刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中国农经学会副会长，中国农村政策研究中心研究员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员、首席专家。
赋权
制约农民发展的因素很多，但最大障碍莫过于权利的缺失。赋予农民更多影响发展的权利是农民分得的最大改革红利。
1.自由迁徙权
1958年第一届全国人大通过了《中华人民共和国户口登记条例》，实行城乡分割的二元制度， 城乡人口被严格地分割开来。从1958年到1978年，我国严格城乡隔离经历了20年。其间，城乡之间、农村地区之间的人口流动都受到严格限制。除了特殊情况和计划用工之外，农民被严格束缚在土地上， 大量人员积压在第一产业，人地矛盾加剧，导致农业生产效率长期低下。1978年的全国人均粮食占有量仅和1957年相当，全国农村有2.5亿人没有解决温饱问题。这期间的城市化进程也受到了严重影响，城市化率仅从16.2%上升到17.9%。以家庭联产承包责任制为核心的农村改革催生了户籍制度的改革。《中共中央关于1984年农村工作的通知》指出，“各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。这次改革并不包括县政府所在地的镇。当年全国流动人口猛增到2000万，从此以后，国家加快了户籍改革，乡村人口的迁徙也越来越势不可挡。1992年邓小平同志南方讲话后，农业经济结构得到进一步调整，人口流动方面的政策重点转移到宏观调控下的有序流动。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。根据这个文件，从1994年开始，由公安部、建设部、农业部、国家经济体制改革委员会等部门组成的研究小组，开始制订小城镇户籍改革方案。这个方案明确指出，“要积极地、分阶段地推进户籍制度改革，最终取消城市户口和农村户口的划分，消除城乡人口流动的制度障碍”。改革的基本方针是，农民如果在小城镇有稳定的职业、收入，固定的住所，那么就允许他们向小城镇迁移。这里把迁移户口又放宽到了县政府所在的镇，这在1984年改革的基础上又前进了一步。
2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业，是增加农民收入和推进城镇化的重要途径。建立健全农村劳动力的培训机制，推进乡镇企业改革和调整，大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间，取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革， 完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”。近几年，中央又不断发文要求各地取消中小城市户籍限制，让农民可以自由迁徙到城镇，这项改革无疑对农民是最大的福音，几代人的城市梦终于得圆。
2.参政议政权
新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配置选举权制度。1953年2月11日通过的我国第一部选举法明确规定， 城乡人大代表可以代表不同的选民人数。在选举全国人大代表时，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的人口数的8倍； 在选举省、县人大代表时，则分别是5倍和4倍。这些城乡不同比例的规定，是不平等的。1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过的我国第二部选举法即现行选举法，这些比例没有变化。1995年2 月28日，我国第三次修改现行选举法时，农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4，使城乡居民的选举权向更为平等的方向迈出了一大步。2006年，国发5号文件首次明确提出要保障农民工依法享有的民主政治权利。招用农民工的单位，职工代表大会要有农民工代表，保障农民工参与企业民主管理权利。农民工户籍所在地的村民委员会，在组织换届选举或决定涉及农民工权益的重大事务时，应及时通知农民工，并通过适当方式行使民主权利。十八大以来，《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》较为系统地提出了保障农民工依法享有民主政治权利的措施。如重视从农民工中发展党员， 加强农民工中的党组织建设，健全城乡一体、输入地党组织为主、输出地党组织配合的农民工党员教育管理服务工作制度。积极推荐优秀农民工作为各级党代会、人大、政协的代表、委员，在评选劳动模范、先进工作者和报考公务员等方面与城镇职工同等对待。随着城市化进程不断加速，社会结构发生深刻变化，我国城镇化率在2009年已接近50%。在此背景下，2010年， 十一届全国人大三次会议通过了修改后的选举法，明确实行城乡按相同人口比例选举人大代表这一重要原则。实行城乡按相同人口比例选举人大代表，对各省区市的全国人大代表名额重新进行分配，即每一全国人大代表代表相同的城乡人口数。十二届全国人大代表选举按城乡约每67万人分配1名代表名额。实现城乡居民选举权平等，不仅有利于顺利将大量的农民工转变成工人，巩固工人阶级在国家政权中的领导地位，提高党和国家发展社会主义民主政治的能力，而且有利于构建社会主义和谐社会。实现城乡居民选举权的完全平等，农民作为整体就有了与其人口基本相当的话语权，农民的利益和意志就会在国家权力机关得到充分体现。这必然有利于从整体上促进我国社会主义和谐社会建设的质量。
3.生活保障权
进入20世纪90年代，一些地方开始真正的农村最低生活保障制度试点。1992年，山西省在左云县率先开展了试点工作。1994年，民政部提出要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。同年，上海市在3个区开展农村低保工作试点。1995年12月11日，广西武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》。这是中国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件。1996年民政部又印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，并制定了《农村生活保障体系建设指导方案》，将试点扩大到256个市县。到1997年底，全国已有997个县市初步建立了农村最低生活保障制度。但是此后由于宏观政策环境的限制和重点推进城市最低生活保障制度，农村最低生活保障建设虽有进展，但发展缓慢。2002年十六大召开，党中央提出“有条件的地方，探索建立农村最低生活保障制度，并在各方面对农村最低生活保障制度建设加以支持”。2007 年国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国范围内建立农村居民最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，2011年农民最低生活保障标准提高到每人每月130元，2011—2015 年农民低保标准年均增长率18%， 部分城市实现了城乡低保标准的“并轨”。
我国农村扶贫开发的基本方针是“以开发式扶贫为主，救助式扶贫、保障式扶贫为辅”。其中，开发是促发展，救助、保障是保生存。1986年，针对救济式扶贫战略“救急不救穷”的弊端， 我国实施了开发式扶贫战略，力求变“输血”为“造血”，依托贫困地区资源开发，基础设施建设和重点项目带动，采取整村推进、劳动力培训、产业化扶贫等措施，有效增强贫困地区的自我发展能力。但与此同时，由于我国农村贫困人口中许多是缺乏劳动自救能力的残疾人员、孤老和孤儿，依靠开发式扶贫很难使这些贫困群体脱贫，还需要通过救助式扶贫和保障式扶贫保证其基本生活，特别是实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》以来，各级政府加快建立农村社会保障体系和多样化生活救助机制，从而按照分类指导的原则，构建起了一个更具针对性、科学性的扶贫政策体系，多维度帮扶农村贫困人群：对具有劳动能力和开发潜力的贫困人口，帮助其脱贫致富；对缺乏开发条件区域的贫困人口，帮助其易地脱贫；对丧失劳动能力的特困人口，完善社会救济和最低生活保障制度，保证其基本生活。
《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中首先提出十年扶贫的目标是“两不愁三保障”的新理念，即“稳定实现不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”，2015年11月召开的中央扶贫开发工作会议又在此基础上增加了贫困地区农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平，基本公共服务主要指标接近全国平均水平。党的十八大以来又提出脱贫攻坚的一系列重大举措，这些都为保障农民的基本生活筑牢了强有力的防线，使全体农民再无生存之忧。
4.土地财产权
土地财产权的变迁是赋予农民发展权的最直接、最实在、最具体的体现。1978年开始实施的家庭联产承包责任制建立了一套新的农地制度。1978年到1979年， 从全国范围来看，继续推行定额包工责任制，不许包产到户和包干到户。1982年1号文件明确肯定了分户经营、自负盈亏的包干到户经营方式是建立在土地公有基础上的。1983年中央充分肯定了联产承包责任制。自此，决策层关于农村基本制度的争论告一段落。1984年一号文件要求土地承包“15年不变”， 也被称为“第一轮承包”，同时规定，“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1991年一号文件首次提出“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。”1993年，中央11号文件要求土地承包“30年不变”，也被称为“第二轮承包”，同时提出“增人不增地、减人不减地”的办法。1998年十五届三中全会规定，“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”2008年党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变……允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”党的十八大之后，随着全面深化改革的推进，党中央开始赋予农民承包土地更多财产权利。2013年中央一号文件指出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。产权清晰是市场经济的基本要求。十八届三中全会《决定》要求“赋予农民更多财产权利”，在使用、收益和流转的基础上，提出了农民对承包地的占有权，首次明确承包经营权具有抵押、担保、入股权能。农民获得了把承包土地的经营权拿到金融机构进行抵押、担保或者以土地入股农业企业的权利， 从而可以得到金融支持或经营性收入。这些安排，在拓展农村土地承包经营权权能方面，无疑有了重大突破。
2014年中央一号文件正式提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策，即在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权， 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年中央一号文件也进一步提出要赋予农民对承包地的各项权能，允许农民土地承包经营权向金融机构抵押、担保。
在这期间，为了农户居有定所，国家也不断加强对农户宅基地的改革，相继出台了一系列加强农村宅基地管理法律和指导文件，形成了比较明晰的管理办法，基本形成“一户一宅、福利分配、无偿回收、限制流转、禁止抵押、严禁开发”的宅基地管理制度。1982年《宪法》和l986年、1988年、1998 年《土地管理法》皆规定“宅基地属于集体所有”，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”。2004年国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。”经过不断完善，到2007年《物权法》颁布时，对宅基地权利的制度安排形成体系。此后，国家在继续严格宅基地管理的同时，开始不断完善宅基地的权利结构。2008年十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”2013年中央一号文件提出依法保障农村宅基地使用权。2015年中央一号文件在中办和国办印发的《意见》基础上提出对宅基地制度改革试点采取分类实施的措施，强调对农民住房保障的新机制进行深入探索。随着土地确权工作的不断推进，2016年中央一号文件在农村土地承包经营权确权登记的基础上，提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。2018年中央一号文件又提出将适度放活宅基地和农民房屋使用权。至此，一系列国家土地制度的放宽对于稳定农民与土地的关系、完善土地承包经营权能，具有深远的理论和现实意义。土地财产权的实现程度不断深化，使农民的发展能力越来越强。