周平军
党的十九大报告明确提出，深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力。发展普惠金融，鼓励金融创新，改善金融供给，丰富金融市场层次和产品，不仅是深化金融体制改革的重要内容，更重要的是， 体现了让发展成果更多更公平惠及全体人民，其意义重大而深远。
发展普惠金融意义重大
普惠金融源于联合国系统2005 年率先在宣传小额信贷年时广泛运用的词汇，重要的推动力是2006年诺贝尔和平奖获得者尤努斯开创的孟加拉模式。其基本含义是，针对金融体系未能给社会所有人群提供有效服务的问题，建立有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。
普惠金融服务对象是中小微企业、个人、农户和城乡弱势群体，体现的不仅是金融覆盖面和可得性，更重要的是金融准公共品属性。
普惠金融是一种理念，也是具体的实践活动。普惠金融的重点在于，加快金融体制改革和金融服务创新，不断完善现代金融体系，及时有效地为社会各阶层和群体提供所需要的金融服务，使之更好地惠及各个社会群体和经济社会发展的薄弱环节，更好地支持实体经济发展。从这个意义上讲，发展普惠金融与构建和谐社会的目标一致，体现了有序发展、均衡发展、文明发展、和谐发展和可持续发展。
发展普惠金融，有利于推进发展方式转变和产业结构转型升级。普惠金融是通过创新工具将市场储蓄资源进行跨主体、跨行业有偿转移，流向创新型企业、产生高附加值的领域和行业，提高资金配置效率。这种金融服务可得性提高，必然会挤出粗放型经济发展模式中存在的各种无效“水分”，促进经济发展方式转变，顺应和带动我国产业结构转型升级。
发展普惠金融，有利于加大金融对实体经济的服务力度。本质上讲，金融就是为实体经济服务的。发展普惠金融，必然要求金融机构转变经营思路，着眼于服务实体经济，推进金融工具创新，不断扩展金融服务对实体经济的覆盖面和渗透率，使更多企业或个人享受到金融服务，进而实现产业与金融的有效结合。与此同时，随着实体经济创新发展，也必然会为普惠金融深入发展创造条件。
发展普惠金融，有利于提高资金配置效率。我国金融体系存在的一个突出问题是金融资源使用不合理，资金配置效率不高。发展普惠金融，就是要破除各种制度性和政策性障碍，促进资金自由合理流动，提高资金使用和运行效率，使之流向最具价值的领域。随着金融服务对实体经济的覆盖面和渗透率提高，实体经济增长质量和效益提高，也会进一步降低金融体系运行风险，提高金融机构收益水平和赢利能力。
发展普惠金融，有利于缓解发展的不平衡。目前我国经济发展中存在一个突出问题是发展不平衡。发展普惠金融，能够进一步扩大金融服务的广度和深度，将金融服务向欠发达地区和低收入群体扩展， 提升发展均衡性和有效性，提高经济运行的平稳性，使改革成果更好惠及低收入群体，促进社会的公平正义及构建和谐社会，为经济持续增长奠定良好基础条件。
普惠金融发展存在的问题及其成因
（一）存在困难与问题
1.面向城市和农村低收入群体及小微企业的小额信贷机构数量较少。受战略调整和利益驱使，一些国有大型金融机构和股份制商业银行业务上移，有些在县域已不再设分支机构。农信社、村镇银行等机构受主发起行等限制，数量少、规模小。信托和保险等非银行金融机构发育有限，也向城市和大客户集中。面向小微企业等的小贷公司、融资租赁、典当公司等数量不足， 抗风险能力较弱。
2.普惠金融业务覆盖面小，效果有限。无论是银行业金融机构从事小微企业、个体工商户及“三农”信贷业务，还是非银行金融机构开展的中小企业集合信托、小微企业保证保险业务，以及股权交易所、债权资产金融交易所等开展的中小微融资业务，普惠金融业务总体规模和覆盖面都极为有限。有关问卷显示，2017年1月，33%、38.8%、40.7%的中型企业、小型企业、微型企业融资得不到满足， 微型企业融资需求满足度最低；有34.6%的中小企业流动资金紧张，资金缺口在20%以上的企业占19.1%； 反映流动资金紧张的小型企业比例为35.4%，高于中型企业35%，许多微企业和个体工商户不在金融机构服务范围内。
3.小微企业融资贵的问题仍然突出。有关部门数据显示，截至2016年底，小型、微型企业融资成本分别为6.69%、7.08%，高于大型、中型企业3.89%和4.46%的水平。据调研，小微企业贷款利率普遍在基准利率上浮30%～50%甚至更高。除支付贷款利率和担保费外，它们往往还要支付资产评估费、审计费等，融资成本一般至少在12%以上。得不到正规金融机构融资，小微企业只能转向融资成本极高的民间借贷，加剧了经营困难。
4.服务的精准与有效性严重不足。普惠金融涉及面广，需求复杂，应做具体分析，有针对性满足，实现有效供给。实际上，金融资源是稀缺的，但由于服务对象、潜在风险、利益驱使等各种原因， 有的中小微企业融资过度增信，导致债务规模过大，杠杆过高；有的支持了本不该支持的企业，让本应退出市场的企业僵而不死，叠加了债务，加大了结构调整的难度。
5.金融产品单一，技术落后。近年来，一些金融机构尝试小微金融业务创新，但由于创新理念和能力不足，产品单一，业务重叠，都在抢传统客户和优质大客户，短期行为突出；仅仅注重增加客户数量和是否有不动产抵押，业务开展往往与大客户实行同一标准条件；相应风险把控不到位，导致小微金融业务领域不良率高发，小微金融业务进一步萎缩，没有进入良性循环。
6.缺乏清晰的顶层设计和长远规划。目前，一些从事普惠金融业务的服务机构，缺乏清晰的长远规划目标，业务随机性较大，没有可持续培育服务过程，统一有效协同不够。由于普惠金融业务涉及领域较广，业务属性较复杂，需要多种金融机构发挥多种金融形式的作用， 跨界整合，协同服务；而各类融资服务缺乏沟通交流，各自为政，单打独斗，给普惠金融业务市场发展带来不利影响。另外，开展普惠金融网点少，小微企业管理落后，财务不清， 经营状况不佳，普遍存在风险和成本较高，收益与风险严重不匹配等问题，使融资难问题更为突出。
（二）原因
1.政策法规不到位。目前，还没有专门针对普惠金融的法律制度。如，没有像国外对小微企业信贷的比例规定，导致处于整个金融链条末端的普惠金融机构没有相应的法律地位，也缺乏较强公信力支撑；没有直接服务于普惠金融的再贷款政策、定向降息降准政策，未向主要普惠金融机构和业务倾斜， 对普惠金融贷款利率限制政策较粗放。部分地方针对普惠金融财政贴息政策面过宽，降低了财政资金使用效率。普惠金融贷款或担保风险分担机制不足，比例缺乏梯次性。此外，普惠金融涉及行业和部门较多，目标分散，缺乏整合。没有法律、政策、标准、信用等协同配合，普惠金融风险大、交易成本高、效率低的瓶颈就难以打破。
2.行业定位不清。普惠金融涉及三产、城乡、行业的诸多领域， 包括小微企业、“三农”及城乡低收入群体和个体工商户等，没有清晰政策与市场定位。“特惠”财税政策缺少、针对性不强，对普惠金融引导效力明显不足，仅以少量政府资金或政策引导或激励，且激励方向不清，难以推动金融资本向弱势群体流动，过度强调公益性难以引导金融服务加大力度。
3.体系架构不清晰。目前，银行贷款仍是小微企业外部融资的主渠道。银行对小微企业审贷成本较高，管理半径过大，普遍要求小微企业提供其缺乏的不动产抵押，而过多不良贷款产生又导致银行对小微企业“惜贷”。多层次资本市场体系建设滞后，融资渠道与工具缺乏， 没有构建起直接融资与间接融资相配套、投贷相驱动的普惠金融体系。
4.缺少专业化的队伍和理论支撑。普惠金融的发展需要懂经济、行业、法律、政策、企业等知识的复合型人才，有较强的专业能力， 对现代信息技术发展和客户行业及经营信用状况较为了解和分析把握，并有干事兴业的精神，而这方面人才缺乏严重影响了普惠金融的有效开展。同时，理论建设相对滞后，对普惠金融发展的理论框架和概念内涵缺乏深入研究，影响了普惠金融的广泛开展。
5.有效监管缺位。提高效率和扩大普惠金融覆盖面的前提是有效控制系统性风险，因此，监管必须到位。在目前集中统一的金融监管体制下，监管机构与人员对城市和大中企业等传统金融较熟，对草根性质的普惠金融不熟，加上管理链条过长、基层监管人员不足，为规避风险只好实行严格的市场准入，限制了基层金融机构的设立与发展。另外，新的金融机构和金融形式， 如网贷和民间借贷等，尚未纳入监管范围，其中相当部分恰恰是普惠金融的服务对象。
6.外部配套环境不到位。我国社会信用体系建设不完善，针对普惠金融的信息系统建设滞后，信息管理效率较低，统计指标体系不能完整、准确反映普惠金融情况，各类涉企信息分散，没有实现不同金融机构与金融服务的互联互通，难以获得小微企业和个体经营的真实信息，银企信息不对称，降低了小微获得融资的可得性。
加大金融体制改革力度是发展普惠金融的关键
发展普惠金融，关键在于加大金融体制改革力度，进一步完善现代金融体系，实现客户综合服务、股权和债权、直接融资与间接融资、资金与资产的融会贯通，业务跨界结合，产业和资源整合提升， 多个平台协同配合，建立起多层次、广覆盖、多样化、可持续的普惠金融服务体系。在这一体系中， 需要不同规模、不同类型、不同市场定位的金融机构发挥各自的比较优势：既要发挥传统金融机构的作用，又要积极培育发展专业化小额信贷和微型金融机构；既要发挥政策性金融作用，也要发挥商业性和合作性金融作用，为不同类型融资需求者提供高效的金融服务。
（一）大银行仍是发展普惠金融的重要支撑力量
我国传统的金融机构以大银行为主。大银行资金动员和配置能力强，技术雄厚，网点多。要发挥大银行的各种优势，通过改革创新原有注重大项目、大客户的决策与运营机制，提高对实体经济特别是小微企业的覆盖面和渗透率，在普惠金融发展中发挥引导和示范带动作用。
（二）培育和发展普惠金融的主体力量
发展普惠金融国际上已有可借鉴的做法。如，孟加拉乡村银行等形成了不同类型的小额信贷模式。近年来，我国村镇银行、小额贷款公司等中小金融机构发展很快，但规模较小，产品单一，仍在探索过程中。给民营企业贷款的多是民营银行，给小微企业贷款一般是中小金融机构。创新体制和服务方式，发展各类民营银行和中小金融机构，应是发展普惠金融的重要力量。同时，要提供丰富的金融服务和产品。针对不同的普惠金融需求，增加金融服务的层次，丰富金融产品，实现金融产品的标准化， 扩大普惠金融服务的边界，满足不同类型资金需求者的多样化需求。
（三）推进普惠金融发展的全方位创新
普惠金融创新涉及机构、产品和技术创新，应通过多样化的业务创新，形成综合性、一站式的混合服务模式，让有金融需求的人都能得到合适的金融服务，弥补金融弱势群体在信息、流动性、人才上存在的缺陷。如建立产业发展互助社，按照“政府+企业+社员+其他”模式筹集互助资金，政府三级管理，互助社运营。通过金融产品创新，为低收入群体和小微企业等提供适宜的金融产品，满足其短、小、快的融资需求。再如，建立县域“四位一体”（机构、信用、产权、政策）多层次金融综合服务体系。通过技术创新，积极运用现代科技手段，对信贷流程和技术再造，利用网络银行、手机银行等新型支付工具，为客户提供更加便捷、高效、优质的现代金融服务。同时，提高基础性金融服务水平， 有效改变受贷者的信息不对称，有效识别和控制金融风险，提高金融服务的可得性。
加强政策配套推动普惠金融健康发展
普惠金融涉及面广，情况复杂，既要积极探索，又要稳步实施；既要遵循和发挥市场对资源配置的决定性作用，又要发挥政府引导和监管作用，引导金融资源流向普惠金融体系。
（一）加快建立普惠金融发展的法律法规和制度体系
加快制定有利于完善普惠金融发展的法律法规，充分保障普惠金融合法权益，发挥财政政策导向作用，健全普惠金融的风险补偿和社会保障机制，形成适宜普惠金融发展的法规和政策框架与监管体系， 建立金融机构与实体经济相匹配的制度安排，完善国家与地方统分结合和职责明确的监管体系，处理好监管与发展的关系。
合理调整监管方式，进一步完善普惠金融发展机制和指标统计、考核评估体系，依据普惠金融受益群体特点和融资方式等，实行分类和差异化考核及利率政策，将有限的资金有效引导配置到有比较优势的产业和中小企业发展中。形成金融及与之配套的产业、财政、法律、社会等政策体系，逐步克服提高融资效率、降低风险和交易成本的制度障碍，创造适宜普惠金融发展的良好生态环境。
适时设立中小企业政策性银行和中小企业发展基金，通过向商业银行或投资机构批发资金，由商业银行按照政策要求向小微企业提供贷款或资金，保证国家对小微企业的信贷和资金支持力度。
（二）进一步发挥传统大中型商业银行的重要作用
鼓励引导传统金融机构开展多样化小额信贷业务，形成普惠金融服务的多层次性，使不同规模、不同类型的金融机构发挥各自比较优势，为不同类型市场客户提供多样性服务。这方面要发挥传统金融机构在体系建设中的带动和牵引作用。通过宏观信贷政策指导和财政政策引导，促进传统大银行、股份制银行等金融机构发挥资金大、网点多等优势，承担起为基层金融机构提供批发供应低息资金的任务， 应恢复或增设服务功能齐全的县域分支机构，引导股份制商业银行和城市商业银行向县域延伸机构，支持小微企业、“三农”等发展，加大对经济社会发展薄弱环节的信贷投入。
积极鼓励推动大中型商业银行普遍成立普惠金融事业部，率先做到将普惠金融的政策性、社会性与商业银行的营利性有机结合，下放审批权限，下沉服务重心，发挥事业部快速市场反应、专业化经营、精细化管理等优势， 实行差别化考核评价办法、支持政策和尽责免责机制，从信贷管理、资本管理、风险容忍度、考评机制等方面分类施策，根据普惠金融业务特点设计开发产品，构建专业化的体制机制，实现服务机构和人员专业化，资源配置制度化， 政策产品差异化，更好更快地推进普惠金融发展。
（三）鼓励民间资本更多进入普惠金融领域
贯彻落实党的十八届三中全会关于“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”的精神，适当放宽市场准入，允许和支持区域性中小民营银行、小型金融或类金融机构等的设立与发展，特别是民营企业设立民营银行，从目前村镇银行、农信社等扩展到社区银行、小额贷款公司等，丰富银行业金融体系，增加金融供给，使之成为普惠金融发展的主力军。
积极构建有利于普惠金融机构发展的宽松准入环境，允许县域开设多家村镇银行，跨区域设立小额贷款公司，地方探索试点新型普惠金融机构。对有利于普惠金融发展的不同类型金融形式，和以小微企业和农户为主要服务对象的新型金融机构，如小微企业银行、乡村银行、微贷公司、小贷公司和微小保险公司等，以及产业互助社、资金互助社、农民合作金融等县域合作金融组织，给予积极鼓励，使之加快发展。
（四）推进专业化小额信贷机构和中小企业担保体系建设
积极推动适合地区、行业特色的小额信贷机构发展，形成商贸类、服务类、新技术类等各具特色的专业化小额信贷服务机构，确定目标客户，在客户营销、风险管理、融资手段与后续跟踪培育等方面开展专业化服务，扩大服务覆盖面和浸透率。
加快设立国家融资担保基金， 积极推进各类融资担保公司设立与发展，为小微企业提供增信服务， 推动担保机构建立与金融机构风险共担机制，逐步构建多层次担保体系，通过担保风险补偿和税收优惠等政策，提高各类担保机构对小微企业担保业务服务支持力度。
（五）借助现代科技和网络技术推动普惠金融的发展
加大互联网、大数据等技术运用，创新适合普惠金融特点的渠道、产品和服务及风控体系，丰富普惠金融服务手段，根据小微企业实际需求量身定制各种创新产品和金融服务，提高客户粘性和聚合力，有效降低经营成本。积极探索数字普惠金融，不断提高欠发达地区和弱势群体基础金融服务的可得性和便捷度，提升金融服务实体经济的精准性和有效性。在加强监管和管控风险基础上，允许互联网金融企业继续探索，开展网上银行、电话银行、手机银行或微贷银行业务，发挥其成本低、覆盖面广和服务便捷的优势，通过互联网方式满足小微企业贷款需求，不断总结完善，使之成为缓解小微企业贷款难的有效途径。
大力开发金融产品，创新开展多种融资方式，引导金融机构根据小微企业融资特点，积极开展设备抵押贷款、仓单质押贷款、订单与供应链融资、服务贸易等业务，推进供应链核心企业支持小微企业应收账款融资，丰富融资渠道。
（六）形成和发挥不同融资方式的协同效应
发挥不同融资业务板块禀赋和比较优势，进一步整合与调动资源，将间接融资、直接融资与企业信用评级集为一体，促使政府部门与金融机构、担保机构、中介机构等建立良好的协作关系，将政策信息、业务信息和市场变化信息汇聚整理分析，形成有效的协同机制， 开展各种融资手段的协同协作。逐步构建适应中小微企业需求的包括担保、租赁、小贷、债权基金、股权基金、信用中介、资产处置等各类融资服务方式的普惠金融生态， 为中小微企业提供一揽子融资解决方案，以实现各类融资服务机构协同发展，避免各自为政、业务交叉和盲目融资带来的弊端。
（七）加强金融基础设施建设，提供多方功能支撑
要使金融服务更多向小微企业、贫困和低收入客户延伸，必须配套建设普惠金融基础设施和社会化服务体系，进一步降低金融服务提供者的交易成本，提高服务技能和操作水平，增强风险识别能力， 扩大服务规模与深度。加强社会信用体系建设，完善区域信用评价体系，推进开展中小企业信用征集、信用评价及应用活动，整合各类信用信息资源，形成统一信息共享平台，推进信用信息交换与共享，建立守信激励与失信惩戒机制，多渠道增进小微企业信用，缓解银企信息不对称，为金融服务方提供服务客户基础有效信息，为讲信用企业群体提供免抵押、免担保的信用贷款，提供“一次授信、随用随贷、周转使用”等快捷便利融资服务， 降低业务风险，提高效率，保障有序稳定的金融市场环境。普惠金融机构要更珍视自己的信用，不断累积提升。
完善普惠金融统计制度，细化普惠金融统计指标体系，全面反映普惠金融运行整体情况，建立专项考评机制，将考评结果与监管和优惠政策挂钩，实行精准奖惩，并为制定政策提供依据。
加快构建专业化人才队伍， 创新人才培养模式，通过选派普惠金融机构人员到专业金融院校集中培训、到大型金融机构挂职交流等多种方式，提高从业人员的金融素养。加强普惠金融的理论建设，加大对普惠实践的调研力度，构建有利于普惠金融发展的学科体系和课程体系，加强普惠金融知识的宣传与普及，营造良好的金融生态环境。
发展普惠金融，需要相关机构的支持与配合，如征信评级机构、审计会计机构、专业化业务机构、结算支付系统、技术咨询机构等。要促进上述机构各司其职，共同参与到发展普惠金融活动中来，实现普惠金融的可持续发展。
发展普惠金融，我国还处于起步阶段，有较大的发展潜力和提升空间。我国产业和企业区域差异性大，又处于结构调整和转型升级过程中，决定了发展普惠金融不可能一蹴而就，需要社会各有关方面共同努力，从战略层面推进普惠金融的创新发展。（参考文献略）
作者单位：工业和信息化部中小企业发展促进中心