中央储备粮功能定位及改革思路

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李圣军

2018年中央一号文件明确要求“改革完善中央储备粮管理体制”。新中国成立以来,我国已经构建了一套层次分明、职能各异且相对完善的粮食储备体系,其中中央事权的储备粮主要包括中央储备粮、最低收购价收储粮、临时储备粮(包括国家在部分区域实施的临时收储和临时进口储备),地方事权的储备粮主要包括地储(省、市、县三级)、省级临储(等外小麦临时收储)等。在我国目前的整个粮食储备体系中,中央储备粮无疑占据核心位置。1949年新中国刚成立之时就开始探索中央储备粮问题,由于中央储备粮对保障国家粮食安全作用重大,因此对中央储备粮管理体制的改革也极为慎重, 但在农业供给侧结构性改革、粮食“去库存”和粮食收储制度改革的大背景下,改革完善中央储备粮管理体制是新时代“全面深化改革” 的重要组成部分,也是粮食收储制度改革的重要内容。

中央储备粮功能定位

按照《中央储备粮管理条例》规定,中央储备粮是指中央政府储备的用于调节全国粮食供求总量, 稳定粮食市场, 以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况的粮食和食用油。由此可以看出,中央储备粮主要承担三大职能。但自新中国成立以来,中央储备粮的功能定位从来都不是一成不变的,随着战略环境、粮食政策和粮食产量的变化,中央储备粮的功能定位也在不断调整和完善。总体上,纵观新中国成立以来近70年的演变历程,中央储备粮主要有三大功能定位。

一是市场供求的“调节器”。粮食产量受粮食价格、气候状况、粮食政策等众多因素影响, 年度之间波动幅度较大,而粮食作为生活必需品,其消费刚性较强,因而必须通过“储备”调剂年度之间的余缺。1949-2017年的69年间,我国粮食增产的年份有51个,其中最大增幅为2004年的3877万吨,增幅超过3000万吨的有4个,在2000-3000万吨之间的有10个,在1000-2000万吨之间的有20个,1000万吨以下的有17个; 粮食减产的年份有17个,最大降幅为2000年的4621万吨, 降幅在2000-3000万吨之间的有4个, 在1000-2000万吨之间的有5个, 在1000万吨以内的有7 个。总体上,1949年以来,粮食年度波动幅度在1000万吨之内的年份有24 个,占35.29%;波动幅度在1000- 2000万吨之间的年份有25个,占36.76%;在2000-3000万吨之间的年份有14个,占20.59%;超过3000万吨的有5个,占7.35%

新中国成立初期,我国就开始着手建立中央储备粮。在1949- 1952年,为保障大城市供应,政府在大规模调运粮食的过程中,提出“储备粮”的设想,在粮食的周转库存中开始留存部分粮食作为储备粮,存放在大城市周边的粮库中,但规模较少而且轮换速度较快。在统购统销时代,中央储备粮市场供求“调节器”功能主要通过统购与统销之间的余缺调剂形式体现。根据1959年《中共中央关于粮食工作的指示》,中央实行“粮食购销差额管理”办法,当年定购额度为5500万吨贸易粮,定销额度为4100万吨,1400万吨的购销差额中有400万吨用于补充中央库存,以实现“瞻前顾后、以丰补歉”;不过经历3年自然灾害后,根据1962年《中共中央关于粮食工作的决定》,当年征购任务降至3206万吨贸易粮,销售指标为3516万吨,缺口为309万吨,需要进口和周转库存粮弥补。1985 年我国粮食统购改为“合同定购+ 议购”,中央储备粮承担市场供求“调节器”的功能开始逐渐弱化;1990年粮食地方储备建立并逐步扩大规模后,1994年《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》(国发[1994]32号)中明确规定“在需要抛售时,首先动用地方储备粮,必要时再动用国家储备粮”;随后1993年保护价制度、2004年最低收购价格先后实施, 基本承担了粮食市场供求“调节器”的功能,中央储备粮逐渐退出。2003年《中央储备粮管理条例》通过法律方式明确动用中央储备粮的情形之一是全国或者部分地区粮食明显供不应求或者市场价格异常波动。

二是救灾应急的“蓄水池”。我国幅员辽阔,自然灾害频繁发生,救灾应急历来是政府储备粮食的重要功能。新中国成立以来, 政府一直力求储备一定规模粮食用于救灾应急,在1953年的《中共中央关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》中,中央统筹调度的粮食类型中就包括“全国救灾粮”。1954年中共中央在《关于粮食征购工作的指示》中进一步提出“为了应付灾荒和各种意外,国家必须储备一定数量的粮食”。1 9 5 5 年国家备荒储备粮“ 甲字粮”的设立是我国中央储备粮真正建立的雏形,单独划库储存、单独拨付资金、单独上报统计。1990 年国家专项粮食储备制度建立, “甲字粮”并入国家专项储备粮, 一直到2002年全部销售处理。从19552002年近50年的时间,我国中央储备粮中均有一部分粮食专门用于备荒。对于中央储备粮在救灾应急中的功能定位,1995年《国务院关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》([1995]8 号)中明确规定:今后,中央只负责严重自然灾害的救助和全国性粮价波动的平抑,一般性自然灾害的救灾用粮和区域性的市场粮价波动,由各省(区、市)动用地方储备粮解决。2003年《中央储备粮管理条例》通过法律方式明确动用中央储备粮的情形之一是发生重大自然灾害或者其他突发事件。

三是战略安全的“保护伞”。粮食安全在我国始终是个战略问题,而中央储备粮则是维护我国战略安全的“保护伞”,其中主要是战备粮。1962年国家备战储备粮“506粮”设立,按照50万军队6个月需求,人均贸易粮500 / 年计算, 合计规模为6 . 2 5 万吨贸易粮,而1959年我国军粮总共需求为75万吨贸易粮。同“甲字粮” 相同, “506” 粮也持续至2002年,前后持续近40年的时间。1995年《国务院关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》([ 1 9 9 5 ] 1 5 号)明确为中央直接掌握的粮油主要用于“必要的战略储备”。此外,中央储备粮战略安全“保护伞”的功能, 从国际角度体现在防止世界针对我国的粮食禁运和粮食涨价行为;从国内角度还可防止城乡居民因市场预期变化而盲目哄抢粮食,从而发挥稳定民心、稳定预期的功能。

中央储备粮改革思路

新中国成立以来,中央储备粮管理体制随着时代的变迁不断调整完善,但在粮食收储制度改革不断推进的新时代,中央储备粮管理体制的运行环境发生了一系列变化, 自身的管理体制也遇到了一系列新挑战,急需在粮食收储制度改革的总体架构下,推进中央储备粮管理体制改革,确保国家粮食安全尤其是谷物安全,并利用市场化的机制合理引导多元主体市场预期,从而维护粮食市场的平稳运行。总体上,中央储备粮管理体制的改革趋势主要包括中央储备粮的储备规模要扩大和储备结构要优化,中储粮作为储备主体要回归主业,中央储备粮与其他类型储备粮要联动协同。

中央储备粮规模要做大。根据中储粮仓容规模和中央储备粮自储比例85%推算,目前中央储备粮规模应该在1亿吨左右,占我国粮食产量的17%左右。由于目前中央事权的粮食还包括大量的最低收购价粮和临储粮,随着稻谷、小麦最低收购价的调低和玉米、稻谷、小麦去库存力度的加大,目前中央储备粮规模显然无法胜任调控市场、应对灾害、稳定价格和保障战略安全的需求。当前中央储备粮扩大规模有两种可选思路:一是直接扩大中央储备粮规模,考虑我国粮食年度减产最高超过4500万吨,按照年度轮换20%-30%的比例,中央储备粮规模应增至2亿吨左右,占我国粮食产量的30%以上。二是间接扩大中央储备粮规模,玉米收储制度改革方式是直接取消临储,稻谷和小麦最低收购价政策的改革思路是保留最低收购价的政策框架,适当调低最低收购价。因此,可以考虑赋予托市口粮一定的储备功能, 在利用托市口粮调剂市场余缺、保障农民最低收益的同时,实现中央储备粮和托市收购粮的功能联动。

中央储备粮结构要优化。在做大中央储备粮规模的同时,储备结构要不断优化,根据实际需求不断予以动态调整,具体包括品种结构、品质结构、区域结构和原粮成品粮结构等四大方面。

一是品种结构。具体改革思路是适当增加玉米、大豆占比。中央储备粮品种主要包括稻谷、小麦、玉米、大豆,其中以稻谷和小麦两大口粮为主,玉米和大豆占比相对较低。随着农业供给侧结构性改革的推进,玉米临时收储制度取消, 而且去库存速度加快,2017年拍卖成交5740万吨,2018年预计成交6000-8000万吨,最快预计2019年玉米将完成去库存工作,届时临储玉米规模将降至5000万吨左右。考虑到玉米作为最重要的能量饲料, 对于饲料价格进而肉禽蛋奶价格具有重要影响,没有了临储玉米的支撑,中央储备粮应加大玉米储备规模。同时,大豆临储取消后去库存工作基本结束,我国大豆虽90%左右需要进口,但国产大豆和进口大豆消费用途不同,国产大豆主要满足国内豆制品加工需求,依然需要必要的储备。在临储玉米和临储大豆销售完后,中央储备粮中的玉米、大豆占比应有所提高。

二是品质结构。具体改革思路是严把质量关,加大优质稻谷和小麦的储备占比。对于稻谷,改革思路是坚决杜绝重金属及毒素超标稻谷,同时尽量少存储甚至是不存储早籼稻。虽然早籼稻具有耐储存特点,但食用量较少,主要用作加工或饲料,保障粮食安全的意义不大。对于小麦,改革思路是严格把关轮入质量,杜绝毒素超标小麦, 同时适当加大优质小麦存储占比。从需求方面,随着居民生活水平的提高,优质小麦需求量不断增加, 我国最近几年大量进口的小麦以优质麦为主,国内优质麦供需总体处于供不应求格局;从供给方面,优质麦容易受自然灾害的影响,抗冻性相对较差,产量年度波动较大, 比如2018年清明节期间的“倒春寒”对优质小麦的影响明显超过普通小麦。

三是区域结构。具体改革思路是综合考虑轮入便利性、轮出便利性、运输便利性、灾害易发性、加工便利性等五大因素,提高主销区的储备占比,尽量避免“远距离采购轮入、远距离运输轮出”这种“两头都在外”的空间储存格局。中央储备粮功能定位是应付全国性的突发事件和市场异常波动等,应该主要分布在粮食主销区、物流节点区、灾害易发区和加工能力较强的地区。中央储备粮存储在产区容易轮入,存储在销区容易轮出,存储在物流节点便于运输,存储在灾害易发区便于应急。但鉴于我国存储的主要是原粮,储备粮并不能直接食用,必须进行加工后方能投向市场。因此, 中央储备粮区域布局还必须考虑粮食加工能力的空间布局。

四是原粮和成品粮结构。具体改革思路是适当提高成品粮的储备占比,同时创新成品粮的储备方式。从应急角度,储存成品粮显然优于原粮,成品粮能直接投放市场满足需求;但从易存性角度,储存原粮显然可储存时间长、损耗低和成本低,但原粮无法直接投放市场。中央储备粮从应急角度应储备一定比例的成品粮,储存比例可控制在10%以内,储存方式也可以采用“动态储备”的方式,与加工企业签订成品粮委托储备协议,通过给予一定的财政补贴,要求加工企业保证一定量的成品粮库存,在应急事件发生时,政府优先采购调运,事后按原粮/成品粮转化比例补偿原粮和加工费。

储存主体中储粮要回归主业。中央储备粮具体由中储粮负责,中储粮回归主业的改革思路可以概括为:明确公益性的职能定位,严控经营性的实体业务; 理清托市粮的责任划分,强化属地监管责任。

对于中储粮的职能定位,按照《国务院办公厅关于印发国家粮食局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[1999]96号) 规定,中国储备粮管理总公司的职责是按照国家政策、计划、指令, 负责中央储备粮的收购、储存、调运、销售和进出口,并接受国家粮食局的业务指导。因此,中储粮是中央储备粮的储存主体、轮换主体和责任主体,这也是中储粮成立的初衷。但在实际经营中,“财政包干、自主经营”的运营体制促使中储粮开展了大量的经营性业务,除了通过轮换价差获取利润外,还建立了大量的榨油厂和面粉厂等深加工企业,以市场主体的方式参与市场竞争,呈现了大量追求利润最大化的企业行为。公益性职能与经营性业务相混合不仅容易出现腐败,而且影响公益性职能的履行。因此,中储粮回归主业首要任务就是强化其公益性职能,除了服务于公益性职能的履行或有益于履行公益性职能的经营行为之外,压缩甚至取消不必要的经营性行为,确保中储粮集中精力更好地履行中央储备粮的轮换、保管和调运等核心业务。

对于中储粮履行的托市粮职责问题,具体改革思路是压缩中储粮职责,夯实属地监管责任。随着2005年水稻、2006年小麦最低收购政策的启动和2008年玉米、大豆临时收储政策的实施,中央事权粮食规模急剧扩大,中储粮也成为中央事权粮食统贷统还的责任主体和中央事权粮食的监管主体。由于托市临储粮数量巨大, 主要依靠委托、租赁的方式运行,90%以上分散储存在全国1.3 万个地方粮食企业中,平均1个直属库监管38个委托存储的地方粮食企业,平均1个分公司监管565 个委托存储的地方粮食企业,形成“小马拉大车”的储备格局, 当前中储粮的职责远远超出中央储备粮的范畴。随着玉米、大豆临时收储政策的退出和稻谷、小麦最低收购价的大幅下调,政策性粮食去库存将加速推进。临储玉米去库存结束后,作为托市粮的执行主体,本着中储粮逐步回归主业的改革思路,应按照“粮食安全省长责任制”和“食品安全地方政府负责制”的要求,强化属地监管职责。20185月份下发的《小麦和稻谷最低收购价执行预案》规定:地方各级人民政府对辖区内中央和地方企业收储国家最低收购价粮食的数量、质量、储存安全依法履行属地行政监管职责。这一规定明显体现了夯实属地监管责任的改革倾向和趋势, 充分发挥地方政府部门了解当地情况,离收储企业较近的优势,有利于提高监管效率。

构建政府事权粮食联动协同机制。目前我国政府事权粮食包括中央事权粮食和地方事权粮食,而在众多的政府事权粮中, 规模和影响较大的主要是中央储备粮、托市临储粮(包括托市和临储两类)和地方储备粮。从目前存在的主要问题看,政府事权粮食联动协同机制的改革思路主要是中央储备粮和托市临储粮、中央储备粮和地方储备粮之间要构建密切协同的联动机制。

对于中央储备粮和托市临储粮的协同关系, 两者执行主体均为中储粮,但两者运行机制不同,前者是财政补助,中储粮包干使用自负盈亏,后者是财政兜底、中储粮统贷统还和拍卖销售。在两者的联动协同方面,主要存在三大问题:一是在收粮环节, 中央储备粮在4 个月架空期约束下,一般上半年接新前高价轮出,新粮上市后低价轮入;玉米、大豆临时收储政策取消后已无临储收购,托市收购启动方案则是市场价连续3天低于最低收购价时在规定时间内敞开收购。中储粮作为两大中央事权粮食的执行主体,既要保障轮入任务的完成,又要防止抢粮事件的发生, 还要保障市场价格不能长时间低于最低收购价。新粮大量上市初期价格较低,农民售粮积极性较高, 在目前的托市收购预案下,中储粮轮入价格不再要求不低于最低收购价,而是按照市场价格轮入;从理论上讲,中储粮就有经济动力充分利用价格低谷期先行完成中央储备粮轮入任务,然后再行启动托市收购预案。二是在储存环节, 中央储备粮主要存储在中储粮直属库,托市临储粮主要存储在委托收储的地方粮食企业,由于中央储备粮轮换由中储粮支配,自负盈亏;而托市临储粮销售盈亏由财政兜底,导致中储粮对托市临储粮的监管动力不足;同时, 在中央储备粮垂直管理体制下, 中储粮对中央储备粮的监管能力较强,而托市临储粮委托存储本质上属于经济契约,导致中储粮对托市临储粮的监管能力不足, 难以对违约的委托租赁库点实施强制措施。三是在出库环节,中央储备粮由中储粮自主决定轮出时机和轮出价格,中储粮负责出库;托市临储粮则通过国家粮食交易平台统一拍卖,由拍卖方和存储库协商出库。因此,中央储备粮基本不存在出库问题,成交率也较高,成交价格灵活性也较强;而托市临储粮拍卖底价的调整灵活性不足,导致成交率较低,同时在出库升贴水、出库进度等方面存在一系列纠纷,这已成为当前托市临储粮去库存面临的一大挑战,严重影响了托市临储粮去库存进度。

对于中央储备粮和托市临储粮之间联动机制的改革思路,总体上是实现两个对等,一个是权力和职责对等,谁承担责任就应赋予谁相应的权利,无论是“有权无责” 还是“ 有责无权” 都不是科学的管理体制,目前中储粮对“托市临储粮”存在“责大于权”的问题,改革思路是“增权”或“降责”;另一个是成本和收益对等,谁承担成本谁就应享受收益,目前中储粮对托市临储粮没有收益权,导致中央储备粮和托市临储粮无法有效联动, 同时也拖慢了托市临储粮的去库存速度。

对于中央储备粮和地方储备粮之间的协同关系,1990年我国开始构建中央和地方两级储备体系, 目前除个别地方的地方储备粮采取“财政兜底”的方式之外,大多数省份均参照中央储备粮采取了“财政补助、自负盈亏”的方式。在既定架空期和年度轮换计划约束内,全国相当于有成百上千个储备企业从事中央储备粮和地方储备粮的自主轮换业务,如此多的主体之间难以协同联动。一是从储备品种角度,中央储备和地方储备高度重合,改革思路是地方储备必须有一定比例的成品粮储备,以应付随时可能发生的区域性突发事件。二是从空间布局角度,中央储备面向全国,立足点是应对重大灾害,直属库多建在交通便利的全国性物流节点和粮食主产区和主销区;地方储备立足点是应对区域性的突发事件, 强调的是全覆盖无死角,因此, 改革思路是加大在缺粮区、交通不便地区设立储粮点,尽量通过“点多面广”的方式缩短应急响应时间,不能追求“点少量大集中度高”的储存方式。三是从轮换角度,市场价格低时各级储备集中入市轮入,容易出现抢粮现象,市场价格高时,又容易集中轮出, 导致价格短时间内大幅下跌,从而加剧价格波动幅度;同时,从稳定物价角度,价格高时各级储备均没有动力低价销售以平抑物价,价格低时各级储备同样没有动力高价收购以抬升价格,储备粮调控价格的功能无法有效发挥,改革思路是明确划分各级储备的功能定位和强化各级储备之间的协同联动,在保证储备量的前提下探索减少储备层级的可行性,赋予省级粮食行政管理部门设置地方储备层级的权限。(本文仅是作者个人观点,与工作单位无关

作者单位:国家粮油信息中心

 

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