卢宪英
2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《深化农村改革综合性实施方案》明确提出，“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。”这是中央层面首次以文件形式鼓励开展“政经分开”探索。在此之前，广东省佛山市南海区、江苏省苏州市高新区、浙江省温州市等地已经开展了一些“政经分开”方面的改革试验。
“政经分开”是对当前我国乡村社区“政经合一”体制存在的各类问题进行不断反思后提出的一种新型乡村社区治理改革方向。农村党组织、自治组织与集体经济组织“三位一体”的“政经合一”模式，因机构、职能混淆不清，在农村社区治理实践中主要产生了以下问题：一是“政经合一”体制下， 村“两委”班子成员经济决策非专业化，资源整合和营销能力差，农村集体经济组织公共支出负担重， 发展资金积累慢、效率低、模式单一、缺乏活力。二是农村社区居民的民主自治权利无法有效发挥。农村治理权利高度集中，民主选举中贿选，宗族、黑势力操控等现象普遍，村民和农村社会组织参与村级事务的渠道狭窄。而且，本地村民因担心外来人员参与农村集体经济组织分红，普遍反对外来人员参与本村选举和治理。三是农村党组织和自治组织开展服务因依赖农村集体经济组织提供经费而被其绑架。而且，“自建自享”的公共服务提供模式无法满足外来人员的诉求。四是农民利益缺乏保障。农村集体资产缺乏监管，农民财产权利缺乏流动性，阻碍了城市化进程。
学术界对“政经分开”改革给予了较多关注（邓伟根，2012；项继权，2012；邓丽霜，2012；王权典，2013；李棉管，2014；舒泰峰， 2014；韩俊，2014；梁文君，2015； 李晓燕，2015；杨兵，2015；陈亚辉，2016；郑佳斯，2016；魏景荣等，2016）。目前，理论界对“政经分开”是不是未来农村社区治理方式改革的方向认识还不一致，对于其实际效果，未来发展方向和进一步完善的方案，以及其是否适合在全国范围内进行推广等都尚未形成较为一致和成熟的看法。本文以南海区的实践做法为例，提出笔者对“政经分开”改革做法、成效及可推广性的看法，提出进一步完善改革的建议。
南海“政经分开”改革的主要做法
南海区“政经分开”改革自2011 年开始试点，目前全区224个行政村均已实行。改革的核心是对农村党组织、自治组织和集体经济组织在选民资格、组织功能、干部管理、账目资产、议事决策五方面进行分离管理，从而试图实现村“两委” 对农村集体经济管理职能的剥离， 使三大组织回归本位。（注：如无特殊说明，本文所用资料和数据来源于广东省佛山市南海区政府文件和政府网站）“政经分开”后，三大组织各自明确职能，划分资产， 分设账簿，明确议事决策机制。
原村居党组织与集体经济组织进行剥离。原先各个行政村的党组织直接过渡为社区党组织，同时升级为社区党总支或党委，作为村（居）各种组织和各项工作的领导核心，负责农村社区党务工作。领导成员由所在党组织的全体党员选举产生。其有权决定本村（居）经济建设和社会发展的重大问题；领导自治组织和集体经济组织，负责其干部和工作人员的管理监督。农村集体经济组织，包括行政村一级的经联社，村民小组或自然村一级的股份经济合作社，以及村（居） 民小组均成立党支部，在村（居） 党总支或党委的领导下开展工作。农村集体经济组织党支部由社委会（理事会）、民主理财监督小组（监事会）成员和其他工作人员中的党员组成。村（居）党组织建立党建联席会议制度，每季度组织各党组织负责人进行沟通协调。
自治组织在村（居）党组织领导和支持下，负责强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治等事务性、具体性、监管性工作。领导成员由具有选民资格的村民选举产生。实行由村居党委（总支）领导、社区参事会和理事会议事、村（居）民大会或村（居）民代表会议决策、村（居）委会执行、群团组织和社会组织协助、村居综合事务监督委员会监督，议事、决策、执行三权分立的村居自治机制。其中，社区参理事会由社区干部、居民代表、企业代表、各行业精英组成，发挥“社区小政协”的作用。本村（居）发展规划；村（居）管理人员的补贴、奖励，工作目标和执行情况；村（居）规章制度；村（居）民负担、物资使用等重大事项的确定须报党组织讨论通过。村（居）书记、主任“一肩挑”和“两委”班子成员实行“交叉任职”。村（居） “两委”人员的工资收入和办公经费，由区镇两级财政共同负担。
南海区建立社区服务中心，负责承接社区居委会（原村委会）原来承担的全部行政职能，区和镇街也将大部分行政服务职能向中心延伸。社区服务中心在村（居）党组织和自治组织的领导下开展工作。社区服务中心主任由村（居）党组织书记兼任，成员由村（居）“两委”成员兼任或聘用。社区服务中心所需费用基本由政府承担。政府每年给予每个社区服务中心10万元的办公和服务经费补贴，镇（街道）财政也安排相应的配套资金。区财政按照35万元／年的标准对社区服务中心予以补贴。
农村集体经济组织在村（居） 党组织领导和监督下开展经济活动，负责本级集体资产的发包工作。成员大会是最高权力机构，成员代表大会为常设决策机构。农村集体经济组织设立3-7人的社委会（理事会）和3-5人的民主理财监督小组（监事会），班子成员由村（居）党组织提名候选人，经具有选举资格的集体经济组织成员依法选举产生。“政经分开”后，村（居）党组织书记、自治组织领导成员不得兼任集体经济组织领导成员。为避免干扰，南海区规定，村“两委”班子三年换届选举一次， 集体经济组织五年换届选举一次。农村集体经济组织的管理运营情况每季度须向村（居）党组织汇报一次。集体经济组织的重大事项必须报村（居）党组织审批。村（居） 党组织领导和组织集体经济组织选举工作。南海区农村集体资产实行了股份制改革，现所有涉农村（居）、村民小组均已成立了股份合作经济组织，全区共设置2305个股份合作经济组织。
农村集体经济组织仍负担公共服务支出。“政经分开”后，农村集体经济组织在改制为公司制企业前，每年仍须按一定比例负担原辖区的基础设施建设和公益事业开支，改制为公司制企业后相关公共事务和公共事业开支逐步由公共财政承担，列入地方财政预算。现阶段，每年农村集体经济组织要向村（居）提供约16亿元的公共费用支出，约占农村集体经济组织可支配收入的22%。
“政经分开”改革的成效及问题
“政经分开”改革的终极目标是要把农村集体经济组织承担的社区管理和公共服务职能剥离开来。一旦农村自治组织和集体经济组织之间脱离了经济依附关系，农村集体经济组织就可以集中人力、财力专门负责发展经济，村干部权力的含金量明显收缩，民主选举中的不法现象自然减少。此外，“政经分开”还让社区成员与集体经济组织成员资格脱钩，外来人员就能和户籍居民一视同仁地参与社区选举和治理，享受社区公共服务。而农民财产权利的实现不再和基层农村的区域自治绑定在一起，农户的财产权利可以继承、变现、抵押、转让，可以随迁徙等活动而流动，这无疑将进一步促进城市化进程。
应该说，“政经分开”改革对乡村社会治理结构和机制的构建是创新性的，对于解决“政经合一” 模式下存在的若干问题的探索是非常值得肯定的，但当前阶段的改革仍不够彻底，还存在一些问题。
（一）农村自治组织和党组织对集体经济组织的剥离不够彻底
村“两委”仍实际掌控着集体经济组织的人事、业务等多方面管理职能。
南海区规定，农村集体经济组织重大事项必须向农村自治组织党组织汇报，但事实上，这些重大事项几乎包括了农村集体经济组织的全部业务。包括其经济发展规划、生产经营计划、年度财务计划，财务预决算；集体资产经营管理，包括发包项目和方式、新上马生产经营项目、对外投资、土地流转、土地开发；集体资产开支，借贷款项，追收承包款项，应收款项减免和联营；签订合同，对合同期满且需承包、出租、出让的集体资产制订承包、出租、出让方案；公共服务资金供给、村（居）民福利收益分配；管理人员的职务补贴、提成奖励标准，聘用人员及其待遇等。
村“两委”对农村集体经济组织决策层的人员任命也具有一定的决定权。比如，《佛山市南海区集体经济组织选举办法》规定，集体经济组织的选举工作要由所在村（居）党组织负责具体组织实施， 村（居）党组织负责人担任选举委员会主任。现任村（居）“两委会”成员自动成为经联社成员代表。村党组织书记、村委会成员不兼任村集体经济组织领导成员， 但村党组织副书记、委员可兼任村集体经济组织领导成员。在这一政策主导下，村（或社区）党总支部（委）委员兼任经联社委员的比例达到87%。而“两委”班子交叉任职率达到90%以上，也即除一肩挑的农村社区党总支（委）书记兼主任外，其余村“两委”班子成员实际上也会担任经联社委员。
南海区村（居）党组织书记还是集体经济组织的直接责任人。换句话说，在“两委” 村（居）书记、主任“一肩挑”和“两委”班子成员“交叉任职”比例均达到90% 以上的要求下，90%以上的村（居） 委会主任仍是村（居）级集体经济组织的直接责任人。此外，南海区规定，村集体经济组织负责人由集体经济组织党组织班子成员兼任比例达到80%以上，也就是说，80%以上的农村集体经济组织负责人，作为集体经济组织党组织班子成员， 要无条件归班子交叉任职率达90%以上的村（居）“两委”领导。
（二）农村自治组织服务意识和自筹经费能力的提高缺乏机制创新
“政经分开”后，农村自治组织自筹经费的能力和机制还没有形成。比如，南海区农村自治组织的经费来源与之前并无实质改变，主要仍来源于政府拨款和集体经济组织划拨的费用。南海区规定，经联社（经济社）原则上按前三年村（居）行政运作和公共服务支出总额减去上级财政补贴（助）资金余额的平均数作为基数，每年末在当年可分配收益总额中提取资金作为村（居） 行政运作经费和公共服务经费，具体由镇（街道）、村（居）根据本地实际确定。经联社（经济社）应当将村（居）行政运作经费和公共服务经费列入下年度经联社（经济社）财务预算计划，并依据财务预算计划按季度将经费划拨到村（居） 银行账户。年度村（居）行政运作经费和公共服务经费需增加时，由村（居）“两委”会提出增拨方案， 由经联社（经济社）召开成员代表会议讨论通过后执行。经联社（经济社）不得拒绝或停止划拨给村（居） 行政运作经费和公共服务经费。
此外，由于社区居委会（社区服务中心）工作人员工资和办公经费由财政负担，政府还配套了相关的考核和评价措施，加之居委会工作人员较少，导致居委会人员的时间和精力实际上多被上级政府工作占据，沦为政府事实上的延伸机构。而且工作方式也因工作内容的关系趋于行政化，对基层自治工作缺乏内在热情。
（三）农村集体经济组织发展仍需更多配套改革和机制创新
“政经分开”改革能逐步减少农村集体经济组织的行政和公共服务支出，增加发展资金，优化内部决策机制，增加发展活力，但不必然带来农村集体经济组织的快速、健康发展。改革后的农村集体经济组织仍面临很多现实困境，农村集体经济组织的经营机制和对股东权益的保障机制尚不完善。
比如，“政经分开”改革后， 南海区农村集体经济组织的经营方式并无实质改变，大都仍以简单的物业出租为主，引入职业经理人进行经营管理的集体经济组织也不多，集体经济组织的创收能力并没有真正激发出来。而且，改制后的农村集体经济组织参照企业化管理，自主经营、自负盈亏，同样面临亏损的危险。此外，集体经济实行股份制改革后，就面临股东股权的转移等问题。比如，南海区正在探索村民“以股权换社保”“以股份换货币”，引导农民离土离股进城、进镇、进社区。在这一过程中，无论是股份社社员内部流转， 还是允许向股份社之外成员和组织流转，其中都可能会损害部分股民的利益。一旦社员股权完全转移后，很多社员就变成了真正的无产者。如果同时缺乏再就业渠道或者能力，非常不利于社会稳定。此外，进一步深化改革也需要配套政策和措施。比如，企业化改革后的农村集体经济组织要承担较大的税负，但政府配套的优惠政策却不到位；集体经济组织的法人地位尚未得到法律的确立和规范；农村集体经济股权量化改革中对集体组织成员的资格界定无法可依，基层政策缺乏法律的终极保护；农村股权抵押担保融资暂无政策支撑，金融机构暂不予贷款，等等。
（四）社会力量参与乡村社区治理不足
社会组织及公民参与社会公共事务的潜力是巨大的。“政经分开”改革给政府和乡村社区自治组织带来的资金和服务供给压力都很大。而调动社会力量的参与则是最经济高效而且合理的方式。但目前我国社会组织的发育整体不足，公民自发参与社区公共事务的意识、能力和渠道都很不够。
“政经分开”和乡村社区治理机制的对策建议
本文认为，当前各地开展的“政经分开”改革探索在完善和优化乡村社区治理机制方面是有效的，改革的方向和目标是正确的。当前存在的问题，其实是改革的力度和决心问题，是改革不够彻底的问题。进一步深化改革，应从以下方面着手。
（一）进一步捋顺乡村社区各基层组织之间的关系
首先，进一步剥离村“两委” 对村集体经济的经营管理职能。农村社区“两委”班子成员均不应担任村集体经济组织领导成员。自治组织不应再依靠集体经济组织提供行政费用和公共服务经费，而是通过提供社区公共服务向享受服务的居民收费来维持运转。
其次，要进一步剥离农村自治组织的行政职能和自治职能。在当前全面精简政府行政职能的大背景下，由政府部门承揽农村自治组织原来承担的行政职能不现实，也没有必要。笔者认为，南海区设立独立机构来承接农村社区行政职能， 由政府承担相应费用的做法是可取的。但当前阶段，应进一步改变社区服务中心和农村自治组织一套班子、两块牌子的局面。社区服务中心可以作为独立于政府和农村自治组织的社会组织，由政府采用购买公共服务的方式来负责其运作。但未来如果农村自治组织充分发展， 所提供的服务和业务日益多元，工作人员增加，自筹经费能力和良性发展能力提高后，社区服务中心的业务可以成为农村自治组织的一部分，而且只是一小部分业务。
第三，要进一步规范各类基层组织党组织及其之间的关系。自治组织党组织和集体经济组织党组织之间是上下级关系，但应避免自治组织通过基层党组织关系对集体经济组织的业务活动进行过多干涉。自治组织党组织和集体经济组织党组织领导成员不应该兼任，而且自治组织党组织不应该指定或操纵集体经济组织领导成员的产生。
（二）进一步理清乡村社区公共服务供给责任
村庄公共服务实际上区分为两部分。一部分是应该像城镇地区一样，由政府提供的纯公共物品，一部分则是归属于社区自治组织内部的俱乐部产品。在理清乡村社区公共服务责任主体的基础上，建立社区公共服务费用分摊机制。
政府要加强对农村公共产品的供给，加快推进城乡教育、卫生和就业等基本公共服务均等化，推进公共财政向农村覆盖，增强政府对农村社区公共服务的财政支持力度，尤其是增加中央对地方政府的财政转移支付力度，缓解地方政府在“政经分开”改革中面临的财政压力。逐步提高基层自治组织公共服务提供能力。积极引导社会组织和市场机制参与社区公共服务。深化农村金融体制改革，推动社会资本投入农村公益事业建设。
探索基层自治组织提供俱乐部产品的费用分担方式，引导农村从集体经济组织包揽社区公共服务费用转向由享受服务的居民，包括本地居民和外来居民共同承担公共服务费用。承担自治组织行政和公共服务费用不再成为集体经济组织的职责和义务，集体经济组织将原本列支自治组织行政和公共服务费用的支出列入可分配利润参与分红。享受服务的居民自行支付公共服务费用。为便于农村自治组织对公共服务费用的收取，经享受服务的社员（股东）认可后，可由集体经济组织代缴公共服务费。代缴部分从付费社员的分红中扣除。
鼓励但不强迫集体经济组织根据自身经营状况参与社区公共事务。集体经济组织社区公共服务支出视为参与公益事业，应享受税前抵扣。
社区自治组织应该真正成长为一个社区服务型群众自治类社会组织， 其运作模式应仿照行业协会，将工作重心放在如何服务社区成员，创新服务产品，提高服务质量上，通过提供多样化、多层次的服务赚取收益，维持组织运转和发展。
（三）进一步创新农村集体经济组织的经营和监管机制
如何创新集体经济的经营和监管机制，实现集体资产的重组和保值增值，提高资产的利用效率和盈利能力，努力保障社员股东的利益，才是“政经分开”后要重点解决的问题。
在激发农村集体经济组织活力，创新体制机制，保障其盈利能力方面，应广泛引入企业经营管理制度，实行经营管理绩效与经营者收入挂钩，推广经营班子年薪制、风险抵押金制、外聘职业经理人、独立董事等经营管理机制。此外， 要完善相关扶持政策和配套措施， 尽快立法赋予农村集体经济组织法人身份和地位，明确规定其可享有的税收优惠政策，为集体经济组织土地开发利用、股权抵押、融资、投资等方面提供便利和优惠。
在加强农村集体经济组织监管， 保障社员股东利益方面，应加强农村集体资产和财务的网络化、透明化、实时化管理，突出保障广大社员股东在内的相关利益群体对相关信息的知情权。强化集体经济组织内部监事会的监督作用。进一步规范党组织对集体经济组织的监管责任。继续完善股东股权的流转机制、农民的社会保障和就业培训机制。
（四）进一步培育社会力量参与乡村治理的意识、能力和渠道
除继续加大对社会组织培育的资金扶持力度，宽松登记注册条件，提供税收优惠，完善社会组织人才培育体系和薪酬福利制度外， 最重要的是通过学校教育、媒体宣传等方式，持续不断地培育公众参与社会公共事务的主动意识和能力。同时，大力推动社会组织参与公共服务之外的社区治理内容，推动社会组织参与社区民主议事、民主监督和民主管理。
关于“政经分开”可复制性的思考
从南海的实践看，“政经分开”改革将使乡村社会治理结构更为合理，但是否适合在全国范围内推开，却有待进一步思考。“政经分开”改革实质上是有条件的。首先，集体经济发展必须达到一定水平。在集体经济实力很弱的村庄， 如果在村委会之外强行要求另行设立一个集体经济组织，只会增加管理成本。其次，“政经分开”对基层政府的财力提出较大挑战，“政经分开”要求增加政府在社区行政和公共服务方面的开支，要求其将基础设施建设、基本公共服务从城市延伸到农村。显然，大多数地区还没有这个能力。
笔者认为，“政经分开”必须因地制宜，综合考虑各乡镇的城镇化水平、财政收入、集体经济发展情况和农村社情民意，综合考虑改革成本与收益，在有条件的地区推进这一改革，不能不顾现实条件和可能全面推开。（参考文献略）
作者单位：中国社科院农村发展研究所