从人地关系视角破解统一管理难题,深化国家公园体制试点

从人地关系视角破解统一管理难题,深化国家公园体制试点

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苏杨,环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

作者按: 这篇按计划应写“规划、划界、分区,利益如何区分”,但机构改革后国家公园和自然保护地的规划权尚不知下落。考虑到规划、划界、分区的本质,就是从空间上处理人地关系且规划是试点方案落地工作的第一步,因此就目前体制试点中的问题“插播” 以人地关系为视角的一文,以既让读者知道试点是改革、改革必攻坚,也让各试点区明白不是我不明白、这改革须避害。

建立国家公园体制是我国生态文明体制建设的重要内容,也是近期高层决策的热点:20179 月,中办、国办发布《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》);十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”;十三届全国人大一次会议指出要“深化国家公园体制改革试点”。但从我们参与完成的国家公园体制试点第三方评估报告(以下简称第三方报告)和对十一个国家公园体制试点区(以下简称试点区,包括最新的海南热带雨林国家公园)调研的情况看,在实践中,《总体方案》和各试点区实施方案中提出的部分体制机制在有些地方很难落地。在中央机构改革已经明确由国家公园管理局统一管理各类自然保护地的情况下,应从人地关系视角明晰不同试点区的主要矛盾,并有针对性地调整或优化体制设计、加强“权、钱”方面的支持,使体制改革真正在实践中“深化”。

人地关系复杂且管理机构的上下、左右、里外的关系处理困难

加强生态系统的原真性和完整性保护是《总体方案》中提出的国家公园体制试点的主要目标, 为此,要“整合设立一批国家公园”、形成统一管理,即“按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律,对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理”。而且,试点区跨界现象普遍,有一半试点区(5个)跨越2个以上省份, 这使统一管理更为重要。但现在有以下共性难题需要破解。

(一)管理上整合难“整”

国家《“十三五”规划纲要》中对国家公园提出的工作任务是“建立国家公园体制,整合设立一批国家公园”。从具体的实现方式来看,整合就是要空间上连通、机构上合并、职能上集权。目前,各试点区在统筹管理上探索了省代表中央政府行使所有权(三江源等)、国家林草局代表中央政府行使所有权(东北虎豹公园)、县级地方政府主导(钱江源、神农架、南山等)等不同模式。不管哪种模式,多数试点区存在范围不全、划而不合等“貌合神离”现象。

在范围上,以东北虎豹国家公园体制试点区(以下简称虎豹公园)为例:一方面没有充分考虑东北虎豹的潜在栖息地和扩散走廊, 划的范围有偏小之处;另一方面也有偏大之处,没有考虑这个区域的复杂性,将边界有驻屯作用且没有东北虎豹分布的村庄全部划入, 也没有充分考虑将林场职工的替代生产发展区统筹进来才可能真正缓解人、虎矛盾。又如,武夷山是横跨福建、江西两省的中亚热带森林生态系统(2 0 17年世界自然遗产名录已经在福建武夷山的基础上将江西武夷山扩入其中,两者的关系参见图1、2),以生态系统完整保护为主要目标的国家公园试点工作却没有跟进跨省整合,这使武夷山国家公园体制试点区(以下均简称武夷山试点区)并不完整。而2018年“两会”上,多名福建代表又提出武夷山试点区中夹在武夷山自然保护区和风景名胜区之间的九曲溪两岸人地矛盾突出、严格保护困难,建议划出试点范围。这些都说明试点区的划界考虑各方面因素并不充分。

在机构和职能上,缺乏权责匹配的机构来主导统一管理,上下、左右、里外的管理关系(即不同层级政府间、相关职能部门间、要合并的几个管理机构内部及统一后的管理机构和地方政府)难以理顺。这方面的问题在虎豹公园体现得较明显:其试点工作由原国家林业局委托长春专员办(后“兼”东北虎豹国家公园管理局)推动,但这个机构较难调动吉林省和延边州的行政资源和地方的工作积极性, 较难协调省、州、县三级政府及其所属林场。在武夷山试点区,则是原隶属关系不同、体制差异明显的自然保护区管理机构和风景名胜区管理机构难以真正合并,“貌合神离”,很多方面仍然有各行其是的情况。对国家公园管理机构而言最重要的“两个统一行使”(自然资源资产管理和国土空间用途管制) 权,许多试点区管理机构并未实现,有些试点省甚至连“两个统一行使”统一到哪个“一”上也还存在意见分歧。

这些方面的问题,国家主管部门已经觉察,国家林草局列出的下半年工作重点就有“抓紧制订东北虎豹国家公园垂直管理方案,加快推进规划落界工作,推动设立大熊猫和祁连山国家公园管理机构”。范围划定、机构赋权方面的整合工作,在深化国家公园体制试点中已成当务之急。

另外,试点区管理机构与既有各类保护地管理机构的上级在“条条”的关系上不够明确,原有各类保护地的管理规则、资金渠道仍然起着主导作用,这也使国家公园管理机构难以真正整合。

(二)权属上有地无权

《总体方案》针对全民所有和集体所有的土地提出了“分级行使所有权”、“构建协同管理机制”、“集体土地……规范流转, 实现统一有效管理”等规定。从三年试点情况来看,除三江源等少数试点区在整合相关部门职能、实施资源有效调配上较为有效以外,多数试点区尚未突破地权的约束。这种约束突出体现在南方集体林占比较高的试点区,尤其是武夷山、钱江源、南山等地,集体土地比例均超过50%,甚至接近80%

例如,武夷山试点区尽管探索了多种土地流转的方法,但因为集体所有的土地产值高(茶山或旅游业发展条件较好)、人口密度高, 不可能通过赎买等办法消除产业发展影响和移民,对集体土地的管理并没有真正统一。又如,《开化县空间规划》是全国唯一的多规整合成的“一张蓝图”,环保方面的法规和文件却没有及时调整成以这样的规划为依据,以致钱江源试点区的相关工作难以《开化县空间规划》为依据报批。钱江源还尝试了保护地役权等新方法,在满足了细化的保护需求的情况下降低了征地和移民的高成本,并借助非政府组织尝试启动跨省的统一管理,但这些改革举措没有获得任何政策文件的支持,改革成果无法扩展、无法固化。

除集体林以外,不同层级政府承担事权的国有林也同样存在问题。仍以虎豹公园为例:与三江源的人地关系不同,《虎豹公园总体规划》给出了移民搬迁的方案,却没有明晰不同层级政府所有的国有林之间产权如何实现统一管理,如何利用虎豹公园外的土地和产业来支撑公园内“最严格的保护”?名义上约80%的面积属于国有重点林区的虎豹公园,其管理机构实际上缺乏与土地权属比例相应的权力进行统一管理。

(三)问题总结分类

将这两方面的问题总结起来, 目前试点工作中的体制机制改革突出难点可分三类。

① 目前的方案与人地关系主要矛盾不相适应。这类以虎豹公园为典型,试点方案和规划对当地复杂的利益结构和突出的人地矛盾考虑不够,方案本身存在不合理性;② 中央给予地方的支持不够,使地方很难整合。这类以武夷山试点区为典型,即管理机构没有权、钱方面的力量来协调与地方的矛盾,原有的管理格局难以调整、土地难以统一管理;③地方改革有成效但中央没有文件支持改革。这类以钱江源试点区为典型,其在前期工作中已经开展了突破性的尝试、取得了较有开创性的初步成果,如多规合一、跨省管理等,但落地时依然存在障碍。这些方面政策法规调整的滞后给总体进展较快的三江源试点区也带来了困扰(如在处理三江源国家公园管理局与玉树州的权责划分上,若按照相关法规,则对土地、森林资源的管理仍然需要地方政府的职能部门来行使行政权力, 三江源管理局难以实施自然资源资产产权方面业主式的管理)

试点工作需要分类优化试点方案或加大支持才可能真正得以深化

试点方案落地的过程中,之所以存在上述难点,可将原因归结为两方面:一为药不对症,二为支持不足。《总体方案》给出了通用且配套的制度设计,而各试点区的试点实施方案应该以其为基础,针对试点区人地关系的进行因地制宜的调整,以针对主要问题。为此,应借鉴国际国内经验,分类施策,或优化方案或加大支持。

(一)方案需要优化:探索多元共治模式,强化地方政府角色

《生态文明体制改革总体方案》明确了中央对部分国家公园直接行使所有权,虎豹公园就可归于其中。但从目前试点工作进展来看, 直接行使所有权的方式还需要针对主要保护对象在人地关系上的特点进行调整。以虎豹公园为代表的试点,人地关系矛盾的解决方案应为公园内人为虎腾地、公园外给人腾地,操作这样的方案需要管理机构有充分的社区信息和较强的统筹能力,而虎豹公园的试点方案和《总体规划》显然未能达到这一要求, 原国家林业局长春专员办的行政资源调配能力也较难实现这样的解决方案。结合同样采用垂直管理模式的法国国家公园改革后“董事会+管委会”的双重决策体系(图3)、加盟区使完整生态系统形成生态共同体(图4)的经验,以及已经明确试点结束后由中央垂直管理的三江源试点区的成功经验,建议探索中央行使所有权的多元共治模式,由吉林省政府的相关厅局、延边州政府和虎豹公园管理局组成管委会,用核心区和加盟区的理念对更完整的生态系统细化分区,在加盟区给予地方政府更多的管理参与权和决策权,尤其在规划、林地权属管理、资金分享等方面的权利,构建更符合虎豹公园人地关系的管理体制。

(二)支持需要加大:加强中央政策支持力度,缓解“权、钱” 压力,固化既有改革成果

《总体方案》指出,部分国家公园委托省级政府代理中央行使全民所有自然资源资产所有权。但在委托的同时,需要中央提供更加强有力的支持,包括“权、钱”支持和文件支持。

对于武夷山等跨省跨界、地权复杂、人地交融、产业发达的试点区而言,中央一方面需要为地方的管理机构高配统筹权限,确保管理机构有足够的能力及相关领导有足够的动力破解试点区内生态系统边界不科学、不同体制的保护地难以实现真正整合的难题; 另一方面需为地方提供更充足的资金支持,为规范并整合高产值的产业、平衡原真性保护和社区绿色发展之间的矛盾提供资金保障。借鉴美国的保护地役权理念,可以鼓励试点地区在细化保护需求的基础上,以不改变土地所有权、不影响社区基本权益的模式分离土地权利束,以低成本、高效地实现土地治权在空间上的统一。

对于钱江源和三江源等已经在体制改革中探索了一些行之有效的措施和路径的试点而言, 中央需要适时对其予以肯定,通过政策文件的形式将有益的探索予以固化,明确这些改革相对原有法规和规定的上位性, 避免既有成果因现实约束而遭遇推行的障碍。

大部制改革后,在自然保护地实现统一管理的情况下,各类自然保护地原有的上下级行业指导关系和资金渠道都能统一,这使以上两类深化改革的措施更易于操作。建议由国家发改委(或自然资源部)和国家林草局(国家公园管理局)出台文件,紧扣人地关系,明晰不同类试点区统一管理的调整办法,真正实现国家公园体制改革试点的深化。

 

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