尽快取消生育限制,探索多种政策形式鼓励生育

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杨 舸

我国正处于生育政策转变期,生育限制逐渐放宽,但实际出生人口却不如预期。为了解决生育意愿不足的问题,许多地方政府开始探索鼓励生育的政策。辽宁省政府印发了《辽宁省人口发展规划(2016-2030 年)》,将完善生育家庭税收、教育、社会保障、住房等政策,探索对生育二孩的家庭给予更多奖励政策。《陕西省2017年人口发展报告》明确表示,要适时全面放开计划生育,出台鼓励生育措施,通过对生育进行补贴奖励等方式提高生育意愿。除此之外,湖北、新疆等地也将鼓励生育写进了政策文件。

鼓励生育的思路来自发达国家。经历过二战后短期的生育率回升,大约从20世纪60年代中期开始,多数发达国家的生育率下降到更替水平并继续下降,部分国家甚至下降到超低生育率(总和生育率下降到1.3以下)。面对生育率低迷的困扰,大多数发达国家出台多方位的生育鼓励政策,主要包括儿童补贴、税收优惠、产假支持和社会抚育等,部分国家的生育率明显回升,如:法国、英国、丹麦、瑞典等;部分国家却始终在极低生育率徘徊,如:希腊、意大利、韩国等。本文分析我国和发达国家的生育水平变动趋势,总结国外的政策经验,为我国提供参考。

中国的生育率变动趋势

总和生育率(TFR)是衡量生育水平最重要的指标之一,它是假定妇女同批人按照某一时期的分年龄生育率度过育龄期,最终平均每个妇女生育的子女数。然而,由于人口普查或人口抽样调查所得到的总和生育率明显偏低,偏低多少则不同专家有不同解答。人口普查或人口抽样调查均属于回顾性的调查,出生登记的漏报率偏高,再加上严格的计划生育政策使得超生家庭故意隐瞒登记出生人口,我国历史上的真实生育率便不得而知。

联合国的《世界人口前景: 2017修订版》对于中国1950年以来的生育率进行了估计,从20世纪60年代中期开始,我国TFR6.0 以上的高位迅速下降,到90年代初,TFR已经下降到更替水平以下(一般将TFR=2.1界定为世代更替水平),2000年以来,TFR一直维持在1.51.6左右。从生育率下降的速度来看,中国大约是世界上人口转变最快的国家之一。中国人口与发展研究中心利用出生人口数推算, 2016年、2017年总和生育率分别为1.6741.615。世界银行和OECD的数据库对中国2016年总和生育率的估算结果为1.624。有足够的理由相信,2016~2017年的总和生育率大约为1.61.7

这样的生育水平并不意味着可以高枕无忧。原国家卫生计生委在“全面二孩”政策实施之前曾组织若干研究团队进行预测,结论是:出生人口在政策实施的前几年会出现明显回升,最高年份可能突破2000万。然而,仅政策实施的第一年出生人口突破1800万,第二年便回落到1700万了。也就是说,总和生育率并没有反弹到期望的水平(1.8或更高),即便生育政策还有进一步放宽的空间,生育率回调到1.8以上的可能性很小。虽然不必过分悲观,但也需要未雨绸缪。

发达国家生育率的变动趋势

发达国家大多数早于中国几十年甚至上百年完成人口转变, 但由于经济、文化、社会环境的差异,不同发达国家的生育率变化趋势也存在有较大差异,主要有以下几类:

第一类国家经历短暂生育率下降之后,总和生育率回调并维持在1.8左右(或以上),是发达国家中的最好状况,如:西欧的法国、英国和北欧的丹麦、瑞典、挪威等。法国1990年代的TFR下降到1.61.82000年以后回调至1.8以上,英国、丹麦的TFR2006年以后也回调至1.8以上。但是,2008 年全球金融危机之后,欧洲陷入了债务危机,受此影响,这些国家的总和生育率略有下滑,目前大约为1.71.9

第二类国家经历较长时间的低生育率阶段,2010年之后才开始缓慢回升,如:德国和日本。德国的TFR1990年至2010年的整整20年间均处于1.4以下,2016年回升到1.6 左右;日本的TFR1997年至2012年均处于1.4以下,2016年仅回升到1.44。有意思的是,这两个国家均是二战战败国,同时也是二战后迅速崛起的工业强国。

第三类国家的生育率曾快速下降到极低水平,但近年来的回升趋势明显,如:中欧的捷克、匈牙利、斯洛伐克、拉脱维亚和俄罗斯等。这几个国家的总和生育率在20 世纪90年代初开始迅速下降,TFR 2000年前后下降到1.3以下的极低生育水平,2010年之后有回升的趋势,其中俄罗斯的生育率回升尤其明显,2015年的TFR达到1.78。中欧国家受前苏联的影响深刻,政治动荡和经济形势对其生育水平产生了明显的作用。

第四类国家的生育率下降到极低的水平,回升的趋势仍然不明朗,如:南欧的希腊、意大利、葡萄牙等。南欧的生育率下降比西欧和北欧国家晚且速度快,大约在20 世纪末TFR下降到1.2左右的极低生育率状态,虽然在2010年短暂回升到1.4以上,但受近年经济不景气的影响,生育率波动明显,回升乏力,TFR大约为1.3左右。另外,东亚的韩国在经历快速人口转变后, 2001TFR下降到1.3以下,此后15 年间始终回升乏力,2005年甚至仅为1.08

鼓励生育政策的实施经验

综合发达国家的生育率变动情况,鼓励生育的人口政策并非在所有国家都取得了良好效果。那么, 究竟鼓励生育政策的实施有哪些经验呢?

1 . 鼓励生育政策起效周期较长,影响因素复杂

与抑制生育政策不同,鼓励生育的政策需要一个漫长的积累过程才能看到成效,没有哪一项独立的政策能起到立竿见影的效果。以欧洲国家为例,从鼓励生育政策开始实施到生育率回升,往往要经历20-30年时间。2016年,新加坡、韩国的总和生育率分别仅为1.21.17,是世界上生育水平最低的国家,两国鼓励生育的政策已经实施超过20年,力度丝毫不逊于欧洲国家,但生育率回升的趋势仍然不明朗。

新加坡1987年便开始了鼓励生育,形成了一揽子计划,包括以下五个方面:一是为单身人士提供社交机会;二是为已育家庭优先提供住房或租房福利;三是不仅开展生育储蓄计划涵盖生产前后的医疗护理费用,政府还承担接受辅助受孕技术的开支;四是婴儿护理计划,不但有直接进行奖励的婴儿花红计划,还有政府提供新生儿医疗保健储蓄、机构儿童看护补贴和一系列的税收优惠;五是平衡工作与生活的劳动权益制度,包括父母产假、育儿假、婴儿护理假、怀孕保护期、收养假等。新加坡政府鼓励生育可谓不遗余力,但2002年之后的TFR再也没有回升到1.3以上。韩国1996年开始采取鼓励生育的政策,鼓励措施不断加码,如:新婚夫妇的住房保障、育儿假的工资津贴、不孕症医疗补助、婴儿医疗免费、18岁以下儿童的养育补助等。但2001年之后,韩国的TFR再也没有提升到1.3之上。

除此之外,生育率受到社会、经济、政治、文化等环境的影响, 社会动荡和失业率升高都会使生育率下降。如:前苏联解体之后,前苏联地区的国家普遍出现了生育率的快速下降;而欧洲在发生经济危机之后,2010年之后许多国家本已经开始回升的生育率又掉头走下坡路,特别是首先发生债务危机的希腊、意大利等国。

2.经济奖励最简单直接,但负担较重,且对低收入家庭有偏向性

给新生儿父母发放奖励是最常见的鼓励生育的方式,同时还有抚育儿童的补贴。澳大利亚和法国早在1912年和1918年有了补贴每个儿童的制度。大多数国家采取孩次累进型津贴,即给予更高孩次的儿童更高的补贴。如:德国给18岁以下儿童发放津贴,2010年对家庭第一、二个孩子每月发放184欧元,对第三个孩子每月发放190欧元,第四个孩子每月发放215欧元。

对儿童进行经济补贴具有可操作性强、作用直接、针对性强的特点,是政府最先考虑的、最普遍采用的鼓励生育措施。俄罗斯曾是欧洲的生育率洼地,生育率回升与其不断加码的生育补贴有一定关系。根据俄罗斯“母亲基金法案”,生育二胎以上的家庭,每多生一个孩子可以得到25万卢布的津贴,从2018年开始,生育第一胎的家庭也可以获得津贴,1岁半以下的孩子每月可领1.05万卢布。有研究表明,日本的生育津贴每增加10万日元,婴儿出生率提高0.017%。日本给03岁儿童每月发放1.5万日元补贴,给3岁以上至小学毕业的儿童每月1万日元补贴,如果是家庭的第3个及以上子女则补贴上涨为1.5 万日元。

但经济补贴并非十全十美。首先,若补贴力度不大,对鼓励生育能起的作用十分有限,若补贴力度大,政府财政负担会比较重。其次,经济激励对不同人群的作用有差异,根据研究,经济补贴可以有效提高收入低、受教育程度低、社会地位低家庭的生育率,但对于生活富裕、受教育程度高、社会地位高的家庭却作用力有限,甚至有负向作用。第三,大多数国家着重补贴多个孩子的家庭,但从我国近年分孩次的生育率来看,二孩的生育率一直在上升,反而是一孩生育率下降明显。

3.高知、高收入家庭对税收政策敏感,但操作较为复杂

直接的经济补贴对高收入、高文化程度的人群来说激励作用并不明显,这类家庭对子女抚养、教育、医疗的投入均比较高,所以养育成本较高,政府的经济补贴实在只是九牛一毛。然而,税收优惠政策弥补了这一缺陷,高受教育程度、高收入人群是纳税的主要群体,对税收政策较为敏感。法国、德国相关研究表明,高收入家庭、受过高等教育的女性更容易受到税收优惠的政策激励而生育子女。

针对这一特点,对需要抚育子女的家庭给予税收方面的减免和优惠也是发达国家常用的激励生育政策。德国对于高收入家庭的儿童津贴是以税收减免的方式发放的, 2010年每个儿童的平均免税金额达到984欧元,而纳税较少的低收入家庭也可以选择放弃税收减免而直接领取津贴。西班牙在征税时提高对儿童家庭的免征税额度,每一个3岁以下、3-16岁儿童对应的额外免征额分别是300欧元和150欧元。

但是,税收减免的实施较为复杂,操作难度大,不仅需要结合该国原有的税收政策来调整,也需要完整的家庭税收登记系统。大多数发达国家已经实现以家庭为单位征税,但我国目前仍然以个税方式征缴所得税,如果改成“家庭课税”,税制设计复杂得多,征收起来效率比较低,难度很大。

4.平衡工作和育儿是提升生育意愿的重要手段

历史上生育率的下降往往是伴随着工业化的推进,工业化带来的生产、生活方式的转变是生育率下降的重要推手,因此,帮助父母平衡工作和育儿是鼓励生育的重要环节。发达国家不但严格保护父母享受育儿假的权利,而且拨付大量的公共财政用于父母育儿津贴。法国的妇女生育第一胎有20周全薪产假,生育第二胎有40周全薪产假; 加拿大母亲的带薪产假长达52周; 英国女性有一年的产假,其中39周为带薪产假(前6周可以领取90%的产前薪水,中间12周可以领取50% 薪水, 后2 1 周领取国家标准的薪水);德国父母最长可以共享3年的育儿假,其中第一年可以申请育儿补贴,相当于休假前65%76%的薪水。

产假制度可以在保障女性就业权利的同时提高生育水平,其激励机制偏向于受教育程度较高的职业女性,也避免了直接经济补贴对低收入家庭的偏好。但产假制度也存在一些缺陷。比如:父母的产假薪金通常由社会保险、用人单位和公共财政共同负担,若企业负担比例过大,会影响企业招收女性的积极性,通常女性休产假的可能性更大;但如果公共财政负担比例大, 越来越长的产假使得产假津贴成为一项巨大的公共开支。

5.两性抚育责任的平等有利于提升生育水平

虽然现代女性在受教育、职场上都拥有了和男性同等的机会,也取得了和男性同样的成就,但孕育子女方面,女性不得不付出更多, 这是不争的事实。这也是女性生育意愿下降的重要原因。在许多国家父亲和母亲同样拥有休育儿假的权利,但父亲休假的比例较低,这强化了女性在育儿方面承担的责任,使得女性更容易在就业市场受到歧视。有研究表明,在部分国家,延长产假或增加产假津贴对提升生育率的效果有限,但若促进父亲承担育儿责任,反而能有效提高生育率。北欧国家特别注重父亲承担育儿责任,瑞典的父母共享480天产假,其中父亲至少休90天;挪威的父母共有47周全薪产假,其中父亲必须休满12周。欧盟数据表明,北欧国家休育儿假的两性差距最小, 南欧国家的差距最大,而北欧当前的生育率也明显高于南欧。

6 . 把抚育责任由家庭转向社会,能有效减轻父母负担

学龄前儿童的照料依然是父母们的较大负担,发展社会化的幼儿保育机构和早期教育机构显得十分必要。发达国家对学前阶段幼儿照料的福利主要有两种,一种是对父母接受儿童照料服务进行补贴,如:英国政府给接受儿童照料服务的家庭额外的免税优惠;第二种是免费提供儿童保育或早期教育服务。荷兰和英国分别为45岁、34岁提供免费早期教育,法国的免费早期教育覆盖36岁。

公共幼儿保育和早期教育体系是儿童福利的重要组成部分,由于其形式的多样性和对鼓励生育的间接性,很难用数据评估效果。值得一提的是,丹麦、瑞典等北欧国家拥有世界最完善的托幼体系,丹麦的幼儿6个月开始就可以进入托幼机构,90%以上的1-2岁幼儿和98%以上的3-5岁幼儿在接受托幼服务,政府承担75%以上的支出,北欧国家同时也是发达国家中生育率最高、最稳定的地区。

总结和建议

鼓励生育并不是政府出钱那么简单,我国的经济发展水平离发达国家还有差距,刚刚进入中等偏高收入国家行列,公共财政的负担能力有限,这是基本国情。但面对生育率进一步下滑的可能性,我们必须尽早采取应对措施。

首先,要尽快取消生育限制, 让有能力、有需求生育多个子女的家庭无限制生育,同时也能消除地区间、人群间的生育政策差异,避免不必要的冲突。

其次,要探索多种形式财政支持,为父母减轻经济负担。综合衡量我国的社会经济发展水平和财政负担能力,直接经济补贴起到的鼓励生育政策有限,应考虑采纳税收减免、教育津贴等灵活多样的政策,也可以借鉴住房公积金的做法,设立儿童教育基金、医疗基金等。

第三,完善社会保育体系,为职业妇女减负。应该尽快进行相关立法,适当延长产假和建立弹性哺乳假,健全和完善对职业女性在孕期、哺乳期和育儿期的劳动保护法律法规。同时着手建立多样化的社会保育体系,公共财政支持兴办基础性的托幼机构和早期教育机构, 减轻家庭抚育负担。

作者单位:中国社会科学院人口与劳动经济研究所

 

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