田杰棠
改革开放40年来，我国社会生产能力在很多方面已经进入世界前列，经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段。科技体制改革是整体改革历程的一个重要组成部分，在党中央的正确领导和社会各界的共同努力下，取得了举世瞩目的成就。经过多年的发展和积累， 我国创新能力显著增强，许多科技和创新指标已经显现出整体上的数量优势，部分领域甚至达到世界领先水平。党的十九大报告对科技创新在未来高质量发展中的作用赋予了更加重要的定位：创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。总结科技体制改革40年来的成就与经验，就是为了更好地把握发展规律，继往开来、再创辉煌。
“恢复-放开-重塑-优化”是我国科技体制改革的大脉络
科技体制改革40年的历程大致可以分成四个发展阶段。
第一阶段是从1978年到1984年前后的科技体系恢复与重建阶段。众所周知，“文革”期间我国科技体制和科研体系遭到巨大破坏，许多科研人员被下放或被迫离开科研岗位，科研机构甚至难以正常运转。随着改革开放大潮的到来，科技事业也迎来了“科学的春天”。在1978年3月召开的全国科学大会上， 邓小平同志提出“科学技术是生产力”、“四个现代化的关键是科学技术现代化”的重要论断。1977年9月，国家科委正式恢复。同年12 月，国家科委组织制定了《1978- 1985年全国科学技术发展规划纲要》。国务院及国家科委先后出台了多项法律、法规和政策，中国科学院以及各级科研机构组成的地方科研体系也恢复了建制，科研事业逐步迎来了复苏。
第二个阶段是从1985年到2000 年的“向经济进军”阶段。“科技经济两张皮”的提出就始于这一时期，其背景是计划经济的遗留问题。在计划经济体制下，科研单位和生产单位属于两个不同体系， 各自接受政府指令完成自己的任务，不需要互相结合。为了解决这一问题，先后进行了多次科技体制改革，主要思路是“稳住一头、放开一片”，在保障一部分基础研究力量的同时，鼓励科研机构和人员走向社会和市场，推动科技成果转化。先是鼓励科研人员、科研院所和高校办企业，后来又将一大批技术开发类科研院所改制为企业。在这一轮改革中,“科技经济两张皮” 问题在很大程度上得到了解决。在此期间，先后实施了“863”计划、成立了高新技术产业开发区、建立了技术市场，我国高技术产业发展迅速，联想、方正、中兴等著名企业都是源自此轮改革。
第三个阶段是从本世纪初到2011年前后的“重塑”科技创新体系阶段。经过上一轮改革，中国科技实力获得较大提升，初步形成了与市场经济相适应的科研体系。但是在高校办产业、科研院所改制后，又出现了基础性和共性技术研究力量不足等问题，在许多领域的自主创新能力薄弱，关键技术受制于人。为解决这些问题，“十五” 计划纲要首次提出了要建设“国家创新体系”。2006年以后，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》《国家知识产权战略纲要》先后实施，《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》先后颁布，国家科技投入大幅增加，国家创新体系建设全面推进。
第四个阶段是2012年以来全面实施创新驱动发展战略的“优化与强化”阶段。党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略以来，党中央、国务院先后发布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》和《国家创新驱动发展战略纲要》，确定了实施创新驱动发展战略的总体方案和路线图。为了进一步发挥“集中力量办大事”的体制优势，中央政府在基础研究和重大科技项目方面增加了投入，对不同部门主管的科技计划和项目进行了统筹整合，财政科研项目管理制度也进一步优化。高校和科研机构的自主权显著增加， 落实股权、期权和分红激励等政策大大调动了广大科研人员的积极性。新技术的不断涌现和“大众创业、万众创新”的积极推进，催生了一批新业态、新模式，成为经济增长的新动力。
40年的科技体制改革与探索历程，为我国日新月异的科技发展提供了越来越广阔的空间和舞台，为我国未来进入创新型国家前列奠定了坚实的制度基础。
高度重视、审时度势、勇于探索是科技体制改革的关键经验
我国从改革开放前科技实力整体落后的状态，发展到今天成为世界科技大国，足以证明科技体制改革的巨大成就。尽管每一阶段的具体改革措施在今天看来都还存在一些不足和缺憾，但总体而言， 科技体制改革的伟大实践为我们积累了许多值得充分肯定的经验和做法。
首先，对科技创新的高度重视是推动科技体制改革的前提条件。能否在科技领域敢于投入、敢于大刀阔斧地实施改革，关键要看国家是否将科技创新放在经济社会发展全局的首要位置。从“科技是生产力”到“科技是第一生产力”， 再到“创新是引领发展的第一动力”，充分显示了我国历任领导人对科技事业的高度重视和大力支持。没有这样的认识高度，就不可能有得力的改革措施。从国际经验来看，成功实现技术赶超的日本、韩国等国家和地区都极为重视科技发展，在加强科技创新能力上投入巨大。而落入“中等收入陷阱”的一些拉美国家，如巴西、阿根廷， 研发总投入占国民生产总值的比重都长期停留在1%左右，甚至还远不到1%。同样作为发展中大国的印度，研发总投入占国民生产总值的比重也只有0.8%左右，与我国超过2%的水平相去甚远。
其次，审时度势、因势利导， 保障科技体制改革顺利推进。每一个阶段的改革方向都与当时的发展阶段和实际情况息息相关，都是在时代背景下做出的战略选择。在20 世纪80年代初中期，我国经济刚刚开始复苏，财政实力也很有限，完全依靠政府资助全部的科研活动不太现实；同时，商品经济的发展也确实需要发挥科技创新的支撑作用，因此国家做出了科技向经济进军的决策，把大批科研人员和科研机构推向市场，推动了高技术产业化的一轮大潮。到了本世纪初，我国的经济实力已经有了一定基础， 制造业、包括高技术产业低端化发展的问题开始暴露出来，因此开始重建国家科研队伍、逐步加大对重大科技项目的投入。尽管每次改革都会带来一些新的问题，但是成绩始终是毋庸置疑的。
第三，勇于实践、敢于探索， 充分发挥各地区和广大科研人员的智慧和积极主动性。快速发展的高新区是体现探索精神的典型代表。我们是在经济体制刚刚开始向市场经济转轨时开始建设高新区，当时世界上大多数国家已经形成了市场经济制度，然而我国高新区取得的成就并不逊色于世界其他国家和地区的大部分科技园区。高新区是改革开放的试验区和创新环境建设的先行者，在行政管理体制、运行机制等方面积极探索，建立了“小机构、大服务”的管理和服务体系。北京、天津、上海等国家高新区在地方立法、人事制度、投融资制度、知识产权制度、信用体系制度等方面率先突破，成功地探索出一条具有中国特色的高新技术产业化道路。“法无明文禁止不为过”的精神最早提出并写入法规条文，就始自当年北京制定颁布的《中关村科技园区条例》。
多元化的“ 中国式创新”模式和路径逐步形成
科技体制改革40年的一个重大成效就是催生了具有中国特色而又多元化的“中国式创新”模式和路径。从创新范式的角度观察，至少存在以下三种路径。
一是科技成果转化模式。主要形式包括科技人员下海、高校和院所办企业、科研院所转制，以及政府资助科技成果的商业化应用。在改革开放之前的计划经济时代，中国的科技部门和生产部门基本上属于两个相互独立的系统。科研院所（包括大量的军工院所）集中了绝大部分科研人员和设备，作为生产部门的工厂一般只配备一些工程师和技术员，两个部门之间的合作主要依靠政府管理部门的指令来进行。改革开放以来，中央关于科技体制改革的一系列政策性文件，极大地激发了科技部门和广大科研人员的积极性，科技部门开始逐步融入经济和市场大潮。随着时代的不断发展，“从科技到创新”的发展范式经历了多种形式的演化，最终产生了大量的科技型企业，包括广为人知的联想集团、北大方正、清华紫光等著名校办、院所办企业，以及中国钢研科技集团（原钢铁研究总院）等一大批由科研院所转制而来的骨干企业。这些企业在中国的创新体系中发挥着重要作用，对本行业的影响更是至关重要。
二是从模仿到创新的技术追赶模式。主要形式包括从制造、工艺到产品中的不断学习，通过中外合资寻求技术合作，以及各种形式的技术进步和升级等。由于技术积累、创新能力方面的差距，多数中国本土企业都经历了“引进、消化吸收、再创新”的历程。从低端制造环节起步，通过引进设备进行技术改造，逐步掌握制造工艺和一些关键零部件技术，再通过集成的方式进行创新，逐步向“微笑曲线” 的研发一端迈进。中国企业利用对本土市场多层次需求的理解和满足，不断缩小与国外的技术差距， 逐步形成了自身的竞争优势并在长期的市场竞争中逐步加以巩固，典型案例包括汽车、高铁、计算机和通信设备等行业。在这个过程中， 相关政府部门在制订产业发展规划和重大计划，制定和落实各项产业政策，引进技术、外资及促进融入全球市场和全球产业链，配套产业发展所必需的资金、技术、人才， 营造不断改善的市场环境、制度环境等诸多方面都扮演着重要角色。外资企业则起到了新兴市场投资、开发和技术转移的作用，尤其是外资企业设立的一些研发中心对中国本土的知识溢出、人才培养都发挥了一定的促进作用。
三是发端于市场机制的“准硅谷模式”。这一创新模式代表“大众创业、万众创新”的精神，企业家在高新技术及其成果的基础上进行创业，资本为其提供天使投资、风险投资，推动这些技术和成果产业化，直到企业成熟后进入资本市场上市融资，从而获得快速发展， 企业壮大后又投入技术开发，形成技术进步的良性循环。其特点在于：与风险投资紧密结合、市场发挥决定性作用、新技术应用特征明显，而且留学海归人才扮演了重要角色，典型企业如搜狐、阿里巴巴、腾讯、光启理工等。
科技体制改革任重道远，仍需不断开拓、砥砺前行
经过40年的不断发展和积累，我国整体创新能力显著增强，许多科技和创新指标已经显现出整体上的数量优势，部分领域甚至达到了世界领先水平。综合判断，当前我国创新发展到了从数量持续累积向质量不断提升的新阶段，迎来了重要历史机遇，同时也面临诸多挑战。
一是科技投入和产出数量居世界前列，但质量和效率仍需提升。目前，我国研发经费（R&D）支出总量稳居世界第二，占GDP的比重达到2.1%，超过了经合组织（OECD） 国家的平均水平，研发人员总数也居世界第一。自2011年起，中国专利部门受理的专利申请量已连续6年为世界第一；国际科技论文发表量连续6年位居世界第二，接近美国。但是，基础研究投入占研发总支出的比例较低， 与主要发达国家有很大差距。科技产出质量仍需进一步提升，论文引用率、专利质量等指标与数量相比存在明显劣势。成果转化效率与欧洲国家大体上处于相近的水平，但是与美国相比还有非常大的改善空间。
二是新技术应用、新业态蓬勃发展，但核心技术仍是短板。新材料、新能源、机器人、生物制药、第五代移动通信等新兴产业快速发展，在线医疗、在线教育、移动支付等新业态保持高速增长，为中国经济转型升级提供了新活力和新动能。中国数字经济总体规模仅次于美国，而且赶超势头强劲。创新创业活动踊跃，2016年全国新登记企业达到552.8万户，平均每天新登记1.51万户；风险投资总额在大约占全球的1/4，“独角兽”（估值超过10亿美元的科技型创业企业）的数量超过全球的1/3，基本与美国相当。但是，许多新兴业态仍以商业模式创新为主，核心技术水平与发达国家仍有较大差距。如，我国互联网龙头企业阿里巴巴和百度的全球专利申请量仅为美国谷歌公司的1/5左右，而且大部分是国内专利。
三是创新型企业数量不断增加，但整体创新能力和动力不足。中国创新型企业在国际上的地位快速提升，数量不断增加。2016年《全球创新1000强企业研究报告》显示，全球研发支出最高的1000家上市公司中有130家中国企业，研发投入增速位居全球第一。但企业的整体创新能力和动力仍不足，基础工业配套能力不强。规模以上工业企业R&D 支出仅占主营业务收入的0.9%左右， 与发达国家相比存在显著差距。企业管理能力不强，技术扩散较慢，信息化水平比发达国家落后5-10年。有研究表明，目前中国企业只有9%拥有专利，5.8%拥有多项专利。知识产权保护不力、质量标准体系不健全和执法不严、政府采购支持力度较小等问题，也影响了企业的创新动力。
四是创新政策体系更加丰富， 但互不协调问题仍突出。中国创新政策已经从以科技政策为主转向包含创新链条各环节的综合政策体系，政策工具从财政资助和税收优惠为主转向更加注重体制机制改革和调动社会积极性。但政出多门、政策不协调、落实不到位的问题仍比较突出。如，科技成果转化政策与国有资产管理制度之间、开放创新与对外投资管理体制之间等仍存在一些不协调、方向不一致问题。
一言以蔽之，中国正在实施创新驱动发展战略、建设创新性国家的道路上大步向前，但是这条大路任重而道远，仍需不断努力。
一是统筹协调科技创新各环节，加强政策之间的一致性。科技创新涉及多个部委的职能，政出多门的问题亟待解决。应乘新一轮政府机构改革的东风，在新成立的国务院科技领导小组的领导下，加强基础研究、科技计划、体制改革、创新政策与经济发展全局的宏观统筹，并通过对政策一致性和实施效果的评估，促进政策落到实处。在财政科技资源配置和项目布局上多采取“自下而上”的方式，集众人之智、听取企业意见，更多发挥社会力量和市场选择作用，减少决策失误。
二是要处理好产、学、研的角色定位和互动关系。明确将高校和科研院所的主要任务定位于基础研究以及共性技术研究，建立对基础研究和原创性研究提供长期稳定支持的机制，逐步完善科学中心和国家实验室管理制度，建立和完善公益类研究机构的运行制度。培育一批社会化、专业化的技术转移转化服务机构，探索民办非企业单位等新型组织形式，并在机构运行、专利交易等方面给予一定的税费减免政策，由这些机构来承担联系企业和科研院所的纽带。继续减轻企业负担，适度削减产业化和应用研究项目资金预算，减少政府对企业创新决策的干预和扰动，使企业在创新活动决策中成为真正的主体。
三是增强科技创新体系的开放性，从单纯的技术追赶走向融入全球创新网络。逐步打破藩篱、增进交流，继续简化对外投资的政策和程序，创造适宜海外人才来华创业的生活环境。学会适应并适时影响国际规则，建立形式上符合WTO规则的补贴政策体系，积极主动开展国际科研合作。
四是继续改善国内的创新创业环境。加强对民营企业和企业家财产权的保护，规范政府行为、不得违法违规干预企业行为；继续丰富全国性和区域性私募股票交易市场，探索私募债券交易市场；继续加强知识产权保护，在知识产权法院试点基础上，探索跨省市的知识产权巡回法庭试点；开放更多行政性垄断行业的准入，给创新创业提供更大的市场空间。
作者系国务院发展研究中心创新发展研究部副部长、研究员