韩国是如何跨越“中等收入陷阱”的

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陈少强 向燕晶

对于发展中国家和新兴市场经济国家而言,“中等收入陷阱” 是世界性难题。我国也正处于从中等收入国家向高收入国家攀升的阶段,各方面发展的压力和任务较重,需要借鉴国外成功的发展经验。韩国是当今世界为数不多成功跨越“中等收入陷阱”的国家之一,也是我国的亚洲近邻。本文侧重从政治、经济、社会、国际环境等多个角度分析韩国跨越“中等收入陷阱”的实践做法,以期为我国全面建成小康社会和实现伟大民族复兴梦提供经验借鉴。

执政稳定造就长期繁荣

韩国政治的最大特点是体现中央政府特别是总统的权威。19481987年的韩国虽有民主国家的表象,实质上是威权政府,总统拥有极大的权力,国会权力则受到限制。然而也就是在这40年里,韩国经济飞速发展,并进入中等收入国家行列。其中,朴正熙作为总统从1961年开始执政,长达近20年时间。朴正熙为了突破任期连任限制,于1972年颁布了第四共和国宪法(即“维新宪法”),总统可以无限连任,并将直接选举改为间接选举。朴正熙执政期间确立的“经济第一主义”“科学治国”“专家治国”等思想带领韩国经济起飞, 并为之后韩国经济高速持续发展打下了基础。

198710月,韩国修改宪法, 规定总统由直接选举产生,任期五年,并且不能连任,此后至今一直采取这种总统五年单任制。1987 年修改宪法之前的总统全斗焕于19801988年执政两任共9年,其后的总统卢泰愚是全斗焕的助手,也是真正意义的民选总统,从1988年到1993年共5年。他们的国家政策虽然不尽相同,但具有连续性,使政策保持总体稳定。

在这种执政稳定、政策稳定的环境里,韩国经济呈现出长期繁荣的景象。20世纪50年代,韩国还是世界上最贫穷落后的国家之一, 1953年人均GDP只有66美元,从1961年开始经济改革,1977年实现人均国民总收入(G N I930美元,成为中等收入国家;1987年人均GNI突破3000美元,进入上中等收入国家行列;1995年突破1万美元,步入高收入国家行列,并于1996年加入经济合作与发展组织(OECD),创造了“汉江奇迹”。

推动经济持续创新

有了总统的强权政治,韩国才真正实现将创新作为经济发展的重要引擎。大致说来,韩国主要是从创新战略、创新驱动、创新投入、创新环境四个方面入手,形成了经济持续增长的推动力。

(一)创新战略:从技术引进到自主创新

韩国作为后发的工业化国家, 其发展初期由于工业基础差、技术研发能力薄弱,并不具备自主研发的能力和条件,因而韩国以技术引进起步,逐步积累创新能力,走出了一条“引进—模仿—改进—创新”之路。无论是上世纪60年代大力发展的轻工业为主的劳动密集型产业,还是70年代以钢铁、造船、石化等重化工业为代表的资本密集型产业,一直到80年代的汽车、机械、电子等资本和技术密集型产业,都是在引进、模仿、吸收、消化美日等国家的先进技术基础上发展起来的。

20世纪80年代,能源危机、发达国家的贸易保护主义以及国内劳动力成本的上涨,造成韩国出口产品和出口产业的竞争力下降,再加上西方国家加强了对技术和知识产权的保护力度,单纯的技术引进之路已经走不通了,韩国不得不改变其出口导向战略和技术引进模式, 以“科技立国”战略替代之前的“贸易立国”战略。

进入20世纪90年代后,韩国进一步加大对本国高新技术产业的支持,大力发展自主创新产业,三星、LG等国际知名品牌就是其代表。同时,韩国开始注重并发展基础研究。

可以看出,韩国的科技创新政策是以经济和产业调整为中心的,随着经济发展战略的调整而及时优化。

(二)创新驱动:从政府主导到企业主导

20世纪80年代以前,尤其是60年代,韩国以技术引进、消化、吸收为主,企业对技术创新的需求并不十分强烈,这一时期,政府在科技创新活动中起到主导作用。1962年,随着五年经济计划的推出,韩国政府科技发展规划随之产生,同时基础科学培训计划也得以建立并执行(任道彬、李显国、严敏,2013)。政府还成立了科技研究院和科技部,专门研究科技产业。工业振兴厅、国家研究院等多个政府研究机构陆续成立。

韩国20世纪80年代的创新体系与之前相比发生了很大变化。一方面,80年代的“科技立国”发展战略使科技预算显著增加。另一方面,1987年实施的民主化制度改革使政府逐渐减弱了对私人部门的直接干预,并影响到韩国的创新体系,使之从政府主导向企业主导转变。政府科技预算的支出对象转向了企业研发,并减少了对公共研究机构的资助。

从相关数据可以看出韩国创新推动力的变化。从政府和企业研发投入比重来看,20世纪60年代,政府投入占研发投入的97%, 其余为民间资本;到了20世纪80年代,民间资本(民营企业和个人) 所占比重不断上升,1997年达到73%陈虎、王一鸣,2017)。从民营企业研发支出占GDP的比重来看,1980年以前,这一比重约为0.3%~0.5%,之后快速上升,到2006年增长到2.5%金华林、张汉泽,20 1 7)。从研究人员的分布看,1988年公共研究机构的科研人员占10.4%,大学科研人员占34.8%,企业科研人员占48.8%, 到2006年,这三个比例分别达到6.5%36.1%57.4%,可以看出企业已经成为科研开发的主力军(田娜、郑明基,2013)。

在获得政府科技预算支持的企业中,大企业获得了大部分政策资源。韩国政府的创新政策在最初就向大企业倾斜,与政府关系密切的大企业更容易得到创新资源,虽经改革,依然无法改变这一情况。因此,韩国的技术竞争力集中于少数有政治影响的大企业。这种以大企业为创新主体的模式,比较适合科技开发高风险、高投入的特点,并具有技术创新的规模效应和带动效应。

(三)创新投入:R&D投入持续增加

20世纪80年代初,韩国政府将科技立国作为国家重要发展战略来实施。在这一时期,韩国的R&D 支出、进口资本品以及购买国外技术的支出均快速增长,从而推动了生产率的提高,为经济持续增长奠定了基础(朴馥永、黄阳华, 2013)。除了政府继续加大R&D 投入外,已经有了一定技术积累的大企业也开始加大研发投入,并在80年代中期成为技术研发的主力军。从R&D强度来看,1980年的研发强度(即R&D投入占GDP的比重) 为0.56%1990年达到1.72%1993 年猛增到2.12%,达到发达国家的水平(陈虎、王一鸣,2017)。在1991~1996年,即韩国跨越“中等收入陷阱”的重要时期,韩国的R&D 投入持续增长,R&D总支出从56.7 亿韩元上升到135.22亿韩元,增加了1.38倍,其中基础研究所占比例基本稳定在12.5%以上,1998年达到了14%郭丹丹,2017)。

(四)创新环境:不断优化

1.实施有利于创新的财税政策

韩国从20世纪80年代开始为了增强自主创新和发展能力,通过提取准备金,减免所得税、特别消费税、关税和地方税等政策鼓励研究开发和科技成果产业化活动。对研究开发支出的优惠方式多样化,包括投资税收抵免、减免税、用于技术发展的公积金免税等。从1982年开始对所有行业实行优惠的固定资产折旧政策(国家税务总局税收科学研究所课题组,2015)。

2.加大知识产权保护力度

韩国在经济发展初期,科技水平较低,技术发展以模仿、引进为主,技术严重依赖进口,其实施的较为宽松的知识产权保护政策有利于技术的引进和传播。20世纪80年代开始,韩国大力发展技术密集型产业,对国外企业构成了威胁,造成技术引进成本提高。为了应对这一问题,韩国将知识产权政策与技术创新政策并举,注重加强知识产权保护力度。进入21世纪以来,韩国无论经济发展水平还是科技竞争力,都处于国际领先水平,也从技术输入方转变为技术输出方。在这一阶段,韩国调整知识产权立法, 加强知识产权执法,采取高水平的知识产权保护,并且积极开展知识产权国际合作(王珍愚、何斌、单晓光、周逸颖,2017)。

3.加大人力资源开发投入力度

为了实现经济持续高速增长、成功跨入高收入发达国家行列, 韩国十分注重开发高素质的人力资源。教育费用占政府预算的比例从1965年的16.2%增加到199823.3%,占GDP的比重从1970年的5.2%增加到20005.8%杨丽, 2013)。韩国的教育发展政策大大推动了其教育水平,从韩国15岁以上人口平均受教育程度来看,20世纪70年代为7年,80年代增长到8 年,21世纪增加到11年(田娜、郑明基,2013)。

韩国的人才培养是与其经济发展、产业政策密切相关的。20世纪60年代,韩国以劳动密集型产业为重点发展产业,这一时期的教育重点是发展初中级教育,并开始发展高等教育,为大学提供研究津贴。20世纪70年代,韩国鼓励重化工业资本密集型产业发展,这一时期则是侧重发展高中教育和职业技术学校,并加大产学合作力度。到20世纪80年代,韩国高等教育规模扩大, 并重点培养电子等高新技术人才。

韩国还非常重视对人才的海外培训。从20世纪50年代就开始委派政府、企业和学术界高级人才出国培训和进修,并积极发布政策吸引海外高级人才回流。

除政府注重加大人力资源投入外,韩国的一些大企业还会独资举办企业内的培训机构,甚至研究生院,为本企业输送大量人才。如三星每年用于培养人才的经费高达6000多万美元,人均投资相当于美国、西欧等大中企业的2倍(黄娅娜,2015)。

注重经济和社会协调发展

为防止一些短板领域对经济社会快速发展“拖后腿”,韩国十分注重在收入分配、社会保障、农业农村发展等几个方面的协调配合, 缩小城乡、阶层差距。

(一)实施均衡的就业和分配政策

韩国在经济发展过程中存在着“重增长、轻分配”问题,造成城乡收入差距扩大、社会矛盾凸显。对此,韩国政府采取了多种改善措施。

就业政策:(1)通过健全就业政策法规以保障员工合法权益和就业公平,例如1986年发布的《最低工资法》、1987年的《均等就业法》等。(2)推动农村人口转移和就业。(3)重视公共教育和职业培训,提供公平的受教育机会, 提高低教育水平劳动者的人力资本水平,使得低教育水平劳动者不至于因为产业转型而失去工作岗位。

韩国注重发挥税收调节个人收入分配的作用。在个人所得税方面,韩国于1975年开始实施综合所得税制,以家庭为征收单位,这种征收方式考虑到了纳税人的自然状况和家庭之间的差异,被认为是化解社会收入不公的方法之一。另外,教育费、保险费等中国认为不属于个人所得税的税项,在韩国也被列为劳动所得税项下进行征收。从1983年开始通过减少累进级次、降低最高和最低边际税率、大幅上调各种扣除额、提高免征额扩大免税者范围等,使低收入阶层(韩国个人所得税的“免征点”是年收入1500万韩元以下的家庭以四口之家为标准)和年收入482万以下的个体营业者。陈范红,2011)的所得税税负不断下降(国家税务总局税收科学研究所课题组,2015)。对于高收入者,提高其税率,同时对高收入者拥有的不动产征收不动产税。在其他税种方面,韩国从1981年开始实施并不断完善保有环节、交易环节的财产税制以及遗产与赠与税制,在一定程度上发挥了调节收入分配的作用(国家税务总局税收科学研究所课题组, 2015)。

通过一系列宏观政策,韩国居民收入水平得到提高,城乡差距与阶层差距显著缩小。从基尼系数来看,呈现总体下降趋势,由1980年的0.39下降至1995年的0.28,始终低于0.4的警戒线。到1992年,韩国中产阶级在全社会中的比重高达75.2%,城市化率也在1990年达到74.4%马晓河,2010)。韩国初步形成中产阶级社会,顺利完成社会结构转型,迈向高收入国家具有充分的社会条件。

从上可以看出,韩国在经济增长的同时, 失业率稳步下降, 尤其是在1 9 8 4 年达到一个小顶峰之后,一直保持着下降趋势。由此可见,韩国实现了有就业的经济增长。

(二)完善社会保障制度

韩国经过经济高速发展,出现了收入分配不公、贫富差距过大导致的工人罢工、要求提高工资和福利待遇等现象。韩国政府开始正视这一系列社会问题。1980年新政府上台将“建设福利社会”作为其核心目标。这一时期建立了全国医保制度和养老金制度。全国医保于1981年首先在农村和雇佣100名以上员工的企业试点,于1989年实现了全民医保。1988年养老金制度开始实施,1999年实现全民覆盖(朴馥永、黄阳华,2013)。韩国从20世纪80年代中后期开始,陆续建立生活保护制度、有功人员保护制度、灾害救护制度等三大公共救助制度和儿童、老人、残疾人、妇女、流浪者等五大社会福利体系, 覆盖了大部分社会弱势群体。韩国1993年制定《雇佣保险法》,1995 年开始实行,它并不局限于失业救济,还包含了就业稳定事业和职业能力开发的内容。1998年,韩国用于社会保障、社会福利方面的财政性支出占政府财政支出的10.79% 姚兴云,2009)。这无疑得益于韩国政府对社会保障建设给予的财政支持。

(三)重视农业农村发展

韩国之所以能跨越“中等收入陷阱”、向高收入国家转型,其中一个重要原因是实现城乡协调发展。20世纪60年代,韩国制定了优先发展重工业的计划,城镇化、工业化步伐加快,相比之下农业发展缓慢,城乡差距扩大,农村人口向城市大规模转移。为了解决农村、农业、农民问题,韩国于1971年启动“新村运动”,以支持农村建设、缩小城乡差别为目的,将大量政府投资转向农村地区。1973年至1978年,大约一半的政府投资通过“新村运动”分配到农村地区,集中于基础设施、公共卫生、环境保护以及成人教育等方面。这些政策显著增加了农户收入,缩小了城乡收入差距。同时,通过完善农民医疗、教育、养老等制度,缩小城乡差别。进入90年代,韩国政府继续出台与“新村运动”相衔接的政策措施,促进了农业的发展,减少了农村失业人口,有助于韩国农村全面发展。

韩国受其自然禀赋所限,农业生产力较低、农产品缺乏国际竞争力。为了保护农民利益,韩国政府实行对农产品的贸易保护主义、农产品提价和大量的政府补贴,对保障农民收入、缩小城乡差距起了很好的作用。

重视改善与大国的关系

韩国能够摆脱朝鲜战争结束时的贫穷落后状态、大力发展经济和民生,其稳定和有利的外部环境不仅是重要条件,而且也是外部动力源。

首先是韩美关系。韩美关系一直是韩国对外关系的基础,两国之间不仅缔结了军事同盟,而且在政治、经济等方面的关系都极为密切。朴正熙上台后,不仅积极迎合美国建立东北亚防御联盟,获得美国的军事和资金支持,还派兵参加了越南战争,这不但加强了韩国与美国的关系,而且从美国支付的军费中为韩国经济赢得了大量的资金和订货,由此而引发的经济景气, 对韩国第2 个五年计划的完成, 起了十分重要的作用(路宝春, 1997)。随着美国国际政策和外交政策的变化、东西方冷战结束等外部因素的变化,以及韩国经济实力的增强等内因的推动,韩国不再局限于美国的盟友关系,试图建立起与美国日趋平等的伙伴关系,并积极推行全球化战略。这些策略进一步为韩国的经济发展、国家实力提升创造了有利条件。

其次是韩日关系。朴正熙政府积极改善与日本的关系,促进日韩关系正常化,以达到承接日本产业转移、吸引日本援助资金的目的。考虑到国民情绪,朴正熙政府多次秘密与日本进行外交沟通,最终实现了与日本的邦交正常化,其中一项重要内容是韩日两国在1962 年达成的协议,即《大平·金备忘录》。该协议的要点是:1.日本以经济援助方式向韩国提供总额3亿美元,每年为3000万,分10年时间用日本的产品、劳务支付。2.日本向韩国提供长期低息借款,总额为2亿美元。3.日本将对韩国提供相当数额的一般民间信用(赵成国, 2003)。此后十年,韩国利用日本提供的经济援助和低息借款,弥补了国内经济发展的建设资金缺口, 而且韩日关系正常化极大地推动了韩日的贸易往来,对于促进韩国经济发展和国力提升具有极为重要的作用。

至于中韩关系,两国在二战结束后的冷战时期处于对立状态,随着上世纪70年代中美关系的改善和中日邦交正常化,以及国际形势的变化,韩国与中国开始走向和解, 并于1992年建交。1998年,金大中当选总统,他十分重视与亚洲各国的关系,中韩建立了“面向21世纪的中韩合作伙伴关系”。2003年韩国总统卢武铉访华,双方宣布建立中韩全面合作伙伴关系。随着中韩两国关系的发展,两国在经贸等多方面的合作与交流日益深入。

韩国的做法对中国的启示

我国在2008年人均GDP达到3315美元,跻身中等收入国家行列,2016年人均GDP超过8000美元,已经成为中等偏上收入国家, 目前正处于向高收入国家攀升的阶段。韩国在人口和面积上大致相当于中国的浙江省,中韩两国在资源禀赋、经济体量、政治制度等多个方面存在差异,但韩国从弱国、小国发展成为经济强国的历程,对我国实现中华民族伟大复兴的中国梦具有诸多值得借鉴之处。

(一)政治上保持高度统一

从韩国的经验来看,其政治强权与经济增长呈现正相关性。不仅韩国如此,另一亚洲国家日本也是如此。日本自民党从1955年开始长期单独执政长达38年,成功带领日本在20世纪60-70年代实现经济高速增长,确立了日本经济大国的地位,体现了政党执政与经济增长的正相关性。从其他国家的教训也证明了这一点。在日本“失去的十年”(1991-2001年)期间,日本首相更换频繁,其经济平均增长速度仅为1.2%,为发达国家中最低水平,政治上的不稳定使经济陷入战后从未有过的不景气状态。菲律宾也有类似情况。根据世界银行的数据,菲律宾于1960年人均GDP便达到254美元(现价美元,下同), 在亚洲仅次于日本的479美元(当时韩国只有158美元),于1982年列入“中等收入国家”,然而其后几十年无法摆脱“中等收入陷阱”。菲律宾经济发展长期停滞不前与其国内政局动荡密切相关,中央政府不稳和地方势力林立是其政治动荡的两个主要表现。

我国人口众多,周边环境复杂,发展不平衡、不充分的一些突出问题尚未解决,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。在这种背景下,要带领全国人民实现2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化、2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的奋斗目标,需要一个强大的政治体制,需要维护党中央权威和集中统一领导,以更好地凝聚党和人民的力量。

当然,我国既要保证中国共产党的执政地位,也要保障执政党在宪法范围内行事,全面依法治国,坚持走中国特色社会主义法治道路。

(二)发挥好政府与市场两个方面的作用

与其他后发国家的发展历程相似,韩国在其发展初期以美、日等先进国家为赶超目标,为了实现经济赶超,往往采取强政府、辅之以市场的发展模式,政府以经济计划和战略影响资源配置,但并不排斥市场的作用。随着经济体量的增加,韩国的政府主导型发展模式遇到了挫折,韩国政府于是改变了原有的发展模式,市场取代政府成为资源配置的主要方式。

韩国的经验对我国有借鉴意义。对于我国来说,在不同的经济发展阶段采取以政府为主导或以市场为主导的模式,并不忽视政府与市场的互动,最终发挥市场在资源配置中的决定性作用,既要“有效的市场”,也要“有为的政府”, 并以企业为主体加强技术创新体系建设。

但是韩国的政府主导型发展模式中也存在一些问题,主要是政府对财政金融资源的过度使用,为韩国后来的发展埋下了危机的种子,这一点值得中国警惕。例如, 韩国政府在追求高速经济增长的过程中,为了调整需求结构和产业结构采取了促进投资和鼓励信贷发放的政策,从而导致银行信贷资源过度投向投资领域,商业银行积累了大量的不良贷款,公司的高额借贷和风险管理也出现问题,成为韩国1997年底金融危机爆发的导火索。在财政政策方面,政府为引导产业和经济发展提供担保,不仅承担太多财政责任, 而且极易造成投资浪费。

(三)创新是引领发展的第一动力

韩国在其发展初期,工业基础薄弱、科技水平落后,但拥有大量廉价劳动力和巨额的美日援助资金,因而可以依靠劳动、资本、土地等要素的投入实现经济增长。随着经济的发展,要素投入对经济增长的贡献明显下降,这时经济持续增长将依赖于全要素生产率的提高。创新成为韩国提高全要素生产率的重要途径。从我国的现实情况来看,人口红利递减和老龄化严重、土地资源紧缺、价格上涨、资源和环境约束等问题十分突出,这些都要求加快我国创新型国家的建设,需要从创新战略、创新驱动、科技创新投入、推动企业创新、创新人才培养、创新环境优化等几个方面推动。

可供我国借鉴的韩国经验有以下几点:(1)采取适合本国国情的渐进式的创新发展路线,实施创新驱动发展战略;(2)重视科技成果的转化应用,加强产学研结合;(3)采取相关的财税金融政策推动创新,提高资源配置效率, 防止资源低效配置或错配发生。

(四)逐步推进结构调整

韩国在需求结构和产业结构升级与高级化方面既有与西方发达国家相似的一面,也有其独特的一面。毕竟,韩国受东方文化影响很大,有较高的储蓄率,这对于高投资有积极作用。在需求结构调整过程中,居民消费率一直不是很高。消费率在1982年之前始终保持在70%以上,之后缓慢下降,较多年份保持在60%左右。在整个90年代,服务业在GDP中的比重一直高于50%,并有越走越高的趋势,并在2006年突破了60%。消费需求的升级推动了产业结构、产品结构的调整和升级,以创新推动产业升级是经济结构转型的必由之路。

韩国需求结构的变化带来产业结构的升级,产业结构升级与技术引进、消化吸收、自主创新密不可分,并且几乎每隔10年就会发生一次产业结构的重大变革,诸如20 世纪60年代的劳动密集型轻纺工业为主的产业,20世纪70年代的重化工业等资本密集型产业,20世纪80 年代的机械、电子、精细化工、航空航天、生物工程等高新技术产业以及20世纪90年代的新材料、信息技术、精密化学、自动化、机械电子、航空、生物等产业。

韩国值得我国借鉴的地方在于,在产业结构调整的过程中, 应当保持第二产业和第三产业之间相对合理的比例,而不是一味地提高服务业的比重,并且不仅要关注量的占比,更要关注效益的提升。OECD国家的结构服务化提升了效率和稳定性,社会福利大幅度提升;拉美国家虽然拥有同样的高服务业比重,但服务业结构和整体经济效率低下。更值得注意的是,结构服务化加剧了拉美国家经济震荡,导致社会福利损失严重(袁富华、张平、刘霞辉、楠玉, 2016)。

(五)实施公平有效的社会政策

韩国在实现工业化的过程中, 除了注重经济增长的速度,还通过政府政策缩小收入差距、缩小城乡差别,关注经济社会协调发展, 例如1971年开始实行的“新村运动”、70年代末以社会公平理念对住房供给和租贷进行政府干预等。

韩国经验对我国的启示是,在经济发展的同时,政府还应当采取促进公平的社会政策。社会政策的目标其实是托底,管理公共风险,为此,我国在经济社会转型过程中, 要特别重视防止收入和财产两极分化,促进城乡和区域协同发展,使全体社会成员较为平等地分享发展的成果。同时,在推行社会政策的过程中,也应当注意福利水平与本国的经济增长和财政能力相当,防止拉美国家“福利赶超”型的民粹主义政策拖累经济长期发展。

(六)创造有利于发展的外部环境

韩国面积不大、人口不多,十分注重适应外部国际环境,为其经济发展创造环境。当前,世界经济进入深度结构性调整期,以美国为代表的逆全球化值得关注,中美经贸摩擦将对我国经济产生持续性影响。在这种严峻而充满不确定性的外部环境下,我国需要保持战略定力,珍惜、巩固和发展来之不易的改革开放成果,在对外政策上避免与美国的大规模正面交锋,同时与传统的合作伙伴日韩欧盟以及其他国家和地区加强合作;在国内防范和化解重大风险,推动产业振兴、结构升级,促进经济向高质量发展,加快建设创新型国家。

作者单位:中国财政科学研究院

 

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