柴麒敏 樊 星 徐华清
习近平主席2017年1月18日在联合国日内瓦总部发表的题为《共同构建人类命运共同体》主旨演讲中指出，“《巴黎协定》的达成是全球气候治理史上的里程碑。我们不能让这一成果付诸东流。各方要共同推动协定实施。中国将继续采取行动应对气候变化，百分之百承担自己的义务。”百分之百承担义务这一庄严承诺，为我国参与、贡献和引领全球气候治理划定了底线，既展现了中国对自主决定与自身国情和发展阶段相适应的气候政策目标的充分自信，也展现了中国作为负责任大国在《巴黎协定》遭遇波折的历史时刻的果敢担当，坚定地向国际社会传递了积极信号，为各方共同努力在后续联合国多边进程中维护这一来之不易的成果奠定了主基调。
承诺提出的时代背景和历史意义
习近平主席的讲话纵论古今、切中时弊，全面系统阐述了中国主张，提出了中国方案，得到世界各国的普遍认同和好评，其关于百分之百承担义务的表述并非一般性表态，而是意有所指、有的放矢，是在对当今世情、国情全面深刻把握的背景下有针对性提出的郑重承诺，体现了鲜明的习近平新时代生态文明思想和大国外交思想。
首先，这一承诺是在全球大发展、大变革、大调整的关键时期提出的，体现了新时代中国参与全球治理的正确义利观。当今世界充满不确定性，人们对未来既寄予期待又感到困惑，难民危机、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战。另一方面，一些大国政策内顾倾向加重，保护主义抬头， “逆全球化”思潮暗流涌动，全球经济治理体系变革紧迫性越来越突出，多边进程亟需输入“正能量”。这一承诺很好体现了如何在风云变幻的国际局势中，围绕人类社会面临的重大战略问题，保持战略定力，掌握战略主动，牢牢站在全球道义制高点上，为全球生态安全不断贡献中国智慧和力量。
其次，这一承诺是在构建人类命运共同体的中国方案中提出的， 展现了新时代中国共商共建共享清洁美丽世界的决心。面对工业革命以来人类面临的全球环境挑战，中国提供的解决方案是构建人类命运共同体，建设一个清洁美丽的世界。呼吁各方相向而行，共同推动《巴黎协定》实施，倡导绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式，平衡推进2030年可持续发展议程，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。全球气候治理作为“一面镜子”，具有广泛的国际影响力、感召力和塑造力，这一承诺很好体现了中国作为全球应对气候变化事业的积极参与者，有诚意、有决心为构建人类命运共同体、建设清洁美丽的世界作出新的贡献。
第三，这一承诺是在美国政府意欲退出《巴黎协定》的背景下提出的，展示了新时代中国作为发展中大国的责任担当。特朗普政府将部分利益群体和政党意志付诸国家行动，进一步加重了国际社会的忧虑。舆论在一片哗然和指责的同时，也在紧盯着主要大国的态度和立场，特别是对新兴大国展现领导力、填补治理赤字怀有期待。《巴黎协定》作为联合国多边进程谈判取得的里程碑式成果，其生命力在于付诸实施。中国已经为《巴黎协定》的达成和生效作出了历史性贡献，这一承诺进一步展示了中国作为发展中大国，维护国际法治权威、善意履行义务、不断为人类作出更大贡献的负责任大国形象。
同时，这一承诺也是在国内大力推进绿色低碳发展形势下提出的，彰显了加快建立绿色低碳循环发展的经济体系的信心。积极应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，不是别人要我们做，而是自己要做。这一承诺既表明中国领导人在积极回应国际社会期待和展现政治家应有担当的同时，保持着清醒头脑，不冒进、不说大话， 展示了“言必信、行必果”的中国风格。另一方面，也明确阐述了中国做好国内应对气候变化工作的基本方略，这就是中国当前和今后需要全面落实应对气候变化的各项目标、任务和要求，加快培育低碳发展新动能，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，加快形成低碳的消费模式和生活方式，建设美丽中国，做好中国的事情本身就是中国对世界最大的贡献。
承诺中有关“义务”的初步理解和分析
准确把握“义务”的内涵是更好在全球气候治理中承担中国义务的基础。狭义的“义务”是指国际法中的相关主体在国际交往中依据国际法各种渊源的规定所应遵循的法律义务，国际条约、国际习惯是国际法的主要渊源，国际法主体的权利和义务大多数起源于此， 遵守国际义务是传统国际法中的一项重要原则。而广义的“义务”还包括“承诺”，即基于自愿性、自主性和灵活性通过多双边的渠道应允完成的义务，一般表现为政府声明或宣言，不需要立法机构批准且不具有法律约束力，只是表达政治或道德上的善意履行的良好意愿， 并可以根据形势的变化撤销。在国际实践中，受限于国际协定缔结的妥协性，往往后者发挥的作用反而并不比前者弱。
纵观全球气候治理的整体进程，我国在参与、贡献和引领的过程中陆续形成了中国特色的“义务”范畴，按照来源和方式主要分为三类：一是签署并批准生效的国际条约中规定的义务，主要包括《联合国气候变化框架公约》《坎昆协议》《巴黎协定》中有关发展中国家的条款，特别是我国提交的国家适当减缓行动（NAMAs）以及国家自主决定贡献（N D C s）文件等；二是由国家领导人或主席特别代表在联合国正式场合的主旨发言中做出的义务承诺，主要包括联合国气候峰会、缔约方大会、高级别签署仪式中的讲话等；三是主要议事平台、多双边进程中共同发表的联合声明或宣言中所列的义务，主要包括高层领导人互访、二十国集团领导人峰会、金砖国家领导人峰会等。在约束力上， 第一、二类的义务概念相对严格， 而多双边承诺一定程度上还取决于各方各自遵照执行的具体情况。
同时，按照内容和属性，中国特色的“义务”大致可以分为五类：一是目标类义务，如峰值、碳强度、非化石能源占比、碳汇等减缓目标；二是报告类义务，如通报国家自主贡献、国家温室气体清单、国家信息通报、两年更新报告等；三是行动类义务，如启动全国碳排放交易体系、推动绿色电力调度、严控公共投资流向海外高污染高排放项目等；四是援助类义务，如宣布设立中国气候变化南南合作基金、启动“十百千”南南合作项目、支持联合国秘书长推动南南合作等；五是合作类义务， 如举办中美气候智慧型/低碳城市峰会、建立中欧低碳城市伙伴关系等。此外，还有一些原则性、一般性的条款规定的义务，因其缺乏量化的规定或已经转化成更为具体的上述五类内容， 在此不再专列。从实践来看，第一、二、四类因其具有量化目标或可操作性的标准更容易被评估和比较， 而三、五类往往因其具有新闻效应则更受国际舆论的关注。
义务的主要内容和实施进展
截至目前，已经提出明确目标或时间表的义务的主要内容和来源主要包括12项目标任务（其中目标4项、任务8项）、8项报告、4项行动、4项援助和8项合作类义务，共计36项应对气候变化领域的主要义务。
其中，已完成的包括：（1） 提前实现到2020年的森林蓄积量目标，将碳强度下降、非化石能源占比提高、森林蓄积量上升目标以及各项子目标纳入规划或工作方案实施；（2）提交国家适当减缓行动和国家自主贡献文件、提交第一次两年更新报告，两次提交国家信息通报，三次编制完成国家温室气体清单；（3）如期启动全国碳排放交易体系（发电行业）； （4）启动南南合作“十百千”项目，提供资金支持联合国开展南南合作；（5）举办了中美、中欧低碳城市会议，实施中欧碳排放交易能力建设合作项目，推动中国太阳能企业在巴西投资建厂和项目开发。
正在实施中的包括：（1）到2020年和2030年的碳强度下降、非化石能源占比提高、森林蓄积量增加等目标，以及新建燃煤发电机组平均供电煤耗下降、天然气占比提高、煤层气产量提高、风电和光伏装机量提高、地热能利用规模提高、战略性新兴产业增加值占比提高、二氟一氯甲烷排放下降、化肥农药使用量零增长、新增绿色建筑占比提高、大中城市公共交通出行占比提高等任务的实施；（2）每两年提交一次两年期更新报告并开展国际磋商和分析，每四年提交一次国家信息通报，每五年通报一次国家自主贡献，定期提交温室气体排放清单、适应信息通报、能力建设进展、自主贡献实施进展；（3）全国碳排放交易体系进一步覆盖钢铁、电力（除发电行业之外）、化工、建材、造纸和有色金属等重点行业，严控公共投资流向国内外高污染、高排放项目，2019年实施下一阶段载重汽车整车燃油效率标准； （ 4 ） 依托应对气候变化南南合作物资赠送项目，实施“ 十百千” 项目； （ 5 ） 建立中加气候变化和清洁增长部长级对话，建立中欧低碳城市伙伴关系，进一步加强碳市场方面的已有双边合作。
正在着手准备和启动的包括： （1）二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；（2）在2020年之前通报本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略；（3） 优先调用可再生能源发电和高能效、低排放的化石能源发电资源； （4）设立200亿元人民币的中国气候变化南南合作基金；（5）探索在第三国特别是发展中国家开展可再生能源、能效及防灾减灾方面的合作（南南北合作）。
因故暂停或终止的包括：中美气候变化工作组、中美气候智慧型/ 低碳城市峰会等。
从各项义务实施的具体进展来看，义务的来源和期限是影响其进度的主要因素，其中来自中美联合声明的义务内容目前多被搁置，而实施期限较长的义务则很多还未正式启动。下一阶段， 如何对待上述两类义务的实施将会影响到我国的内政和外交，需要更为全面的考虑。
百分之百承担义务的政策建议
当前，中国发展和全球治理都处于新时代，新的挑战、风险、阻力和矛盾不断涌现，全球性问题不断加剧， 坚持绿色低碳发展转型， 建设一个美丽的中国和世界， 共同构建人类命运共同体， 实现共赢共享， 既是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的重要内容， 也是拓展发展中国家走向现代化的途径和解决人类可持续发展问题的中国方案。“ 大道之行， 天下为公” ， 在这个我国日益走近世界舞台中央、不断为人类作出更大贡献的新时代， 如何更好地百分之百承担自己的义务、更好地平衡国家利益和大国责任、更好地展现中国引领全球生态文明建设的新方略，是党的十九大和全国生态环境保护大会为我们提出的新战略要求。
一是学习贯彻十九大精神和习近平主席有关气候变化的系列讲话，百分之百坚定中国走绿色低碳可持续发展道路的信心。从建设美丽世界、推进全球生态文明进程和构建人类命运共同体的高度来理解习近平主席有关“百分之百承担义务”的论述，承担义务并非只有展现中国负责任大国形象、维护国际多边进程权威的外交意义，更是构成以绿水青山就是金山银山理念为主要内容且包括绿色富民、绿色强国、绿色承诺、绿色治理的习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想的具体体现，是增加我国绿色投资、就业和贸易规模、培育我国可持续发展国际竞争力、寻求我国中长期经济增长新动能、实施创新驱动强国战略、实现中华民族伟大复兴的现实基础。中国参与、贡献和引领应对气候变化的国际进程， 无论从获得的国际多双边资金支持力度、产业和贸易发展的实际经济效益，还是提高规则制定权和话语权的国际地位等诸多方面，都是符合国家利益要求的。因此，不要以简单的一时、一事的得失来衡量绿色发展、低碳转型的成本和效益， 也不该用他国、他党的摇摆来标定我们自身可持续发展道路的坐标， 从而动摇了我们承担义务的初心和使命。
二是研究制定与“两个一百年”“两个再奋斗十五年”战略目标相适应的气候行动计划，百分之百履行中国应对气候变化的国际义务。目前，中国百分之百承担全球气候治理义务的主要矛盾是不断提出的中长期战略目标与具体实施计划之间缺乏有效衔接的问题， 特别是实施基础薄弱、责任主体分散、整体调度不足等问题突出，从当前各类义务的实施情况也可以看出，我们还需要一个纲领性的、全面系统的实施路线图，接续的具体政策目标、重点任务和保障措施也尚待进一步细化。同时， 中国应对气候变化目标的提出和义务的履行有其阶段性和渐进性的特征，一方面气候政策和行动的制订是依据当前的发展阶段和国情而定的；另一方面，不断发展的新时代中国特色社会主义思想和不断变化的世情国情也为气候新政策、新行动提出了新要求。因此，加强统领性的实施方案或行动计划的研究制订，统筹与新时代相适应的目标更新和义务承担的布局谋划，是今后一个阶段的重要任务。
三是传播分享经济社会绿色低碳转型和加快构建人类命运共同体的优良实践，百分之百讲好应对气候变化的中国故事。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，中华文明历来强调天人合一、尊重自然，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。中国在承担自身应对气候变化义务的同时，取得了举世瞩目的绿色成就，特别是通过能源生产和消费革命、供给侧结构性改革等重大举措，实施优化产业结构、构建低碳能源体系、发展绿色建筑和低碳交通、建立碳排放交易市场等一系列政策措施，形成了人和自然和谐发展现代化建设新格局。因此，我们在百分之百履行自己的义务的同时，也要注重讲好“中国故事”，传播这些新的理念和实践，不断贡献中国智慧和力量，提高我国在全球气候治理中的国际影响力、感召力、塑造力，继续发挥负责任大国作用，传播引导应对气候变化合作的“正能量”， 共同分享低碳转型的绿色效益。
作者单位：生态环境部国家气候战略中心