海自贸区为代表的自贸区试点改革经过4年摸索,在“先进区、后报关”、仓储货物按状态分类监管、推进“单一窗口”建设等贸易便利化改革措施方面取得了不少突破。但是从整体通关来看,货物从境外进入自贸区仍需向海关申报,属于“境内关外”。从国际上各国及地区的自由贸易港定位来看,大多以自由的转港贸易为主,例如新加坡是以吸引转港贸易和提供物流附加值为实施目的,在国内设置自由贸易区,属于典型的“境内关外”。其最大的海关监管特点是采取“放任主义”政策,一般进口与转口货物免除通关流程,无需缴纳任何进口关税,不受数量、途径、关税、原产地、起运国或指运国等条件的限制,更无需对入区的货物提供担保。如需向海关交验单证时,仅限于提交载明货物主要项目的商业或官方单证,即商业发票、运单、发货通知等。

另一方面,自贸港要构建高效便捷的“单一窗口”系统,提供“通关一站式”的便利化服务。国际上第一个全国性的电子贸易通关系统是新加坡的TradeNet系统, 即首个国际“单一窗口”系统。该系统功能目前已经升到4.0,其先进性主要体现在四个方面,一是将海关、税务等35个国内政府部门有效连接;二是将进口、出口、转口贸易有关的申请、申报、审核、许可、监管等全部手续均通过该系统进行24小时电子化处理。三是操作简便,用户通过单界面一次申报即可,数分钟内即可获得贸易许可证。四是功能扩展至物流、税收领域,提供包括货物存放、税收优惠、临时托运等服务。可以说,高效便捷的“单一窗口”系统建设是贸易便利化改革的必经之路。

(二)“一带一路”贸易畅通建设是新时代中国贸易便利化改革的外在新动力

“贸易畅通”是“一带一路” 建设“五通”之中的重要推进内容。贸易便利化是“一带一路”贸易畅通的主要抓手,只有大幅消除技术、程序、制度和管理等环节的障碍,才能构建更加包容开放的营商环境,从而激发释放“一带一路”的贸易潜能。

一方面,“一带一路”建设应加强不同国家贸易部门的互联互通,推动贸易便利化规则的互认和统一。当前,中国与“一带一路”沿线国家建立的沟通机制尚处于基础阶段,例如建立了联委会、混委会、协委会、指导委员会、管理委员会等,还未深入到专业的贸易管理部门。因此,加强贸易便利化的重要抓手在于深化与“一带一路”沿线国家的海关、质检、电子商务、跨境物流运输等机构的交流与合作, 通过对口衔接,在技术检验标准、通关程序和机制方面消除贸易便利化障碍,加强贸易便利化合作。

另一方面,在交通、通信等方面加强与贸易便利化有关的基础设施建设。“一带一路”的通道建设是中国与沿线国家贸易合作、产品运输的基础,也是决定通关效率的核心因素之一。通过与沿线国家在跨境交通、通信、电网基础设施方面的合作,既可以构建标准统一的全程物流和运输协调与对接系统, 提高运输效率、降低运输成本,又可以建立电子信息交换平台,推进“单一窗口”建设,改善边境口岸通关设施条件,提升通关效率。

新时代中国推进贸易便利化改革的政策建议

新时代中国推进贸易便利化改革的核心在于监管制度的创新。当前,以自贸区内海关监管模式创新为代表的贸易便利化改革试点措施已经取得了阶段性成果,形成了一大批可复制可推广的经验。在推广改革经验的同时,也须看到改革进程中面临的一些问题,比如部门之间的联动有待加强、改革制度配套细则尚不明确,与新兴贸易模式有关的便利化监管制度缺乏国际对标等等。因此,在新时代全面深化改革开放、以推进“一带一路”建设、探索实践自由贸易港为路径选择的大背景下,贸易便利化改革仍是重中之重的任务。

(一)转变优化贸易便利化监管机构职能,制定并完善贸易便利化改革制度实施细则

根据党的十九大提出的深化机构改革、转变优化职能的决策部署,出入境检验检疫管理职责和队伍已经划入海关总署,这标志着海关进入一个崭新的发展阶段。机构整合后,应进一步理顺职责关系, 优化职能配置,根据国家的贸易便利化监管目标、监管技术、监管手段推动海关原有管理职责和检验检疫管理职责的深度、有机融合。紧随国家自贸港、自贸区以及“一带一路”建设等大战略,创新贸易监管的体制、模式、方法,制定贸易便利化改革制度实施细则,完善贸易便利化的制度环境,同时加强组织实施,进一步通过贸易便利化监管部门的执行使规则落到实处,并及时总结、评估贸易便利化改革试点措施实施效果。

(二)以“单一窗口”为抓手,构建部门纵横联合、功能全面统一的综合网络平台

“单一窗口”是《贸易便利化协定》中的核心议题之一。从贸易便利化改革的国际对标来看, “单一窗口”管理平台最核心要务是让通关信息畅通地在各个部门、机构、企业之间高速便捷地流动, 真正实现通关智能化、无纸化和便利化。因此,构建管理制度统一、高效便捷的“单一窗口”是必然选择。当前,我国众多口岸城市正在同步推进单一窗口建设,为避免地方或局部性的建设因各自为政、标准功能不一而导致未来出现对全国一体化“单一窗口”的推广实施造成直接阻碍的情况发生,应从两个方面着手:一是加强顶层设计,从国家层面对系统整体框架、功能定位、信息传输方式、数据标准以及文件格式等进行全面、统一规范。为确保与国际体系的兼容应用, “单一窗口”的实施应以国际标准为基础,对相关单证和数据进行标准化约束。二是扩大“单一窗口” 业务功能管理部门适用范围,除了海关、口岸、海事等国际贸易主要监管部门外,还应纳入与政府税费和关税及外汇管理等部门,在系统中增补与贸易有关的支付功能,真正实现通过一个窗口横向对接多个部门、纵向联合中央和地方实施统一的平台式贸易便利化管理。

(三)从“面”到“点”不断深化国际间贸易便利与安全合作, 建立高水平大通关国际合作机制

近年来,中国围绕“一带一路” 加强国际海关大通关合作,在范围和数量上,与众多沿线国家海关建立了合作机制。下一步,中国应从“面”深入到“点”,加强重要支点港口“点对点”海关监管合作, 从以下三个方面推进监管互认、执法互助、信息互换等方面的务实合作:一是加强AEO经认证的经营者)互认制度合作。通过积极与“一带一路”沿线国家签署互认协议或安排,共同实行降低货物查验率、简化货物单证审核、优先通关等AEO 企业优惠便利措施。二是贸易便利化合作中提升信息技术应用,探索运用国际认可的标准设备,积极建立数据交换、服务和信息共享的平台,保障供应链安全。三是建立及时有效的信息交换机制,通过明确信息交换的范围和时间要求,指定专门的联络部门和联络员,在违法违规行为、缉私和查获案件、知识产权保护以及AEO互认等方面确保信息交换工作落到实处。

(四)始终对标TFA、TPP等国际高标准,构建高水平的贸易便利化营商环境

新时代的贸易便利化改革要抓住中国建设自由贸易港的契机, 以建设高水平的贸易便利化营商环境为核心目标。自由贸易港是自由贸易区的升级版,二者相比较,前者更注重国际对标和核心竞争力, 而后者则侧重短期内的改革开放创新举措的可行性以及可复制可推广性。可见,自由贸易港要对标国际最高的自由化和便利化标准,具体而言包括以下三个方面:一是在自由贸易港建设实践方面,要将中国香港、新加坡、迪拜和鹿特丹等成功的自由贸易港作为重要参照标准,在管理能力、管理体制、效率和国际化服务上真正实现“境内关外”的特殊功能。二是在对标国际高标准的贸易便利化规则方面,自贸港建设应在积极推动WTO《贸易便利化协议》(TFA)全面实施的基础上,进一步对标《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、《服务贸易协议》(TISA),尤其针对海关监管程序透明度、管理一致性、全面信息披露以及估价、预裁定制度和快运加急通关程序等方面需要做出一系列特殊的制度安排。三是在评估贸易便利化水平方面,对标国际组织的权威评估报告,例如,世界银行(WB)发布的《营商环境报告》中关于跨境贸易的评估、《物流绩效指数报告》中关于海关绩效的评估,经合组织(OECD)发布的《贸易便利化指标》评估,世界经济论坛(WEF)发布的《全球竞争力报告》中运用“促进贸易指数” (Enabling Trade Index, ETI) 的评估,通过深入研究不同机构不同指标对于贸易便利化程度排名情况,进行客观地、全方位综合原因分析,找出自身存在的差距,从而实施富有针对性的改革举措。(本文系中国社会科学院财经战略研究院创新工程项目“中国服务贸易监管体系研究”(项目编号: 2018CJY01-B006)的阶段性研究成果

作者单位:中国社会科学院财经战略研究院

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