韩道辉 郭 俊 沈德赛
近期，南京市委办公厅联合南京农业大学，先后赴江宁区、溧水区就全市农村空心化进行深入调研。调研组步入田间地头实地考察体验，听取改革发展经验详细介绍，深入乡村农庄与当地干群交流，走进美丽乡村、农业园区现场观摩，认真总结各地经验和做法，就破解全市农村空心化、推进城乡融合发展作了一些思考。
厘清农村空心化：挑战中蕴含新希望
新世纪以来，“三农”问题逐步向“老年农业、空心农村、失地农民”问题演变，特别是农村空心化，自2013年中央一号文件提出以来，已成为继“农民工”后最受社会各界关注的热词。党的十九大报告两次提到了“乡村振兴战略”， 并将它列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。习近平总书记特别强调，农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。农村空心化不仅事关“谁来种地”的“饭碗”问题，事关以乡土文明为根源的文化传承发展，更关乎新型城镇化乃至全面小康社会建设大局。因而，破解农村空心化势在必行、迫在眉睫。
从历史的维度看，农村空心化普遍存在。农业人口大量涌入城市， 是大部分国家都会经历的过程。有资料显示，目前美国农业人口占比不足1%；日本农业人口近20年间减少了6成，其中20-40岁农业人口减少了44%。改革开放以来，随着城市化、工业化的高速发展和户籍制度改革的深入推进，我国农村空心化呈愈演愈烈之势。沿海和苏南发达地区，城市化水平高，农村劳动力转移率早些年就已超过70%。
从现实的维度看，农村空心化必然发生。农民“洗脚进城”是市场配置资源的必然结果。随着农业机械化、规模化、信息化水平的提高，传统农耕模式日渐式微，农村产生了大量的剩余劳动力。为增加劳动收入以改善家庭生活，同时满足工业化、城镇化建设中对劳动力的大量需求，农民在经济理性的驱动下选择“出走”农村进城务工， 非农就业已成为农民增收的重要渠道。以南京为例，郊区农民家庭收入的近70%来自务工收入。
从未来的维度看，农村空心化蕴含契机。农村空心化导致农民房屋闲置、大量耕地需要流转，为城市资本下乡、适度规模经营提供了较大空间， 也为农业现代化、农民增收带来了新的契机。同时，农村空心化也势必会促进村落布局的优化调整，进而提高农村土地集约利用水平，改善农村公共产品的供给质量。尤其是大城市周边的空心村，吸引工商资本、大学生创客等新型主体入驻，既有利于农村新型产业业态的形成，也在客观上提升了农村人口的素质结构，为村庄的复兴创造了条件。
应对农村空心化：盘活闲置资源的有益探索
南京作为东部沿海发达城市， 大城市、小农村的格局较为明显。据市委农工委选取全市103个美丽乡村调查数据看，农村闲置房屋总数达到677户、13.8万平方米。据不完全统计，全市农村空心化率超过40%，近主城郊区农村空心化率近70%，部分远郊村如六合区横梁街道，农民房屋空置率（含完全空置、半空置）达到60%。针对这种情况，各区根据自身资源禀赋，以盘活闲置资源为突破口，探索资源变资产、资产变资本的路子，为空心村的再造积累了经验。
1 ．空宅生金。将闲置农宅变身农家乐和民宿，为游客提供吃住服务，实现生活资料向生产资料的转变，让全市越来越多的创业者尝到了甜头，农民返乡创业也渐成风气。江宁石塘村以前是户均收入不足万元的偏远贫困山村，全村仅有64位老人留守。如今，在美丽乡村建设带动下，在村干部的典型引路下，“出走”村民争相回村创业，通过开办农家乐和民宿，村民生产方式从一产成功过渡到三产，实现了致富增收。迄今全村开办的农家乐已超200家、民宿超40家，其他如茶楼、酒吧、酒坊等新业态28家，村民人均收入超4万元，带动相关就业人员600余人。村民王宜成儿媳家两次落泪的故事，形象刻画了石塘村农民利用空宅创业致富的生动实践。王宜成儿媳妇家第一次来家看“门档子”，看到破旧的村庄和亲家的贫穷，想着女儿将来肯定要受苦而含泪离开。2013年，王宜成家开办的农家乐生意红火，还做起了民宿，年盈利20余万，到儿媳家看后，想着女儿今后会过上好日子， 又不由地留下了开心的眼泪。截止到2018年10月，全市六郊区已建民宿近400家，床位超过5000张。全市民宿投资总额达33.52亿元，带动就业1700人，去年全年接待住宿总人次达173.26万人次。据市委农工委2017年12月统计，全市美丽乡村农家乐经营者平均年收入25万元，高的达四五十万元。在美丽乡村示范村，当地村民平均人均年收入增加7000元。
2．空地聚财。通过“土地确权→赋权→合作组织→引导+市场” 全环节手段，实现对空心农村撂荒耕地、闲置宅基地以及低效用地集中整理、开发和利用，并以此带动旅游等相关特色产业的发展，促进农民增收。江宁区谷里街道2012年以来累计投入3.37亿元，完成土地综合整治2.66万亩，引进南京大生现代农业控股有限公司等5家农业公司参与农业适度规模经营，建成占地2000亩“金陵国花园”项目、农产品集散中心、世界农业科技文化园等多个现代农业项目，直接带动农民就业300人。其中，热门景点大塘金村，已不再是原先的破败小农村。借助土地股份合作社，将村民的土地集中起来，种植了400亩“梯田式薰衣草”，打造了江宁版的“普罗旺斯”，形成了以薰衣草为媒的生态旅游特色，高峰时期日均接待游客近10万人；高淳区桠溪镇桠溪村158户农民，在省“农民创业之星”汪国华的带领下，开发闲置低效农地，从事水草栽培，种植的轮叶黑藻，拥有自主知识产权， 经营规模达到5000多亩，形成了种植、捕捞、销售等一条龙产业链， 亩均效益近6000元等。
3．空村换颜。在空村再造中， 文化注入、特色引领、多元融合是最“摩登”的实现手法，特别是规划设计，被置于更加重要和突出的地位，不规划、不建设，不设计、不动工成为了一条改造的准则。经过精心设计和精致施工，往往起到化腐朽为神奇的效果。经过“爆改”后的农村，让人眼前一亮，有了脱胎换骨般的变化。江宁区秣陵街道苏家自然村，采用政府+企业+ 市场+农户的多元主体共建模式，由上海原圃发展有限公司统一设计、统一建设、统一运营，在保留村舍原样的基础上，用现代元素、现代文化重新整体包装，并配套建设特色民宿、飨食餐厅、文创商店儿童乐园、集装箱营等业态，打造出了长三角首个特色文创小镇，用文化元素复兴了搬迁的“空村”。六合区横梁街道规划建设的“E田园” 项目，拟采取PPP合作模式，由央企葛洲坝公司负责项目开发运营， 计划打造休闲旅游、文化产业、影视基地等多种新业态，集教育、医疗、卫生等多种民生公共服务保障为一体，实现以镇街为单位整体推进农村再造，为将来全市连片打造现代化新农村提供了无限遐想。
破解农村空心化：全面实施乡村振兴战略
伴随着城市化的发展，城区、郊区、农村的区位价值落差日渐缩小，郊区、农村的土地、生态和文化价值正加速地凸显出来，乡村发展迎来一个历史性的机遇。破解农村空心化，应注重把握三个辩证关系，将农村空心化与农民脱贫致富、乡村治理等问题进行整体性思考。一是把握城市化与逆城市化的关系。整体看,农村空心化是工业化、城市化发展中不可避免的现象，但在一定阶段后又会发生农村人口回流或所谓“逆城市化”情况。国际研究表明，当城市化率超过70%时，开始出现逆城市化。南京经济发展水平高，城市化率2013 年底就已超过80%，农村空心化趋势相较中西部及欠发达地区，已明显趋缓，部分村社开始出现回流迹象。有专家预计，今后5—10年将迎来回乡的高峰期。因此，破解全市农村空心化问题，应立足南京所处逆城市化初期的阶段特点，因势利导、科学施策。二是把握撤并与保留的关系。空心村的再造，应有的放矢。不是所有空心村都保留并加以改造，而应考虑在全市村庄布局规划的指引下，有所为有所不为。对于既无资源也无特色的空心村，该撤并的撤并。按照优化结构、合理布局、规模适度、有利于发展的要求， 选择区位优势明显、交通便利、具有民俗文化特点的村，进行重点打造、精品再造。三是把握输出与引进的关系。破解空心化困局，不是简单的农民“回流”问题，也不是以往传统产业的重复，而是应该吸引城市精英群体“反哺”家乡，引入新产业新技术新业态，用现代文明改造“乡土文化”，让城市优质的公共服务资源覆盖农村，实现农村的再造与复兴。
全面破解农村空心化，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神， 坚持农业农村优先发展，大力实施乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，统筹推进农业农村农民各项工作，努力实现产业发展融合化、要素配置科学化、居民收入均衡化、公共服务均等化，走出一条具有南京特点的城乡融合发展新路子。
1 ．培育“特而优”的产业， 打牢乡村振兴根基。产业是发展之基，特色是产业发展的竞争力。应根据资源禀赋、区位环境、历史文化等比较优势，重点扶持发展最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业，为就业提供岗位，为人口集聚提供动力。目前，南京的休闲农业、乡村旅游，高淳的螃蟹、浦口的苗木等特色产业，都形成了一定的规模，品牌也逐步唱响。但相较近邻浙江，在“特”和“优”上依然有差距。应结合产业发展趋势和社会需求，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，努力形成一批新的发展亮点。南京的空心村，有的靠近著名旅游点，可着重发展餐饮服务业，为景区配套； 有的生态环境良好，山清水秀，可以发展养生养老产业；有的资源禀赋好、历史悠久，可以发展特色旅游。总之，宜农则农，宜工则工， 宜商则商，宜游则游。
2 ．塑造“小而美”的形态， 提升乡村振兴品质。小，是各种发展要素和服务功能的集约集成和精益求精，小就是吸引力；美，是生态环境美、特色风格美、人文风俗美，美就是竞争力。应在精而美上做文章，突出特色，以旧改为主， 做好整体规划和形象设计，软硬件要多维展示地貌特色和生态特色， 形成“一村一风格”，建设“高颜值”美丽乡村。重点抓好农村污水处理和垃圾分类处置，完善村庄环境长效管护机制，在精细化运作方面下功夫，建管并重，确保环境治理设施“建得成、管得好、用得上”，一次建成、长久使用、长效作用，营造适合生产、生活的宜居环境，留住生态乡愁。应突出历史文化传承，注重保护重要历史遗产和民俗文化，挖掘文化底蕴。比如，可考虑配建村史馆，将村庄发展的大事记、乡贤名人、好人好事以及反映乡村发展变革的老物件等陈列出来，让村民和游客记住人文乡愁。
3．着眼“聚而合”的功能，完善乡村振兴配套。便捷齐全的基础设施是集聚产业的基础条件，完善的公共服务特别是高质量的教育医疗资源供给是增强人口集聚力的重要因素。应按照适度超前、综合配套、集约利用的原则，加强道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流等建设，特别是宽带网络和轨道交通建设，畅通与主城区的联结渠道。公共服务供给方面，可考虑转变公共服务配置方式，从按行政等级配置转向按常住人口规模配置，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施。应实施医疗卫生服务能力提升计划，采取区帮镇抓村建模式，提高村卫生室硬件设施和医疗水平。同时，大力提高教育质量，改善教育环境， 推动市区知名中小学和农村中小学联合办学，让农民就近就地享受更有质量的公共服务。
4.构建“新而活”的机制，激发乡村振兴动力。激发乡村振兴的动力活力，最重要是创新体制机制，根本是解决“人、钱、物、权”四个问题。解决“人”的问题是核心，要注重发挥南京科教禀赋优势，优化创业就业服务、政策激励、财政扶持等软环境，吸引人才反哺农村，让人才“下得去、待得住、干得好、流得动”。解决“钱” 的问题，就是要加快金融和投融资体制创新，探索高效可行的农民物权抵押贷款方式。大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，拓宽投融资渠道。解决“物”的问题，就是以国家农村改革试验区为契机，统筹推进城乡建设用地市场、农村产权流转交易市场、构建新型农业经营体系等具有城乡市场化取向的改革，探索建立低效用地再开发激励、进城落户、农民闲置资产自愿有偿流转和退出机制等，进一步激活农村资源要素。解决“权”的问题，就是要巩固完善村民自治权，创新多种形式的组织载体，如社区理事会、农民议会、党群理事会等，把村民自治进一步延伸到自然村，实现自治组织的全覆盖。
5.制定“精而准”的政策，营造乡村振兴环境。空心化再造，是一个系统工程，涉及产业、基础设施、社会事业配套等多个方面，需要制定“精而准”的政策，扫清过程中的体制机制障碍，引领更多社会资源、更多发展要素，提升乡村建设质效。比如，在土地使用、民房设计改造方面，现在农村土地使用有严格限制，一定程度上增加了项目建设的难度，可考虑允许村民在不改变土地基本用途的情况下， 将集体土地参与到项目建设中来。在产业发展方面，休闲旅游、民宿是农村空心化改造的重头戏，特别是民宿产业，目前发展势头强劲， 应做好政策设计，明确经营用房、消防安全、治安安全、卫生安全、环境保护、食品安全、规范管理、行业服务等各个环节的准入门槛和质量标准，完善监管制度，保障有序、规范和健康发展。
作者单位：南京市委办公厅/共青团南京市委