美国、日本和德国能效管理的经验与启示

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朱 彤 从博云

1973年第一次世界石油危机开始, 发达工业化国家第一次意识到国际能源供应的“ 不可靠” , 因而节能和提高能效问题开始成为能源政策重要内容。从那时到现在,发达工业化国家围绕节能与能效技术推广积累了丰富的经验。这里,我们重点介绍美国、德国和日本在节能与能效技术推广制度与政策方面的经验。

美国能效管理经验

1 9 7 0 年节约能源的概念提出以来,美国能源管理机构出台了一系列节能举措并取得了可喜的成就,由联邦政府主导的节能活动每年能节省数百亿的能源费用。美国节能经验可以归为四点:健全高效的能效政策与管理体制;完善的研发体系;充分调动各个主体积极性的激励政策; 切实有力的支持保障措施。

1 . 健全高效的能效政策与管理体制

由于特殊的政治体制和法律制度安排(美国联邦宪法第一条第8 款规定了联邦政府的立法范围,其他范围的立法权归属州政府, 但是由于能源关系国计民生,政府按照默示权利条款对能源进行立法),美国的能效政策总的来讲可以分为联邦能源政策与各州(地方)的能源效率政策体系。其中, 联邦能效管理部门——美国能源部,主要负责制定、执行美国的能源政策,负责协调、资助和考核能效研究项目以及负责美国联邦所属机构的建筑和交通工具的能效管理。地方的能源管理部门主要由州政府下设的能源委员会负责。尽管两级政府机构之间的活动拥有交叉的部分, 但是两者并不存在明显的层级关系和管理混乱。此外,每层能效管理机构都有与之配套的非政府机构。这些非政府机构是能效政策和技术宣传、项目落地的重要推手, 同时也是政府能效机构的重要监管者。正是由于有了这些庞大而又完备的能源效率管理机构, 详尽而又完善的能源效率监管政策、技术支持手段和经济激励体系,美国能效政策才具备落地实施的条件。

2.完善的能效技术研发体系

能效技术研发和能效标准制定与推广,对于一个国家或地区的能效提高起着至关重要的作用,美国能源部和各州的能源管理委员会通过由政府直接资助或主导的能效技术研发,直接或间接资助能效产品商业化开发利用,利用政府或非政府组织促进能效技术的教育宣传等三种技术、政策手段,实现能效技术的研究、开发与信息扩散等过程的完美对接。美国能源部在每一个潜在的技术领域都设立了相关的研发基金、相应的实验室或资助了高校科研单位的相关研究项目。仅能源部可再生能源与能效办公室下就设立了四个面向大学生的能效研究类型的竞赛活动, 美国能源部组织和资助的研发活动更是数以千计。

2017年,美国能源部门的预算高达296.51亿美元,扣除其中包含核武器和美国海军核反应堆等125.26亿美元,剩下的171.25 亿美元中有20.69亿美元(约占剩余预算的12%)专门用于能源效率和可再生能源方面的研究,此外还有一系列单列的项目和计划。这些机构(项目)除了进行能效技术研发,还会参与到联邦和州的能源效率政策制定过程中去, 他们的参与也使得能效政策变得更加科学有效。

3 . 有效的能效技术经济激励政策

除了前文所说的健全的能源监管体制和政策体系以及完善的研发制度外,美国能效提升过程中最引人注目的应该是充分调动各个参与主体积极性的经济激励政策。美国能源部通过资金和部分政策优惠激励各州政府采用更高的能效标准(E E R S),各个州也充分做好联邦政策的配套工作, 并通过对企业和居民实施税收抵扣、减免、能效回扣计划和优惠信贷等优惠措施激励企业和居民积极开展节能活动。美国政府还成功地引导市场建立了能源需求响应市场和能效服务市场。这不仅实现了能效技术的价格发现, 还极大地促进了能效中介机构的发展,同时给能源利用效率高的企业和中介机构更多激励。通过科学的政策标准、适当的经济奖励措施和日益完善的能源供给侧响应市场和能效服务市场,美国政府成功地调动了能效市场上所有参与者的积极性。

4.能效技术研发、转化与应用推广的全链条支持措施

美国能效管理和服务机构非常重视能效技术从研发、转化、应用推广全过程的支持保障措施。美国政府出钱资助实验室或高校等科研机构进行能效技术的研究工作,为具有潜力的研究项目扫清了资金障碍。在能效技术研发出来之后,美国的政府机构、非政府机构以及中介机构都有相关的对接转换机制和措施确保技术落地,譬如让技术所有者对接制造技术先进的机构和企业,进行节能技术的教育和宣传工作等。最为重要的是,美国通过联邦政府与州政府出资并吸收社会资本构建相关的基金,发起各项支持能效技术推广的活动,对居民进行教育培训,并为他们采用能效技术扫清认知和资金障碍。

无论是联邦政府层面,还是州政府层面,能效政策涉及相当数量的细致政策措施,并且深入到相关设备和能源使用过程极其细小的环节——从建筑物保暖的整体设计到家用炉具、窗户。根据IEA 数据显示,自1970美国政府出台“工业政策最佳实践”以来,美国联邦政府一共出台了169项涉及能源利用效率的政策和措施(有122项是2000年之后颁布并付诸实施的,2 0 0 0年后颁布实施的规定中有65项还具有法律效力)。与联邦层面的能效政策相比,各州的政策使用范围小,但是涉及的过程和领域更加具体并且更具操作性。根据DSIRE的统计,通过整理得到美国各州关于能源效率政策措施的数量如表1所示,统计显示全美各州共有644项监管政策(法律)、1117项技术支持措施和1978项经济激励措施。

日本能效管理经验

作为一个能源资源匮乏国家, 日本一直非常重视节能和能效管理。为了提高能源效率,减少经济增长对于能源的过度依赖,日本政府从第一次世界石油危机开始就出台了一系列法律、法规,构架建了一个完整的监管体系,创新性地提出能源管理师制度,并通过融洽的政企关系和适当的激励实现了能效技术的提升与推广。

1.完善的节能与能效法律体系和管理机构

日本政府构建并不断完善节约能源和提高能源效率的法律体系。该体系由三类法律构成:第一类是以《关于能源使用合理化的法律》为代表的基础性法律;第二类是以《资源有效利用促进法》为代表的综合性法律;第三类是以《家用电器循环法》和《食品循环法》为代表的针对某类或某种产品的法律。这些法律既相互关联又各有侧重,他们从不同层面对节约能源作出法律规定,规范了企业和公民的行为,构建了一个完整的节能法律体系。

此外,日本还拥有一个健全又有效的节能监管体系,该体系从内到外由三层构成:第一层是政府管理部门,主要是指日本经济产业省的自然资源厅下设的能源节约与可再生能源局()和相关的组织机构;第二层是政府主导的节能专业服务(研究)机构,主要有节能中心(ECCJ,负责信息搜集、推广和专业技术培训考核工作);日本新能源和产业技术综合开发机构(N E D O,主要负责研发,负责整合多方力量进行基础性研究,帮助解决企业和社会发展过程中遇到的问题);日本能源经济研究所(IEE JAPAN)主要负责国内外能源动向研究与战略研究,是能源决策的智囊;第三层是各个大型用能企业或机构的专业的能源管理师。这三层监管机构完整覆盖了从企业到政府决策的所有环节, 为高效地制定和执行节能政策和政府获取企业信息提供了一个有效的系统。

2.建立独特的“能源管理师” 制度

由于企业领域的能源消耗量约占据日本国内能源消耗总量的一半以上,《关于合理使用能源的法律》对该领域进行了细致的规定并创造性地提出“能源管理师”制度。“能源管理师”指的是经政府主导的节能专业服务机构培训、考试、获得能源管理资质后从事能源管理的高级技术人才,目前日本有约6000余名能源管理师。他们主要负责对应企业和场所的能源规划和管理工作,同时需要定期向政府部门提交相关的报告。按照法律规定,工厂(及工作场所,既包括“教育、医疗卫生场所和政府机关等公共服务机构”,也包括“工厂、商场和办公楼”等用于商业性质的相关场所)根据其消耗能量的多少被分为三类(如表2),并根据类别给不同企业规定了相应的能源管理义务,其中最重要的就是对微观主体进行能源管理的“能源管理师”。他们在政府和企业之间形成了一个信息交互的媒介——对于企业来讲,通过能源管理师可以更好地理解和应用政府的政策和规定,对于政府来讲,能源管理师可以专业地搜集相关能源使用信息, 并正确地理解和落实相关政策。

3.节能与能效提升方面形成了沟通良好和相互促进的政企关系

通过包括“能源管理师”、圆桌会议等正式或非正式的沟通与交流渠道,日本政府与日本企业形成了特殊但又融洽的政企关系。日本政府不论是在进行情报收集还是技术研发时都会积极考虑企业的需求,并适当地引导企业参与其中, 这极大的地加强了政府、企业和科研机构(官产研)之间的相互沟通。企业也十分乐意参与到由政府主导和资助的研究中去,通过“节能产品领跑计划”和其他的鼓励措施(包括税收抵扣、减免、提供优惠税率、进行补贴措施),日本政府及其所辖研究机构成功地调动非政府部门参与制定标准的积极性, 并由此形成一个促进能效技术提高的良性循环。

德国能效管理经验

作为一个能源资源相对匮乏的发达国家,促进能效是德国政府开发利用资源的一贯政策。通过一些行之有效的措施,德国在欧洲甚至全球能效领域一直处于领先地位。2017年德国的一次能源消费量相比2008年减少5.9%, 而德国政府更是提出了2 0 2 0 年一次能源在2 0 0 8 年基础上减少20%2050年减少50%的“国家能效行动计划”。概括起来,德国能效管理经验主要有:健全的制度体系,完善的信息咨询和资助体系,各类有针对性的能源效率促进项目和能够激发企业内在动力的“促进能效自愿协议”、能效网络等。

1.健全的节能-能效法律制度与监管体系

自从经历第一次石油危机以来,德国便逐渐建立和完善了能效法律与监督管理体系。当前德国的能效政策框架主要由欧盟的“能源效率指令”和德国的“能源转型” 计划及一系列配套的政策和措施构成, 主要包括以《能源效率法令》为代表的, 由欧盟委员会颁布的法令; 以《能源法》《节能建筑法》为代表的, 由德国联邦议会颁布的法律条例;以《国家能效行动计划》为代表的由德国联邦能效署颁布和实施的能效计划等三类法律构成。

德国还形成了一套分工明确的能源效率管理体系,德国的能效监管主要由联邦经济技术部(B M W i)和联邦交通建设与住房部(B M V B W)负责大部分能效政策的制定,德国能效署负责具体的能效项目的制定与实施,并负责促进政府与企业沟通和促进创新型企业发展的工作,而德国政策性银行——复兴信贷银行主要负责提供相关的资金支持。这种结构清晰分工明确的政策和法律体系为德国实现能源效率提升提供了制度保障。

2.完善的信息咨询与服务体系

德国的能效政策遵循“提供信息——宣传、提供要求——咨询和制定标准、提供帮助——资金和技术辅助” 等三大基本理念。首先,德国能效署专门设立了信息咨询服务部门,为企业和个人提供能效评估、相关政策信息和技术信息服务;其次,建立了拥有13000多名注册专家的专家资源库,形成了涵盖建筑、家用电器和汽车等诸多领域的能效标准体系和标识制度;最后,德国能源署和复兴银行为企业和家庭进行节能改造提供了技术咨询、现场指导和资金支持。这从根本上解决了用户在认知、技术和资金等方面存在的障碍,为更好地推广能效技术、提高能源利用效率创造了良好的基础。

3 . 实施了一系列政府支持的能效计划(项目)

德国能源管理机构还发起了大量有针对性的计划项目并切实解决了一系列问题。这些能源效率计划和项目的作用主体包括居民、企业、行业协会、政府机构、金融机构和专家学者,涵盖生产制造、能源服务、建筑物节能、节能技术宣传和能效与能源转型融资等诸多领域。尽管这些项目存在参与主体多、涉及利益群体广、项目复杂、操作实施难度大等问题,但是德国能效管理部门仍然能够最大可能地考虑到每一类参与主体所面临的困难,通过调动外部资源和激发参与主体内部积极性的方式解决这些困难。

4.广泛的公众参与

重视对公众的宣传和教育是德国推广节能和能效技术时的一个非常重要的举措。德国的节能环保教育从幼儿园开始,延伸到小学、中学、大学,形成了完整的环保教育体系。同时,通过出版物进行节能环保知识普及,强化公众的参与意识和环境责任。很多德国人主动选择自行车、地铁或公交车等公共交通方式出行,并且使用小排量汽车。德国有很多“零能耗家庭”,如在建筑表面喷洒聚氨酯,安装密封窗,在隔热防冷方面进行创新等。

此外,德国政府通过德国能源署和相关的项目(计划)同德国国内企业形成良好的互动关系。通过能够激发企业内在动力的自愿协议来鼓励企业参与节能减排活动,并将同一区域或同一行业的企业以网络机制联系在一起,形成“能效网络”。通过企业之间的相互学习沟通,并引入(用能)过程管理和能效审计制度,使“能效网络”内部的企业实现更大的能源效率。

对我国能效管理的启示

我国一直非常重视节能与能效工作,也制定了相关法律和政策规章,但在推动节能与能效工作过程中长期依赖行政手段,而且主要集中在工业节能技术与产品替代方面。然而,节能与能效改善涉及社会经济与生产生活的各个方面,传统的节能与能效管理手段已经很难适应能源转型背景下,通过进一步大幅提高能效和节能,减少污染物和二氧化碳排放的需要。我们认为,美国、日本和德国的能效管理成功经验对我国改进能效管理至少有如下三点启示:

一是信息获取是改进能效管理的前提。改进能效, 首先要让所有人认识到我们的工作、生活与能效的关系, 以及能效管理的重要性。这就需要制定和完善各类产品、技术、建筑和行为的能耗信息强制披露制度。比如, 要求公共建筑物的每天、每年能耗数值以合适的方式让相关人士看到, 减少乘坐一次电梯节约的能源, 大楼空调和供暖每调低一度节约的能源, 更换节能灯提高能效等等。长期的能耗、能效和节能数据推送, 会在不知不觉中影响个体和集体, 自觉改变行为, 实现节能和能效提升。

二是要理顺能效管理体制, 加强节能与能效监管。节能与能效改进具有正外部性。也就是说, 节能与能效改进的收益不会完全为投资者或行为改变者所享有。因此, 一个完善和有执行力的管理体制, 对于督促用能者增加能效投入, 改变用能行为, 减少能源浪费等是必须的。比如,制定各类用能产品和设备的合理能耗指标,并强制实施;强制大型公共建筑和用户采用节能灯等。

三是要建立覆盖面完整的节能与能效提升激励措施。这里所说的覆盖面完整, 不仅是指能效技术研发、投资和用能使用各个环节, 而且也指工业、农业、服务业等各个产业。因为能效提升的正外部性, 完全的市场选择往往导致节能与能效投资不足, 而完全行政命令强制可能导致“ 效率低下” 问题。因此, 财税补贴或税收抵扣等激励措施也是必不可少的。

参考文献略

作者单位: 中国社会科学院工业经济研究所/ 中国社会科学院研究生院

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