王宏波
德国和日本虽然属于两个截然不同的历史文化圈，建立起农民养老保险制度的时间、内容和具体形式也存在差异，但其农民养老保险制度体现出一些共同的特征。对其进行归纳和分析，对于完善我国农民养老金制度具有现实意义。
农民养老金制度的共有特征
（一）建立制度化的待遇调整机制
德国1957年建立了农民养老金制度，是世界上第一个把农民纳入社会养老保障覆盖的国家。日本1959 年颁布了《国民年金法》， 把农林牧渔业的从业者纳入了社会养老保险的覆盖范围。两年之后的1961年，日本已初步实现“ 国民皆年金”的目标。
养老金制度的基础性目标是保障老年农民的基本生活，相应地就需要根据物价变动等因素调整养老金水平。德国和日本在建立农民养老金制度之后，不断提高养老金待遇水平。德国在每年固定的日期由联邦政府确定并公布养老金标准。1957年，德国刚建立农民养老金制度时每月的养老金标准为：已婚者60马克、未婚者40马克。从1969年7 月１日起调整为：已婚者175马克、未婚者115马克，分别是1957年的2.92倍、2.88倍。从1980年1月1日起调整为：已婚者每月432.7马克、未婚者每月288.7马克，分别是1969年的2.47倍、2.51倍。从1990年7月1 日起调整为：已婚者625.9马克、未婚者417.5马克，均为1980年的1.45 倍。2001年7月1日起调整为：已婚者929.3马克、未婚者为406.7马克， 与1990年相比，未婚者的养老金待遇水平略有下降，但已婚者的养老金水平提高了50%。
日本的情况与德国类似，农民养老金的水平呈现快速上涨态势。1965年为每月1万日元，1969年增加到每月2万日元，在4年时间内翻了一番。1975年进一步提高到每月5万日元，是10年前的5倍。
（二）把农民养老金制度作为提升农业生产效率的手段
养老金制度是工业化和城市化的产物，其功能主要是解决工业化和城市化过程中雇佣工人在退出劳动后的老年时期的生活来源问题。发达国家在建立起针对雇佣工人的养老金制度后，也普遍把作为自我雇佣者的农民纳入养老金制度的覆盖范围。这种做法既是回应城市化过程中农民家庭保障能力弱化的要求，也是赋予农民与其他社会阶层平等社会保障权的体现。同时，一些国家还把农民养老金制度作为促进农业生产效率提升的政策工具，德国和日本在这方面的考量尤其明显。
联邦德国建立于1949年，经过农地改革后，农村的农场规模偏小。按照当时的标准，10公顷以下的家庭农场为小型农场；10～30公顷为中等农场；30公顷以上为大型农场。据统计，全国共有155.54万个小型农场，占农场总数的比例为80.2%。10～30公顷的中等农场为32.83万个，占农场总数的比例为16.9%。30公顷以上的大型农场只有5.59万个，占农场总数的比例为2.9%。较小的农场规模是农业生产效率和竞争力提升的重要障碍。为了改变这种状况，德国实施了多种政策措施，例如实施土地整理工程，对细碎化的土地进行平整，使其连成一片；又如，鼓励那些没有经营能力或意向的农民将土地出租。值得重视的是，德国通过对养老金领取资格进行限制的办法，把养老金制度与促进农业生产规模化结合起来。第一，把转移农场作为享受养老金待遇的前提条件。德国1957 年的农民养老金制度专门制定了农场转移条款。该项条款规定， 农民只有把自己经营的农场转移给继承人，才有申请获取养老金的资格。农场主在50岁以后就可以移交农场，脱离农业生产成为农业退休者。移交的方式可以是继承，也可以是出售或长期租让。第二，降低退休年龄。在养老金制度建立的早期，德国农民领取养老金的年龄条件是男性为65岁，女性为60岁。20 世纪70年代，为了鼓励农场主提前放弃土地生产，德国政府将农场主的退休年龄降为55岁。第三，德国政府专门向农村养老保险机构额外提供特殊的农业结构性补贴资金， 用于发放旨在促进农业企业的移交或放弃土地生产的养老金。
日本1971年实施农民年金基金制度。农民年金分老龄年金和经营权移让年金。该制度既是日本国民年金制度的补充，也是扩大农业经营规模的手段。从参加资格看， 加入农民年金制度的资格是拥有或正在使用7.5亩以上耕地的农业经营者。从养老金领取条件看，经营权移让是享受经营权移让年金的条件，日本农民要想获得经营权移让年金，必须在60～65岁期间实际转移了农地经营权。为鼓励农地从老一代向年轻一代转移，日本政府规定经营移让年金资金的一半由国库提供，自1991年起，又有追加。从养老金标准看，转让经营权者能够享受更高水平的养老金，具体来说，保险费缴纳时间超过20年并在65岁前转让经营权，则65岁以后领取的经营转让养老金额为1400日元乘以保险费已缴纳月数后的金额； 保险费已缴纳时间超过20年但未进行经营权转让者，从65岁开始支付的农民老龄养老金额为900日元乘以保险费已缴纳月数后的金额。
此外，农民年金基金除了办理农民年金业务外，还采取多种办法，促进农地流动这些办法包括： （1）当不具备加入农民年金条件的兼业农民将土地转让给有意扩大经营规模的农家时，向其支付离农金； （2）为促使经营权顺利转让，基金收购希望离农者的农田，并转让给希望扩大经营规模的人；（3）对尚未找到转让对象的人，由基金租入其欲转让的土地，再出租给有意扩大经营规模的人；（4）对有意扩大经营规模的人贷款，使其能够获取足够多的资金购买离农者放弃的土地。
（三）鼓励农村地区的非农就业者参加其他养老金制度
与我国的情况不同，德国和日本的农民都是一种职业，而不是身份。但与中国相同之处是，农村地区除了从事农业经营活动的农民， 还有其他类型的职业者。德国和日本都按职业类型设计养老金制度。农民养老金制度的覆盖对象是农业从业者。农村的非农就业者，可以加入农民养老金制度，但在政策导向上鼓励他们加入其他类型的养老金制度。德国规定，已经变换职业的农民可以根据个人意愿选择继续参加农业保险制度或者其他保险制度。日本规定，农村中的一部分兼业者不能享受农业年金。同时，德国和日本的农民养老金制度都规定，只要从事农业经营而且经营农场面积达到了一定规模，不管他们之前曾经的职业类型，都可以参加农民养老金制度。农民养老金账户和其他类型的养老金账户可以自由、便捷地转换。如果农场主转变了职业身份，只要达到最低的投保年限就可以把农民养老金制度中的缴费年限折算入其他养老保险的账户中。
德国和日本的这种做法符合社会保障由风险决定的基本原则。虽然农村中的务农人员和非农人员生活居住在同一地区，但由于从事的职业性质不同，收入来源不同，占有的生产资料多少不一，因而面临的风险以及应对风险的抵抗能力也不尽相同。所以，政府通常鼓励这些农村中的非农人员根据其从事的职业性质参加相应的社会保障制度； 而且这种做法也与鼓励农村中的兼业人员离开农业、加快农村土地集中提高竞争力的结构政策相吻合。
启示与借鉴
由于收入水平低、收入来源的多样性和收入不稳定性，把自雇者纳入社会养老覆盖范围是一个世界性的难题。我国从2009年开始探索建立新型农村社会保险制度； 2011年开始建立城镇居民社会养老保险制度。2014年国家把这两项制度合并为城乡居民社会养老保险， 其中农民占参保人员的95%。2017 年末城乡居民基本养老保险参保人数51255万人，比上年末增加408万人，其中，实际领取待遇人数15598万人。但应该看到我国城乡居民社会养老保险制度仍有许多待改善的地方。党的十九大要求完善城乡居民养老保险制度，提出了兜底线、织密网、建机制的要求。德国和日本农民养老金制度的一些共有特征，对我国完善城乡居民社会养老保险制度具有一定的启发和借鉴意义。
（一）提高农民养老金水平
从总体上看，德国、日本农民所享受的养老金水平低于其他从业者，但增长幅度较快，并且建立了养老金的调整机制。我国农民养老金制度从无到有是巨大进步，但养老金水平偏低。2009年新农保试点时的基础养老金标准为每人每月55 元/人/月，仅相当于当时农村贫困标准中的食品消费支出标准。2015年初，国务院决定提高把城乡居民基础养老金标准，从55元/人/月提高到70元/人/月。从2018年1月1日起， 城乡居民基础养老金调整为88元/人/月。可以看出，在2009—2018年的10年间，农民基础养老金仅增加了33元/人/月，远低于德国和日本农民养老金水平的增长幅度。与近年来城镇职工及机关事业单位养老金的大幅度增长相比、与城乡居保承担的多种社会功能相比，城乡居保的基础养老金水平仍然偏低。农民养老保险制度的政策效果，主要取决于养老金水平的高低。2018年中央一号文件明确指出，完善城乡居民基本养老保险制度，建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制。可以采取每年或每两年对中央确定的基础养老金标准进行调整。调整的幅度既要依据经济发展和物价变动的情况， 也应不低于城镇职工养老金的增长幅度。同时，在中央确定的基础养老金增长之后，中央应对地方政府提高基础养老金的数额和比例做出相应的硬性要求。由于中西部地区财政能力弱，应加大中央财政对其转移支付的力度，实现不同省份之间农民能享受到大体均等的养老金待遇。
（二）开展把土地流转和退出作为养老金领取条件的地方探索
20世纪70年代末我国实行农业家庭联产承包责任制，农村土地一般按人口均分，农民以家庭为单位耕作其承包地。由于人多地少的基本国情，农户拥有的土地规模小、地块分散、耕地细碎化严重。近年来，尽管农村土地流转和农业规模经营不断加速，但超小规模经营仍然是我国农业经营方式的主体，小农经济仍然在中国农业经营方式中占据主体地位。根据农业部农村经济体制与经营管理司和农业部农村合作经济经营管理总站的调查数据，截至2015年底，全国共有农户26744.3万户，耕地经营规模在10 亩以下的农户21275.1万户，占农户总数的79.6%；经营规模在30亩以上的农户1052.0万户，仅占农户总数的3.9%。从国际对比看，我国户均耕地面积显著低于以小农生产为主要经营方式的日本、韩国等东亚国家的平均水平。例如，目前日本户均耕地面积约为1.1公顷，是我国平均水平的三倍。为了促进农村承包地流转，可以借鉴德国、日本的经验，在局部地区开展把土地流转、退出作为养老金领取条件的地方探索。
（三）完善相关制度，把进城农民工纳入城镇职工社会养老保险体制
我国农民具有异质性，大量农民进城或在农村地区务工经商。按照目前我国的社会养老保险政策，受雇于企业的农民工应参加城镇职工社会养老保险；灵活就业的农民工可以参加原籍的城乡居民社会养老保险，也可以参加城镇职工社会养老保险。但从政策执行层面看，农民工参加城镇职工社会养老保险的比例较低。对于受雇于企业的农民工来说，社会养老保险的缴费政策是：以所在本人上年度的月平均工资收入为缴费基数，缴费比例为28%，其中企业缴纳20%，个人缴纳8%。一些企业为了降低成本而不愿意为农民工缴纳社会保险费；农民工的参保意愿也不高，他们往往更多地考虑眼前需求而不是若干年后的养老需求， 也担心离开打工地点后养老关系转移接续困难。对于灵活就业的农民工来说，社会保险的缴费政策是： 以上年度所打工省份的社会平均工资或社会平均工资的一定比例（如60%—300%）为缴费基数，缴费比例为20%，全部由个人承担，而且必须每月缴纳，不允许补缴。而灵活就业农民工的收入水平、收入不稳定性，相应地，他们参加城镇职工社会养老保险的意愿也不高。农民工不愿或不能参加城镇职工养老保险制度，也就只能参加城乡居民社会养老保险制度， 这种情况不利于农民工市民化。在今后的改革中，可以借鉴德国和日本的经验，通过降低进城农民工缴费比例、完善各种养老保险制度的转移接续等方面入手， 把农民工纳入城镇职工社会养老保险的覆盖范围。
作者单位：中国社会科学院世界历史研究所