黄征学 王旭阳
农村宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。作为“三块地” 改革试点之一，宅基地改革受到理论界和实践界的广泛关注。农村宅基地制度改革关系农民切身利益。不断完善农村宅基地的权能，加快盘活农村存量资产，对推动乡村振兴具有十分重要的意义。从各地区开展试点的情况看，取得了诸多经验，但也面临许多需要进一步予以解决的问题。
总体进展
改革开放以来，我国宅基地制度改革一直在积极推进。1986年的《土地管理法》对宅基地用地规模、审批机关做了原则性规定。为减少土地浪费，推进土地集约节约利用， 1990年国务院批转原国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》认为，“1998年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果”，据此提出进一步搞好农村宅基地有偿使用试点。但后来在清理农村税费、减轻农民负担过程中，农村宅基地有偿使用被叫停。1998年修订的《土地管理法》首次以法律形式规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。2008年1月，国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》将新增农村宅基地纳入年度计划管理。2008 年10月，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调，“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。20 世纪末以严禁“小产权房”的方式管控农村房屋和宅基地交易，发展到目前探索宅基地有偿退出及集体经济组织内部转让，可谓“一波三折”。（魏后凯、刘同山，2016）
党的十八大以来，中央稳步推进农村宅基地制度改革，出台了许多政策措施。党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，吹响了农村宅基地改革的冲锋号。2014年12 月，中办和国办联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着农村宅基地改革试点进入加快推进阶段。该意见也对宅基地权益保障和取得方式的完善、农民户有所居的多元化实现方式、进城落户农民自愿有偿退出或转让宅基地提出了具体要求。2015 年2月，天津蓟县、四川泸县、云南大理等15个县（市区）被依法授权开展宅基地制度改革试点，标志着试点由制度设计走向实践。根据中央统一部署，宅基地制度改革的基本思路是探索有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。2017年中央一号文进一步明确提出处理好宅基地“所有权、占有权和使用权”的关系。同年11月，为探索不同区域宅基地改革的路径，为接下来的法律修改提供更多样本支撑，中央深改组同意将宅基地改革试点扩展到33个试点县（市区）。同时强调，除严守“三条底线” （土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损）外， 还为宅基地制度改革划出两条“红线”，即不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。2018年中央一号文首次提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，稳妥推进相关改革”，这无疑为宅基地制度改革试点划定好前进方向。
主要成效
相比集体经营性建设用地入市和土地征收制度改革，宅基地在全国范围内体量大、影响广泛。目前已在宅基地有偿使用、有偿退出、强化管理和抵押贷款等方面取得了较大成效。截至2017年9月，云南大理等15个宅基地管理制度改革试点县（市、区）已退出宅基地约7.6万户，退出面积约4000公顷。
（一）探索有偿使用。根据相关试点县（市区）的经验，农村宅基地有偿使用主要包括超占宅基地有偿使用、新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置3种情形，但以第一种情形居多。计费标准多数按超占面积和按宅基地基准地价两种方式。收取方式主要有按年度收取、按时间段收取和一次性收取等三种。收取的费用主要用于宅基地退出补偿、旧村改造、村庄基础设施和公共设施建设、村内公益事业发展等。试点县（市区）中，浙江义乌的有偿使用具有典型意义。它探索的宅基地有偿调剂和有偿选位，效果显著。截止到2017年6月， 义乌市农村集体经济组织累计收取有偿选位费已达110亿元，选位费大部分用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助。
（二）探索有偿退出。各试点县（市区）结合易地移民扶贫搬迁、城乡建设用地增减挂钩项目、农村危旧房改造等平台，整合涉农资金、民间投资和宅基地有偿使用费，将其作为宅基地退出的回购资本，积极开展宅基地自愿有偿退出试点。从各地实践看，大部分试点县（市区）允许集体内有偿调剂和流转，江苏武进和湖南浏阳还建立了内部流转相应的平台与机制。大多数试点县（市区）都把农民自主自愿、补偿合理到位作为有偿退出的基本原则。而对于宅基地有偿退出的补偿标准，各地差异较大。如，淮南市，每亩补偿5万元；宜城市，每平方补偿25—50元；西安市，每亩补偿22—25万元。
（三）探索优化审批流程。结合国土部下发的《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，各试点县（市区）都详细规定了宅基地依法取得的审批程序，并将存量农村宅基地审批权限下放到乡镇人民政府。如浙江义乌按照“户申请、村审查、镇（乡）审批”的流程，完善了宅基地审批制度，明确了村（居）、镇街和职能部门职责分工。同时，各地都积极发挥村民事务理事会的作用，强化宅基地审批、有偿使用费管理、收益分配等方面的监管。如，云南大理、安徽金寨和湖南浏阳在试点村成立了宅基地管理村民理事会。
（四）探索抵押贷款。结合国家六部委印发的《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，各试点县（市区）都积极开展农民住房财产权抵押试点，探索宅基地财产权益的实现方式和路径。为预防不良贷款的发生，多数试点县（市区）都建立了风险分担机制。如，四川郫都区区政府注入1亿元资本金，搭建起政策性农村产权抵押担保融资平台， 为农村产权抵质押融资提供信用担保。同时，设立郫都区农村产权抵押融资风险基金500万元，实行“专户存储、专账管理，封闭运行”。对发生的不良贷款，按照贷款本金8：2比例，分别由风险基金与发贷金融机构进行分担。风险基金按年根据上年各类农村产权抵押融资余额的4%进行补充。应该说，农村住房财产权抵押贷款取得积极成果。以浙江义乌为例，截至2017年底， 义乌本地24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔，贷款金额32.23亿元，贷款余额30.30亿元，占全国试点地区总量的三分之一以上。
主要问题
农村宅基地改革对盘活农村存量土地资产的作用不容小觑，取得的成效也不容忽视，但由于宅基地历史遗留问题太多、利益关系太复杂、管理方式太粗放，其面临的问题也不容回避。
（一）历史遗留问题多。农村宅基地历史遗留问题多、情况复杂、权属界定难。如，有些宅基地使用权证界址不清、宅基地重叠、权属登记有误；有些农村基层组织违反“一户一宅”的规定，擅自多分配土地；有的农户未批先建、少批多建；有些违反规划控制标准等。如不处理到位， 确权登记颁证难以推进，流转和抵押都会受到影响。有些试点地区已出台文件处理历史遗留问题。如，义乌市先后出台了《农村宅基地历史遗留问题处理暂行办法》《农村住房历史遗留问题处理细则（试行）》等文件，明确了对“一户一宅”的界定、户控面积标准、违反规划建设等认定条件的细则，分类推进宅基地历史遗留问题的解决，效果明显。实施农村住房历史遗留问题处理的12个试点村中，游览亭村126户全部缴纳了有偿使用费，100%完成历史遗留问题处理；曹道、高桥等村缴纳使用费的比例也达到90%以上。但如果全面铺开，把握不当，可能会造成负面示范效应，产生不良的社会导向。
（二）有偿使用推进困难。长期以来，宅基地无偿使用都被认为是农村集体经济组织成员的福利。虽然历史上曾有过宅基地有偿使用试点，但最终以减轻农民负担为由取消。开展宅基地改革试点以来，中央文件明确要求探索宅基地有偿使用，不过，因对有偿使用的标准、方式、对象等没有明确的规定，地方对改革的目标取向理解不一，各方面分歧较大。试点地区普遍反映历史遗留问题复杂，有偿使用费收取难度大，农民缴纳土地使用费的意愿不高。此外，作为收取宅基地有偿使用费的主体，村集体缺乏行政执法手段，村民自治约束不强，缺少有效的制约措施。即便有些地方开征了有偿使用费，但标准过低。以义乌游览亭村为例，该村目前宅基地市场价20000元/平方米，但在处理历史遗留问题中对农户收取的有偿使用费户均2万元。
（三）退出机制不顺畅。从目前各地试点的情况看，宅基地退出主要有两种方式：集体内部流转和集体经济组织回购。前一种方式只限于在集体经济组织内部流转，非集体经济组织内部成员购买宅基地身份受限，受众范围较小，结果造成私下交易、长期租赁等隐性交易行为大量存在。后一种方式受集体经济组织财力影响非常大。特别是中西部的农村，集体经济组织实力不强，形成于税费时期的村级债务尚未化解，基本没有多余的资金用于支持宅基地有偿退出。即便是集体经济比较强的义乌，在开展宅基地退出试点中，政府仍然根据宅基地退出后是复垦，还是在集体组织内部再分配两种情况，分别按40万元/亩的“集地券”兜底价回购或每平方米给予1000元的补助。国家级贫困县安徽金寨宅基地退出的资金来源，主要是通过交易城乡建设用地增减挂钩的指标，获得来自省政府的财政转移。
（四）管理基础比较薄弱。长期以来，农村住宅建设缺乏统一规划， 村民建房随意性较大，违法占地、一户多宅等现象较为普遍，导致农村宅基地面积大、利用效率低、闲置浪费严重。同时，由于历史遗留问题多、时间跨度较大、权属界定困难等原因，导致宅基地确权登记缓慢，土地管理落地困难，管理成本居高不下。尽管村干部代表村集体管理宅基地，但由于缺乏执法手段，在农民违法用地中，往往睁一只眼闭一只眼，基层管理严重缺失。
政策建议
农村宅基地改革事关重大。要在及时总结试点经验的基础上， 针对出现的问题，采取强有力的措施，确保改革取得更多成果。
（一）妥善处理农村宅基地历史遗留问题。解决历史遗留问题，是释放宅基地权能、促进宅基地流转的基础。针对改革开放以来，农村宅基地政策历经多次变化，建议以重要法律法规实施的时间点为重要节点，划分不同阶段，分情况提出解决历史遗留问题的举措。同时， 细分违法类型细分、违法程度、处理措施、基准地价、有偿使用标准等诸多措施，扎实推进历史遗留问题处理。强化两委负责人的职责， 广泛发动群众，最大限度就历史遗留问题处理达成共识，共促改革。进一步发挥村集体经济组织的作用，将有偿使用收益纳入村集体经济组织统一管理，主要用于本集体公益事业、产业发展和基础设施建设，使农民通过改革有更多获得感。
（二）积极推进宅基地有偿使用。推进宅基地有偿使用，是提高农村集体建设用地集约节约利用水平的有效手段。坚持“一户一宅、建新拆旧、法定面积”的前提下，探索级差排基、选位等有偿使用分配方式，有偿使用所得实现专款专用。遵循“控增量、活存量” 的思路，结合城镇化加快发展的大背景，严格控制新增宅基地审批， 鼓励和支持宅基地流转，显化宅基地市场价值。以“一户多宅”的宅基地有偿使用为突破口，捆绑有偿使用和住房财产权抵押贷款两项试点，调动农民参与有偿使用的积极性。把处理宅基地历史遗留问题与确权登记颁证结合起来，让农民享受各类权能带来的收益，激发农民推进宅基地有偿使用的自觉性。先期低标准起步，并制定灵活多样的费用收取方式，视情况给予一定优惠，提高农民的参与度。
（三）创新宅基地退出机制。以城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡、土地综合整治、宅基地收储、地票交易等模式为重点，在尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，搭建宅基地退出平台，疏通宅基地退出渠道。借鉴国有土地收购储备制度，在有条件的地方建立农村集体建设用地储备中心，对农民自愿退出的宅基地和其他集体建设用地统一收购，编号储备，化零为整，统一打捆整治，盘活零散宅基地。鼓励市、县探索建立农村宅基地收贮再利用专项资金，专项用于宅基地收贮再利用的启动资金、奖励、补助及复垦工程。在继续整合各类涉农资金的基础上，通过实施税费减免的政策，积极引入社会资本参与宅基地退出、整理、指标交易等工作，做大宅基地退出的资金池。鼓励采取“留权不留地”、颁发地票期权等方式，保留农民一定时期的宅基地申请权利，打消有意愿退出宅基地农户的疑虑。
（四）夯实农村土地管理基础工作。结合各地开展的“多规合一” 试点，加快组织编制覆盖全国的乡村规划，明确农业空间的布局和开发时序，严格控制农村居民点无序发展。借鉴农村集体资产股权固化的经验，结合开展农村宅基地确权颁证，探索将宅基地固化到户，实行生不增、死不减，入不增、出不减，从根本上解决宅基地只增难减的矛盾。强化农村基层组织建设， 发挥村级集体经济组织和村民的主体作用，区分不同情形，妥善处理好历史遗留问题，加快将宅基地和农房纳入不动产统一登记体系。
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所/中国社会科学院投资经济系