刘红岩
农业政策运行偏差的机理透析与原因解读
对照农业政策运行应遵循的基本逻辑以及公共政策过程机理，深入挖掘农业政策运行的实践逻辑， 解读和透析农业政策运行偏差和目标失败的基本诱因如下。
（一）农业绩效评估测度与指标有失偏颇
1.评估测度重活动的过程和投入，轻最终的结果与目标
以结果为导向、关注最终结果、关注是否实现政策目标和公共目标，是农业绩效评估和政策评估的基本依据和基本逻辑。但现行政府绩效考核和政策评估标准多是活动关注型和投入关注型，考评内容聚焦于资金投入情况、政府活动开展情况、工作完成情况，考评指标呈现过程性、中间性和经济性特征，甚至“把落实农业公共政策的手段、措施当作工作业绩和效果考核”（7.44分）。由此误导政策落实部门的工作重心对接于过程性的工作开展，而非结果性的目标实现，导致“有些农业公共政策的目标、实施手段与实施效果不统一” （7.08分），绩效考核和政策评估不但没有起到规范政府行为、改进公共资源配置效率的作用，反而扭曲了政府的政策运行行为，浪费了稀缺有限的公共资源。
2.评估标准重短期的数量和规模，轻长期的质量和效益
如前所述，农业生产和管理的相关特点，如“对农业行业管理过程不容易开展全程监督”（7.88 分），“农业行业管理工作具有较长的周期性”（8.14分），“农业行业管理效果具有明显的滞后性”（7.64 分），决定了农业工作绩效评估和政策评估适宜于采用长期性、效果性指标，因为短期指标不能反映关乎质量和效益的最终结果和目标。但现行的考评指标主要是短期性的数量类、规模类指标，“工作业绩评价标准多以规模大小、数量多少为主”（8.04分），如土地流转数量、土地经营规模面积、新型主体数量、高标准农田面积、“三品一标”个数、农业项目个数、农业信贷规模和余额等。短期性、规模化、数量型的衡量标准导致涉农工作部门的涉农业务工作往往过分单一地、盲目地追求规模和数量，忽视关乎现代农业发展实质的质量和效益。
（二）农业政策执行偏离公益目标原则
1.政策执行唯绩效考核指标， 而忽视政策目标和终极性目标
公共选择途径的官僚理论认为，政策执行机构和执行人员也是具有选择偏好、有限理性的“经济人”，他们首先追求的是本部门预算的最大化和本人利益的最大化。如果某项工作或项目能给执行机构带来利益和福利的增加，则会积极支持并实施该项目；反之，如果既定项目和工作意味着执行机构的利益减少或至少不能给执行机构带来利益，则会受到抵制或不采纳。在短期性、数量型、规模类评价指标的诱导下，政策实施部门和人员有极大的激励去选择那些能增进部门利益和个人利益的，以项目化和园区化等为平台、以补贴和奖励为手段、以部分区域和“明星主体”为对象，进而契合考评指标、带来个人福利的项目，“以落实上级下达的任务和政策为主”（7.88分）， 而没有兴趣去关心该项目的实施是否对接于政策目标、能否促进农业供给体系的质量和效益的提升、能否增进社会公平和社会福利。有失偏颇的考核指标诱导了政策执行工具的错误选择，进而导致了政策目标的失败，耕地保护中执行机构对“非粮化”和“非农化”的不彻底、不严肃的处理，新型经营主体培育中只重规模和数量的业绩追求，都是上述因素作祟的缘故。
2 . 农业政策执行所需资源分散，阻碍政策顺畅执行与目标实现
农业政策的顺畅、有效执行有赖于各类资源条件的支持，体制性、制度性资源是比资金类、物质类、人力类资源更为重要的核心支撑条件。但农业政策实际运行中因部门职责不清、体制不顺而带来的政出多门、多头管理现象频频存在，降低了政策运行的效率。“农业行政管理部门分割、职能和资源分散严重”（7.48分），“上级农业公共政策实施统一要求多，灵活性不足”（7.90分），“不同农业公共政策、法律规定之间存在一些矛盾和冲突”（6.80分），就是对这一问题的真实反映。参与“治水” 的“九龙”不能高效沟通、通力合作，不但不能为政策运行提供条件支撑，反而降低效率、浪费公共财政资源、增加了行政运行成本和制度交易性成本。以国家发展改革委于2011年10月出台的《启动实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划》为“标杆”进行梳理发现，多个项目与该项目类似甚至重合，如国土资源部的土地整理项目、财政部的农业综合开发土地治理项目、水利部的小农水工程项目、农业部的高标准农田建设项目。这5个项目内容不仅在部委层面高度交叉，具体到县级层面程度更甚。虽然各个项目的实施标准和具体目标不同，但扶持对象、扶持方式高度一致，甚至是重复到同一个自然村（组）、同一块地。农业教育与培训领域同样存在项目交叉、“九龙治水”的情况，农业、扶贫、人社、教育、妇联、共青团、残联等至少7个部门在“同炒一盘菜”，但“共办一桌席”的供给效率低下，教育与培训项目在调研各地普遍“遇冷”。
（三）农业政策制定的科学性和民主性不足
1.政策制定的需求调研不足， 一些政策内容脱离实际
当一个社会问题变为一个政策问题之后，政策制定过程还要完成需求调研、建立议程、提出方案、方案评估和方案选择的环节。只有经过需求调研，充分吸纳政策相关者的利益和需求，政策内容才能供需适配，政策内容才会符合实际、才会容易执行、才易实现政策目标。农业政策要做到因地制宜、因时制宜、因主体制宜、因政策对象制宜，要反映大多数利益相关者的利益，方案确定时开展需求调研、确保利益相关者分享决策权力是必不可缺的程序和步骤。实践中， 由于农业政策制定主要仍是“自上而下”模式，“自下而上”的成分有所欠缺，利益相关者的决策参与、需求表达、利益表达及其采纳程度还远远不够，实际运行中的许多农业政策呈现与实际不符、不接地气、供需失配的状况。例如，有项目对于支持对象的农地经营规模作了严格要求，由于有的地方土地成方连片程度低，难以找到支持对象，为完成工作，“极少数”主体成为多个项目共同支持的对象，又由于项目具体标准互相打架，项目实施困难重重。再如，某项目要求某地建设机井，且严格限制资金用途，但当地机井已建，不是当地农业发展需要的设施。在这种缺乏需求调研的“一刀切”“一杆旗插到底”的循环模式里，家庭农场扶持规模上下限的有关规定不符实际， 农业基础设施政策供给与地方需求冲突，农业教育与培训备受冷落， 以致政策运行低效、政策目标失败、财政资金严重浪费、政府公信力下降的结果，就不难理解。
2 . 政策制定的前期预评估不足，政策运行不畅
为确保政策内容具有较强的可接受性、符合政策执行环境，以利于政策有效执行和实现政策目标， 政策制定过程设置了三道“保险杠”。需求调研和利益相关者参与之后，政策预评估是第三道“保险杠”，它能够及时纠正不适的政策内容、执行方式和工具手段。而实践中，“农业公共政策出台往往对面临的问题界定不清、把握不准” （7.16分），“上级出台的农业公共政策有些内涵不清楚、目标不明确”（6.72分），就是“农业公共政策出台往往缺少科学的事先预评估过程”（6.88分）“对农业公共政策实施可能面临和引发的问题缺少科学预判”（7.06分）“对农业公共政策实施过程和结果评估不足” （7.30分）的结果。预评估的缺失或不足，致使政策执行机构和人员对政策内容本身、政策运行环境、政策受用对象缺少预先的反思和调整，进而一定程度上导致政策运行不畅，政策效果打折扣。
综上，在背离了农业政策目标和公共目标的农业工作绩效考核标准和政策评估标准的诱导下，政策执行机构和执行人员难逃在官僚理论和“经济人”的束缚内活动的逻辑框架，加之因政策制定缺乏科学性而导致的政策内容供需失配、因职责不清和体制不顺而导致的政策资源支撑失效，三重因素的横向叠加和纵向传递带来了政策运行扭曲、政策目标偏离的政策失败，见图3。
强化和优化农业政策过程的政策建议
实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革，要求进一步优化农业政策过程，明确政府与市场关系，界定政府职能与作用。此次，要按照“社会问题—已发现的社会问题—政府发现的社会问题— 政府职责范围内的社会问题—政府有能力介入的社会问题—政府认为应该解决的社会问题—政策议程” 的程序，确定农业政策问题。在农业政策问题的范畴内，针对实践中的运行偏差及原因，以实现公共目标为终极诉求，探求优化策略。
（一）优化政策设计与制定， 确保内容的供需匹配
1.强化需求调研，增强政策设计的科学性
农业政策设计的初衷一般是加大对“三农”建设事业的支持力度，完善农业发展的环境条件，发展现代农业，并进而实现农业公共目标。农业政策内容既要关注政策的收益，还要关注政策的执行成本；既要关注政策的经济收益， 还要关注政策的社会效益和政治效应；既要关注政策对农业发展乃至国民经济的影响，还要关注政策对其调整对象利益的反映和影响；不仅要关注政策的短期影响，还要关注政策的长期作用。因此，农业政策设计要做好需求调研，充分发挥政策相关者的决策参与作用，强化农业政策制定的公众参与，听取、吸收、借鉴、吸纳他们的期盼和诉求，注重问题导向，更多问计于民，通过“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，提高政策的针对性和有效性，增强农业政策设计的科学性和民主性。只有这样，才能保证政策设计最大限度地发挥作用，尽量接近政策设计的初衷。
2.强化顶层设计，增强政策设计的系统性
部门职责不清、体制不顺，政出多门、多头管理的局面，不仅带来了高昂的行政成本，还使得各项政策之间缺乏衔接，各职能部门在各自为战和一片混战中阻滞政策正常运行、招致政策目标失败。即使地方层面想整合项目，也会受到项目规定的掣肘而难以或无法做到有效整合。因此，短期来看，顶层设计上应从中央层面对各项政策项目进行整合，为不同项目在地方层面的衔接预留接口；长期来说，随着政治体制改革、行政体制改革和财税体制改革的深入推进，一方面， 应在权力适当下放的同时推进政府职责优化配置和统筹整合，减少部门职能交叉，理顺职责关系，解决制度“碎片化”问题；另一方面， 要对“三农”政策进行统筹和系统安排，对分散在各部门的支农职能进行适当调整和归并，以进一步提高政策设计的针对性，提高政策执行效率，节约制度性成本。
3.联动财税体制改革，增强政策内容的普惠性
在监督和决策机制还很不完善的背景下，掌握了相关资金项目分配权力的涉农相关部门及其人员被赋予了很强的自由裁量权，这有可能引发寻租行为和租值消散。应对这一问题，短期来看，除了建立健全项目评审机制以及加强监督以外，还应从资金项目的自身设计入手，逐步削减专项转移支付，加大一般性转移支付的力度，并在项目设定上减少和去除主观性标准，变为由数字支撑的客观性标准，对于符合标准的区域和主体进行普遍支持；长期来说，从行政体制改革和财税体制改革的角度切入，改变政策设计的路径依赖，逐步减少政策内容的“项目化”及其带来的区域和主体的“专宠化”设计，推动惠农政策逐步向普惠性过渡。
（二）强化政策的执行监督， 确保公共目标的实现
1.强化政策内容的信息公开， 预防“事前”的政策执行扭曲行为
在农业政策落实过程中，要加大政策的宣传力度，将信息公开制度化，对上级政策内容、本级实施方案、优惠对象、实施标准、资金预算、执行过程、评价标准、评估方式、评估结果处理方式等内容公之于众，满足分散农户、农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业、基层政府、村级组织等利益相关者的充分知情权，以确保在此基础上的政策充分竞争和充分使用，在政策执行开端预防政策执行行为的扭曲。在信息公开过程中，除了使用文件、报纸、电视等传统媒体外，还要加强网站、微信、微博等新兴媒体的宣传力度，及时、准确、全面地宣传农业相关政策；信息公开后， 除了要接受政策利益相关者的咨询和监督外，还要接受广大社会公众的监督。
2.强化政策工具的组合使用， 减少“事中”的政策执行扭曲行为
每种政策工具的倡导者总是想让人们相信他们所偏爱的政策工具是解决公共问题的灵丹妙药。实际上，每种政策工具因其特性决定了其选择条件、运用范围及作用边界。同时，每种公共管理对象和公共政策对象都有其特殊属性， 决定其仅适应于某类或某几类政策工具。鉴于农业生产特性和农业政策执行环境的极其复杂性，农业政策执行工具选择更应以是否实现政策目标和公共目标，做到精细化和精致化。在使用“项目化”政策工具的同时，搭配使用法律法规、制裁等管制性政策工具；在使用补贴和奖励等经济性政策工具的同时， 组合使用特许经营、财政拨款等市场化和管制性政策工具；在使用直接拨款和直接提供等政策工具的同时，配套使用合同承包、志愿组织等市场化和动员性政策工具。
3.加强政策执行的舆论监督， 弥补“事后”的政策执行扭曲行为
对于政策执行中的扭曲行为， 可以借助第三方监督，如公众、社会组织、大众传媒等舆论力量，对农业政策执行情况进行舆论监督， 对执行权力运行的偏差行为进行披露、建议乃至批评，以影响和纠正农业决策过程和政策执行效果。一是发挥利益相关者、社会公众和大众传媒的作用，表达民意，推动相关政策的及时、有效落实；二是挖掘各地落实农业和农村政策实践中的典型和表率，为其他地方提供经验借鉴和有效启示，引导舆论监督注重社会效益，发挥舆论力量的正向激励和正确导向作用；三是及时发现实践中违反法规、不切实际、没有效果、效果扭曲的不良现象， 并给予相应惩处，发挥舆论力量的负向激励作用。
（三）完善政策评估和反馈， 规范政府行为
1 . 完善指标体系， 由短期性、数量型、规模类的指标转向关注质量和效益的结果导向型指标体系构建，切实推进农业供给侧结构性改革
首先要改变评估理念，由政府活动关注型和政府投入关注型转向结果导向型的评估理念，以是否实现农业公共目标和政府治理目标为最终评价标准。虽然这些活动和投入对于政策运行不可或缺，但这种类型的评估标准往往导致政策运行不能根据社会经济环境变化适时更新而与实际脱节。在理念转变的基础上，以是否实现农业政策目标和公共目标为基准，重新构建指标体系，逐渐减少短期性的数量型、规模类指标，相应增加事关现代农业发展供给体系的长期性的质量型、效益类、结构类指标，增强指标体系的有效性、包容性、灵活性，突出农业发展方式的结构性、质化类变化。新的指标体系在发展过程上要融合投入类、结构类和总量类指标，在发展结果上融合经济类、环境类、社会类、政治类指标，融合供给侧和需求侧并偏向供给侧的指标，切实发挥指标体系调整、优化资源配置和规范政府行为的作用。
2 . 创新评估方式， 倡导并鼓励社会公众和服务对象参与绩效评估，提高政府活动效能，保障农业绩效评估的全面性和科学性
评估方式事关评估活动的公正、公开、规范和有效，事关评估结果的效度和评估功能的发挥。通常来说，政策评估应该由具有独立性、专业性的第三方机构开展，一般是具有相关背景知识、专业知识和中立地位的专家具体负责，出具报告并针对其不足之处提出纠偏和提升的改善措施。创新评估方式， 一是评估主体要多元化，融合自评和他评。自评是政府自身对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。他评包括政策执行机构及其人员、相关专家和政策服务对象等的评估，政策执行机构及其人员是政策的实施者，他们对政策内容是否契合实际、是否适应政策环境、是否具有可接受性有切身感受，对政策的成败得失有直观感受，因而有评价发言权；通过组织专家对政策执行情况进行调查，与执行人员及其政策调整对象交换意见，不仅可以对政策内容形成判断， 还可以对政策执行情况、政策绩效形成全面判断；政策服务对象是政策的受用者，对政策内容和政策执行效果有最直接的感受，也有政策评判的发言权。二是评估形式要多元， 不仅要融合内部评估和外部评估， 还要同时融合质量评估和数量评估、结构评估和总量评估、过程评估和结果评估、年度评估和周期评估等。
3 . 优化反馈机制， 有效利用评估结果，切实发挥政策评估的纠偏和提升作用
评估结果是评价政策执行情况的直接反映，也是修改完善相关政策的重要依据。既要开展评估， 也要用好评估结果。积极运用评估结果，优化反馈机制，一是要基于评估结果建立激励机制并严格践行，对政策运行较好的部门予以表彰和奖励，对执行不力和运行扭曲的部门要加以督促指导乃至严肃问责，起到宣传先进、鞭策后进、赏罚分明的作用。二是要根据评估中各级、各部门、各农业经营主体等反映的问题，在政策内容、实施工具、运行资源、执行机制、执行方式等方面加以修改完善，更好地发挥政策导向作用。否则，评估就会形同虚设，既达不到改善和提升的效果，还容易助长不良风气。
作者单位：农业农村部管理干部学院