农村集体经济组织成员资格认定的地方实践及启示

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马翠萍

十九大报告将“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”作为实施乡村振兴战略的重要内容。截至2015年底,全国农村集体经济组织账面资产(不包括资源性资产)总额2.86万亿元。事实上,近年来农村地区围绕土地补偿发生的“外嫁女”“外来户” 纠纷案例,已然暴露出农村集体经济组织产权制度改革的必要性和迫切性,而农村集体经济组织成员身份认定是搞清楚这些资产到底谁有份的关键。这也是2013年中央一号文件提出要“探索集体经济组织成员资格认定的具体办法”的原因所在。之后,为探索农村集体经济产权改革,20155月,经国务院同意,农业部、中央农办、国家林业局安排在29个省(区、市)的各选1 个县(市、区)开展农村集体资产股份权能改革工作。截至目前,首批29 个试点地区全部已出台农村集体经济组织成员资格认定相关指导意见。

2017年,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议,听取了《关于农村集体资产股份权能改革试点情况的报告》,指出改革符合农村实际,试点方向和路径是正确的,要坚定不移往前推,再选择部分基础较好的县(市、区)扩大试点,全面开展农村集体资产清产核资,要总结梳理试点经验。

本文拟结合我们对部分试点地区的调研以及首批29个试点地区出台的农村集体经济组织成员资格认定指导意见,从地方实践层面总结和梳理农村集体经济组织成员资格认定相关问题,以便为第二批试点开展成员资格认定工作提供一些参考。

农村集体经济组织成员资格取得途径

从试点地区农村集体经济组织成员资格认定指导意见来看,农村集体经济组织成员资格取得主要有三种途径:(1)原始取得。基于出生的原始取得,也就是说其父母为集体经济组织成员者,其子女自出生起就相应取得集体成员资格,且取得成员资格后可以一直延续;(2) 政策性取得。基于婚姻关系、合法收养,或因国家需要经由政府安置而迁入本集体的在册农业人口移民, 属本集体经济组织成员,表现为一种强制性制度安排; (3)申请取得。非婚姻、收养、血缘、户籍政策等原因要求加入本集体经济组织的农村居民,须向本集体经济组织提出书面申请,经本集体经济组织成员或户代表大会表决通过, 方可成为本集体经济组织成员。

试点地区成员资格认定的主要标准

事实上,绝大多数农民作为集体经济组织成员的资格是通过出生获得的。从首批试点地区的实践来看,农村集体经济组织成员资格认定一般有以下四种标准:

一是严格绑定户籍的成员资格认定标准。最常用的是采用户籍所在地作为成员资格认定的标准,且在基层具有较高的认同度。一方面是因为户口的迁入和迁出是一种可追溯的行政行为,很容易证明,可操作性强,被认为能够最大可能地体现公正性和合理性;另一方面, 在家庭联产承包责任制实施之前, 农村集体经济组织成员身份就是以户籍来识别的,因此有着广泛的群众基础,比较容易获得群众认可。

事实上,从目前首批试点地区来看,绝大部分的试点地区对原始取得、政策性取得的成员资格认定都严格绑定户籍。部分试点地区,例如,广东试点地区甚至规定了户口登记的基准年。青海试点、河北试点、陕西试点、山东试点地区对争议最大的“外嫁女”群体规定,只要其农业户籍未迁出,仍可保留该类群体的成员资格。陕西试点、湖南试点、山东试点地区对离婚的“外嫁女”规定,如果其将户籍迁回集体,也认定其为本集体经济组织成员资格。

户籍迁出也是诸多试点地区农村集体经济组织成员资格取消的必要条件。例如黑龙江试点、山西试点(户口迁出且没有承包土地的丧失成员资格)、广东试点(“自转农”群体在基准日前户口必须迁回原村的人员才有成员资格)、四川试点、贵州试点、河北试点、山东试点、福建试点、内蒙古试点、青海试点、新疆试点等试点地区均明确规定,本集体经济组织成员一旦户籍迁出, 就意味着成员资格的丧失。但也有试点地区在成员资格丧失问题上, 持更为谨慎的态度,一般在户籍迁出基础上附加其他约束条件,这些条件包括:是否存在生产生活关系实质,是否以集体经济土地为基本生活保障,以及对村集体履行的义务等条件作为成员资格取消的判定依据。例如,安徽试点附加规定, 户籍迁出人员且同时获得了城镇企业职工或居民社会保障,方可取消其成员资格。山西试点规定,户籍迁出且没有承包土地的成员认定成员资格丧失。湖南试点、陕西试点仅针对出国人员、外地落户的大中专院校毕业生实施户籍迁出成员资格随即丧失的规定(这里不包括正处于大中院校读书、服兵役、劳教、服刑期间导致户口不在农村集体经济组织所在地的特殊群体)。事实上,成员资格取消时采用附加条件或限定对象的做法体现了试点地区对取消成员资格的谨慎性。

二是“户籍+”的认定标准。部分试点地区将户籍因素设置为农村集体经济组织成员资格认定的必要条件,与其他条件绑定共同确认成员资格。例如山西试点、重庆试点、天津试点地区均规定,政策性取得本集体经济组织成员资格的人员, 要在本集体经济组织所在地生产、生活,并将户口迁入本集体经济组织所在地。部分试点地区对农村集体经济组织成员资格认定时还统筹考虑了诸如对集体所尽的义务、生存保障、土地承包关系等因素。山东试点规定,对于政策取得、原始取得的村民必须满足“户籍+村民义务履行” 方可取得成员资格,该规定对“外嫁女”群体也适用。河北试点对因离婚将户籍迁回,在本村长期居住并尽村民义务的“外嫁女”也保留成员资格。青海试点地区规定,外来人员如果满足“户籍迁入+履行义务” 即可确认集体经济组织成员资格。

三是生产生活关系认定标准。一些基层调查显示,现阶段城镇化的快速发展,农村人口在城乡间频繁流动,采用户籍标准认定成员资格已不符合现有的政策导向。例如,江西试点对因婚姻或收养关系迁入的人员就规定,即使未迁入户籍,但只要其已丧失原集体经济组织成员资格,也可认定其为本集体经济组织成员。福建试点、安徽试点、山西试点、江西试点、上海试点地区均明确规定,本集体经济组织成员即使户籍未迁出,但未在户籍所在地生产、生活,或不以本村集体经济组织所有的土地为基本生活保障的, 或未与农村集体经济组织形成权利义务关系,也取消其本集体经济组织成员资格。云南试点、江西试点地区更是对原始取得成员资格的成员也附加了生产生活关系必须存在的条件。

在地方实践中,我们发现该认定标准更广泛地针对“外嫁女”群体和“农转非”群体成员资格认定。福建试点、天津试点对“外嫁女”群体规定,无论其户籍是否迁出,只要其不在本集体经济组织生产生活,就不确认其为本集体经济组织成员。福建试点地区对“农转非”群体没有严格绑定户籍,但限制该类群体必须在乡镇范围内居住生活且没有享受公务员及企业职工生活保障。在这些试点地区,农村集体经济组织成员资格认定考量因素不再以户籍因素为考量的核心,户籍的重要程度被弱化。

四是以土地经营权作为成员资格认定标准。例如,河南试点就规定, 对二轮土地承包时,取得土地经营权的人员即可认定成员资格,而不需要附加其他条件。青海试点规定,原农转非人员(仍有承包地的),可视为集体经济组织成员身份。江西试点规定,父母或一方具有集体经济成员资格的子女,符合承包经营条件, 但未承包到集体土地的也可认定具有成员资格。山西试点规定,户口迁出且没有承包土地的成员资格丧失。

但所有试点地区均规定,农村集体经济组织成员不能同时在两个及以上集体经济组织拥有成员身份,自取得其他农村集体经济组织成员身份时,原农村集体经济组织成员身份随即丧失。

地方实践的启示

从首批农村集体经济股份权能改革试点来看,试点地区在成员资格认定时基本遵循依据法律、实事求是、尊重历史沿革、权利和义务对等、维护稳定的原则开展。

对原始取得、政策性取得的成员资格和对特殊群体(因正处于大中专院校读书、服兵役、劳教、服刑期间导致户口不在农村集体经济组织所在地人员)的保留成员资格,对死亡或被依法宣告死亡,获得国家公职人员身份时成员资格随即丧失的指导意见高度一致。但值得注意的是,户籍在试点地区农村集体经济组织成员资格认定标准中的重要程度并不相同,相信未来户籍制度的改革,势必会弱化户籍的重要程度。

事实上,各试点地区成员资格认定差异主要体现在成员资格取消条件设置上,但从中析出的考量因素具有趋同性,试点地区会在户籍迁出基础上,附加是否存在生产生活关系实质,是否以集体经济土地为基本生活保障,以及对村集体履行的义务等条件作为成员资格取消的判定依据, 体现了对成员资格丧失的谨慎态度, 根本上坚持了以人为本的核心原则。

首批试点地区的实践对第二批甚至全国的成员资格认定有较为重要的启示。

1.西部地区成员资格丧失要采取谨慎态度。实践中,不能轻易否认集体经济组织成员资格,特别是农村劳动力流动较大的西部地区, 成员资格认定不适宜严格绑定成员的生产生活关系,更适合以户籍标准认定。同时成员资格的取消在户籍迁出前提下,要附加以本村土地为基本生活保障或者是已经纳入城镇居民社会保障体系,即不轻易剥夺西部地区农民的成员资格。

2.发达地区成员资格认定建议采取生产生活关系或者村集体履行义务,结合户籍综合考量的标准。东部地区农村集体经济水平较高,资产相对雄厚,为防止东部地区农村户籍人口畸形膨胀,建议采用“户籍+ 生产生活关系”认定标准,使得农村集体经济真正掌握在农村成员手中。

3.值得注意的是,因为土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料,具有基本生存保障的功能。伴随十九大报告提出,第二轮土地承包到期后再延长三十年政策的出台,土地确权登记发证工作的推进,以土地承包经营权认定农村集体经济组织成员资格的可行性值得关注和研究。

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所

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