林家彬
从社会管理到社会治理是重大的治道变革
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将我国改革的总目标定位于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。自此，“社会治理”取代“社会管理”，成为被广泛使用的概念。
从“社会管理”到“社会治理”，虽然只有一字之差，但却体现了理念上的重大进步，是一次重大的治道变革。对于社会管理与社会治理的区别，学者周红云做了如下梳理：首先，社会管理更强调一方主体对对方客体的管理和控制； 而社会治理强调一方主体与另一方主体的平等合作。社会管理将政府视为管理主体，将社会视为被管理的客体，偏重于政府对社会进行管理和控制；而社会治理则强调多元主体，政府和公民社会都是一方治理主体，二者平等合作对公共事务进行共同治理。其次，社会管理是单向度的，强调政府对社会单方面的自上而下的管控；而社会治理强调多元主体之间的多向度的协商与合作，从而达成对社会公共事务的有效治理。再次，社会管理更多强调政府对社会公共事务的管理； 而社会治理首先强调公民对社会公共事务的自我管理与自治，同时也并不排斥政府对社会公共事务的管理，并强调政府与社会的合作共治。最后，社会管理主要体现为刚性的、静态的、 被动的管控，是主体与客体之间的管理与被管理状态；而社会治理则主要体现为柔性的、 动态的、主动的治理。
社会学家周晓虹教授指出：从社会管理到社会治理，是从根本上对国家与社会关系的新的确认。具体说来：（1）新型社会治理体制倡导的是“在发挥政府主导作用”的同时，也“鼓励和支持社会各方面参与”。也就是说，在新的社会治理体制下，国家或政府不再是单一的社会管理主体，其他社会组织、私营机构也可以作为权力主体参与其中，这体现了“还权于民”的倾向；（2）同原先社会管理体制强调国家（政府）对社会的强制性管理不同，新型社会治理体制强调在“政府治理和社会自我调节、居民自治”之间建立“良性互动”式的合作。要实现良性互动，首先需要社会的自主、自治与自律，其次也需要政府的引导、扶持和回应。事实上，社会的正当需求与政府的积极回应，正是达成“善治”的前提；（3）新型社会治理体制必须摒弃将效率尤其是单纯的经济效率作为政府的主导行为准则的观点， 同时要改变社会管理的全能主义模式。就前一点而言，我们应该从单纯地追求GDP增长，转向追求经济与社会协调、可持续的发展模式， 从强调“效率优先，兼顾公平”转为“在公正基础上追求效率，以公平促效率”；就后一点来说，则力求使政府逐渐减少其管理职能而强化其社会服务职能，国家不再扮演社会治理的“全能”角色，在管好自己应该管的事情的同时，将不该管的事情交给社会组织或其他中介机构。
我国从社会管理到社会治理的历史演进
1949年之后，我国按照战时的社会动员经验和“苏式社会主义” 的模式建立了社会管理模式和计划经济体制。在这样的体制下，政府控制着整个社会的全部经济运行和社会管理，甚至包括社会成员的日常生活，是典型的全能型政府。在这种社会中，国家掌握一切资源， 通过行政控制来实现社会的整合， 将社会管理纳入经济管理范畴，通过计划手段实现对社会经济生活的管理。这种管理体制带有浓厚的计划经济色彩和价值取向，也与苏联及东欧计划经济国家社会管理的做法基本一致。在这种高度一元化的社会管控体制之下，政府是政治、经济、社会生活的计划者和管理者，政府管控社会资源，实现对社会的管理及公共服务的组织和供给。民众生活的各方面几乎都被纳入行政权力控制的范围之内，国家的触角延伸到社会生活的每一个领域。在这一阶段，国家对社会成员进行资源的分配是通过城市的“单位”和农村的“人民公社”来具体实现的。城镇单位制和农村人民公社体制，具有典型的政治、经济与社会三位一体的功能。“单位”和“人民公社”通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对所属成员的支配关系，社会成员没有自由支配的资源，缺乏自由流动的空间， 成员只有全面依附单位和人民公社，从而造就了社会个体的依赖性人格。
从新中国成立到改革开放前期，我国社会治理的主要特点是： 社会资源以计划配置为主，社会整合以行政手段为主，社会事业由国家或集体包办，并以户籍制度限制人口的城乡间流动。以行政手段为主的社会整合表现在以政治控制和行政控制代替社会控制，依靠政治动员、行政命令、典型示范来达到社会成员思想上的一致和行动上的统一，实现社会整合的目标。这个时期的国家是社会管理的唯一主体，社会服务的唯一提供者，行政手段是主要的管理手段。政府管理、强制秩序、政府包揽、政府统管的高度一元化管理成为这一时期社会治理模式的主要特征。
改革开放开始之后，我国计划经济体制逐步被破除，市场经济机制被逐步引入到我国经济发展实践中，从计划经济向“有计划的商品经济、社会主义商品经济”逐步过渡。在这一过程中，我国的所有制结构由单一的公有制经济结构， 经过“公有制为主体、非公有制经济为补充”“鼓励和支持非公有制经济发展”，逐步演变为“以公有制为主体，多种所有制形式共同发展”的所有制结构。所有制结构的变动使得社会关系结构加速调整， 同时，社会成员的自由活动空间逐步扩大，社会流动加剧。在这一阶段中，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式开始出现多样化的趋势，原有的整体性和平均化的社会利益结构逐步被打破，各类利益主体开始成长。在这一阶段，国家对社会成员进行资源的分配是通过城镇中的“单位制+ 街居制”和农村的“村民委员会” 来具体实现的。
1992年邓小平“南方谈话” 之后，中国加快了市场化改革的进程。随着市场经济体制的逐步确立和不断完善，社会也步入了快速转型时期。市场经济体制改革的不断深化使得社会结构产生激烈、深刻和持续的分化，以广大农民、进城农民工、城镇下岗失业人员为主体的社会弱势群体阶层形成并不断扩大，社会异质性和不平等程度提升，社会矛盾与社会冲突剧增；同时，农村村民自治逐步完善，城镇街居制由于职能超载，社区制开始浮出水面，2000年国务院办公厅转发了《关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志着社区制建设正式启动。与此同时，社会组织发展加快，1998年修订与颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对我国民间组织的发展产生了一定的积极作用。
这一阶段的社会治理依然是以政府为主体，基层自治组织和社会组织仍然处于附属地位，还没有从被管理对象转变为协同管理主体， 主要在扶贫济困、福利慈善、社会救助、研究和反映民生诉求等方面发挥一些拾遗补缺作用。
2002年党的十六大提出了全面建设小康社会的阶段性奋斗目标， 标志着中国经济社会发展进入了新的历史时期。2004年9月，党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十六届六中全会专门就完善社会管理做出了明确部署，包括：建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能；推进社区建设，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动；健全社会组织，增强服务社会功能；形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系， 妥善处理社会矛盾；完善应急管理体制机制，有效应对各种风险；建设宏大的社会工作人才队伍等。
2012年11月，党的十八大报告强调：社会建设必须以保障和改善民生为重点，并提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系， 推进社会体制改革。报告指出了社会体制改革的“四个加快”： 加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。
2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》专设了“创新社会治理体制”一章，指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。并从“改进社会治理方式”“激发社会组织活力”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”“健全公共安全体系”四个方面提出了原则性的改革要求。
2015年11月召开的十八届五中全会提出要加强和创新社会治理。建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。
党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局。这个提法在“十三五”规划提出“共建共享”的基础上增加了“共治”， 体现了治理的核心理念。报告还提出，要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
从最近十多年来党中央对社会管理、社会治理问题的相关表述的变化可以看出，社会治理问题越来越受到重视，相关理论研究越来越深入，治理思路越来越清晰，社会治理的内涵、外延、重点越来越明确，为实现社会治理的科学化打下了良好的基础。
我国社会治理的未来愿景
近十多年来，我国的社会治理无论在理念还是实践层面都取得了长足的进步，在扩大公共服务的覆盖面、实现治理主体的多元化、运用技术手段提高治理效能、通过资源整合提高治理效能等几个方向上都涌现出了不少创新性探索。但同时也应该认识到，我国的社会治理从总体上看水平还不高，还面临着多方面的突出问题。这些问题主要包括：第一，社会快速转型，传统的治理模式不适应；第二，社会利益矛盾剧增，现有的治理能力不适应；第三，公众的意识发生了重大的变革，既往的治理理念不适应； 第四，政府在社会领域的“还权赋能”不足，政府以外的治理主体（社会组织等）发育严重不足。针对上述突出问题，已有不少地方大力推进社会治理创新，涌现出了一些值得借鉴和推广的经验。通过对这些创新经验的总结和提炼，可以对我国的社会治理提出以下五个方面的愿景。
一是治理理念进一步更新。具体内容各异的社会治理创新， 其初始动力都来自治理理念的更新。政府的社会治理理念要从过去那种偏重于政府本位的管制控制思维，转变到民众本位的协同治理思路上来，从被动的响应诉求和维稳，转变到主动改善民生、完善社会服务、疏导诉求渠道、维护公众权益、协调利益关系、化解社会矛盾、解决社会问题的治理理念上来。有了治理理念的更新，才能够相应地在治理架构、治理方式、资源配置、政府职能转变等多个层面进行创新。
二是治理理念的变革推动行政管理体制的相应改革。在社会治理理念发生变革之后，原有的政府行政管理体制并不能自动与之适应， 而需要相应的改革。过去的各级政府机构设置以经济综合管理部门为主，社会综合管理部门相比之下极为薄弱。同时，各级政府部门的管理对象主要是针对行业和领域，而不是针对公众和群体。已有一些地方进行了通过行政管理体制改革来适应治理理念变革的有益探索。随着治理理念变革的进展，根据改进和完善社会治理的需要进行因地制宜的行政管理体制改革将成为大势所趋。
三是现有的一些服务和管理空白将被逐步消除。随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，我国的社会处于快速的转型和变化之中，社会管理的对象大幅度扩大，公众的社会诉求明显增多，过去传统的社会管理模式无论在理念、体系、制度上，还是在机构设置、管理职能、管理方式等方面都与之不相适应，出现了很多管理空白和薄弱环节。以居民需求为出发点、注重消除管理和服务的空白与薄弱环节，将成为社会治理创新的重要方向，并使现有的服务和管理空白被逐步消除。
四是社区自治进一步发展。推进社区自治，是发展基层民主，使人民依法行使民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的有效形式。社区自治的具体事项，主要包括社区的公共秩序、民意表达、诉求反馈、邻里关系、居民服务、矛盾调解等。有了有效的社区自治，很多事务就不再需要行政手段和司法程序等公权力的干预，而可以通过社区各种利益相关者之间的民主协商和合作处理来解决。推进和实现社区自治，是基层民主发展的必然趋势，而且有利于降低行政成本和促进社会的和谐稳定。推进社区自治的当务之急， 应当是以宪法为依据，将宪法赋予公民在社会生活中的各项权利切实落实到位，将那些过去被有意无意剥夺的权利“还给”公民和社会组织。唯此，才能使公民和社会组织参与城市社会治理有空间、有渠道、有保障，能够真正发挥作用而不是仅仅作为点缀。
五是社会组织进一步发展，社会组织活力得到激发。改革开放以来，社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务等方面发挥了重要作用。但就现状而言，社会组织注册难的问题仍比较普遍，也有很多社会组织面临资金短缺的困境，难以适应多元主体治理对社会组织提出的更高要求。多元主体治理要求政府重视社会力量在社会治理中的作用，体现参与、平等、合作和民主的原则。政府应坚持积极扶持原则，降低社会组织登记注册门槛，放宽准入限制。适合社会组织提供的公共服务和解决的事项， 交由社会组织承担。政府应制定向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录，建立相应动态调整机制和公示制度。政府还应建立向社会组织购买公共服务制度，制定指导目录和管理办法。通过这些做法，使社会组织得到发挥作用的更大空间。
作者单位：国务院发展研究中心