王秀杰
悠悠万事，吃饭为大。特别是在中国这样一个人口众多的大国，如果粮食供给不足或粮价波动过大，定会引发一系列经济问题、社会问题。因此，从国家层面看， 解决好吃饭问题自古以来始终是治国理政的首要之务。正因为如此， 新中国成立至今，我国从未放弃过对粮食市场的管控，从统购统销、双轨制、“米袋子”省长负责制、“三项政策、一项改革”，到放开销区、保护产区，再到粮食最低收购价政策，各届政府运用“有形之手”调控粮食供求、确保粮食安全的思路一直未变。
最低收购价政策（也称“托市”政策）发布于2004年4月，始于稻谷品种，2006年起小麦也开始实施。实施这一政策的目的是“充分发挥价格导向作用，引导农民种粮”。单从增产目标来看，最低收购价政策无疑是成功的。自最低收购价政策实施以来，我国粮食产量止跌回稳并逐年提高，彻底走出了供给短缺的困境。但随着这一政策的实施也带来许多问题，如“三高”问题（高价格、高库存、高进口）、巨额财政补贴问题等，这些问题影响政策效果的发挥，亟待进一步改革和完善。
粮食最低收购价政策的主要内容及出台背景
（一）最低收购价的制定、执行主体及执行区域
国家发改委牵头财政部、国家粮食局等部门发布执行最低收购价的粮食品种、价格、标准及地区， 当市场价低于最低收购价时，启动最低收购价执行预案，由取得收储资格的粮食企业收购。
中储粮及其有关分公司一直是最低价收购政策的执行主体，此外，最低收购价执行区及几个粮食主销区的地方储备粮管理公司（或单位）、受中储粮集团委托的中粮、中国供销、中化、农垦集团和地方骨干企业以及其他符合代储条件的民营企业也承担一定的收储任务。
最低收购价政策执行区域仅限于13个粮食主产区并在一定的时间段内执行。以2018年为例，小麦预案执行区域为河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北6省，执行时间为当年6月1日至9月30日；早籼稻预案执行区域为安徽、江西、湖北、湖南、广西5省（区），执行时间为当年8月1日至9月30日；中晚稻（包括中晚籼稻和粳稻）预案执行区域和时间为：江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川8省（区），当年10月10日至次年1月31 日；辽宁、吉林、黑龙江3省，当年11月1日至次年2月末。
（二）实施最低收购价政策背景
1.“三项政策，一项改革”及“放开销区、保护产区”改革未取得预期效果
1996年11月，国务院决定对议价粮进行按保护价敞开收购。敞开收购的范围涉及小麦、玉米、稻谷以及国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定的其他粮食品种。原则是“四分开、一完善”，即政企分开、中央和地方责任分开、储备与经营分开、新老挂账分开、完善粮食价格形成机制。工作重点是“三项政策、一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行和加快粮食企业自身改革。
此次粮改的目的主要有：保护生产者利益，通过保护价政策的实施，解决粮食生产者“卖粮难”问题；通过国家对粮源的控制，避免粮价的剧烈波动，特别是价格的持续上涨，以保护消费者的利益；通过给予国有粮食企业垄断收购权， 实现扭亏为盈，以保证在规定期限内偿还亏损挂账；推动国有粮食企业的市场化改革。
这一粮改方案的设计兼顾了各方利益，但执行效果并不理想。一是顺价销售难以实现。由于无法完全垄断粮源，国有粮食企业的经营成本又高于个体、私营商贩，面对供过于求的粮食市场，顺价销售十分困难。二是中央和地方的财政负担加重。敞开收购占压大量的财政资金，庞大的库存需支付巨额的仓储费及利息，这使本不宽裕的中央和地方财政特别是粮食主产区的财政难以承受。为此，从2002年起， 全国范围的敞开收购政策收缩为仅限于产区。“放开销区、保护产区”的改革应运而生。
“放开销区、保护产区”的改革，相对于全国范围的“敞开收购”，市场化程度有所提高，对发挥各省的资源优势、促进农业结构的调整起到了积极作用，但主产区国有粮食企业垄断收购的弊端仍没有消除，拒收、压级压价等现象屡禁不止，改革并未取得预期效果。
2 . 粮食产量连续五年大幅下降，威胁到国家的粮食安全
顺价销售不畅，粮价低迷， 保护价制度在促进农民增收方面收效甚微，严重影响了农民的种粮积极性。
1999－2003年，我国粮食播种面积连年下降，产量也逐年降低。粮食播种面积从1998年的113787千公顷下降到2003年的99410千公顷， 产量从1998年的51230万吨下降到2003年的43070万吨，跌回到90年代初期的水平。
导致产量下降的主要原因是种粮收益低甚至不赚钱。以小麦为例，2000-2003年，小麦每亩净利润分别为-28.8 元、-27.5 元、-52.7 元、-30.3元，居然全部为负值（孔祥智，2017年）。
谷贱伤农，谷贵伤民。产量的下降导致粮食价格的大幅上升。2004年粮食类居民消费价格指数比上年上涨26.4%，其中，大米类和面粉类居民消费价格分别比上年上涨33.2%和24.1%。粮食是百价之基， 粮价的上涨带动居民消费品价格比上年上涨9.9%。为扭转这一局面， 我国出台了三项政策（减免农业税、对种粮农民实行直接补贴、在粮食主产区实行最低收购价政策） 以调动农民的种粮积极性。实践证明，以上政策的实施，实现了粮食增产、农民增收的政策目标。但不可否认的是，最低收购价政策尚有许多不完善之处。
现行最低收购价政策存在的问题
（一）最低收购价包涵了对粮农的补贴，不反映供求变化，扭曲了粮食市场
根据当初的政策设计，最低收购价仅是“配角”，“一般情况下，粮食收购价格由市场供求形成，国家在充分发挥市场机制的基础上实行宏观调控。”只有在特殊情况下，即“当粮食供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种，在粮食主产区实行最低收购价格。”但实事上，从2004年以来，最低收购价政策年年启动，“配角”已成为“主角”，最低收购价成为粮食市场的风向标，无论是种植者，加工商还是贸易商，都把托市价当成了生产、交易的指导价。
最低收购价缺乏弹性，不反映市场供求变化。2005—2016年我国粮食产量已实现12连增，且最近5 年粮食产量一直保持在6万亿吨以上的历史高位。但最低收购价格并未相应做出调整，反而大幅提高。2004－2007年，早籼稻、中晚籼稻、粳稻、小麦的最低收购价格保持稳定。2008年起逐年提高，直至2015年，早籼稻的收购价格才略有下调。中晚稻和粳稻及小麦的最低收购价格分别于2017年、2018年起开始下调（见图1）。
最低收购价政策的最大问题是“价补合一”。在政府制定的收购价中包含了对粮农的补贴，这个价格一定高于市场形成的价格，不能真实地反应市场供求。“高粮价”发出错误的市场信号，导致高产量、高价格、高库存的被动局面，提高了粮食加工企业的成本，也削弱了我国粮食的竞争力。
（二）最低收购价“按等” 订价，并未考虑品种因素，是“数量”导向而非“品质”导向
目前的最低收购价一般是三等粮食的到库价。我国粮食等级划分的主要指标是“容重”，这样的划分标准与市场需求是脱节的。以小麦为例，市场需要的是专用小麦，用于专用面粉的加工，如高筋面粉、中筋面粉、低筋面粉等。而现在托市粮的收购只是简单的分等收购，无论是软麦、硬麦，无论是哪个价区的小麦，只要等级一样，价格就一样。
但实际上，每种小麦的用途和市场价格是不同的，同一品种同一级别的小麦由于各地区独特的地理条件，品质、口感、价格也不同。统购统销时期，也是分价区的，而现在的最低收购价笼而统之，全国一个等级一个价，没有体现优质优价的定价原则，导致一些地区的优质品种退出，客观上造成中国粮食品质的倒退。
在目前的政策导向下，粮农主动适应市场的积极性减弱了，他们从自身利益出发会选择容重大、产量高的品种。只求产量不求品质的最终结果就是劣币驱逐良币，优质小麦越来越少。一方面，国内小麦库存爆满，另一方面，加工商需要的专用小麦还要进口，或是自己控制产业链前端才能获得。
（三）缺少对收储企业的激励
目前政策粮（执行最低收购价政策收购的粮食）收购由政府定价，销售由国家粮食行政管理部门在指定的交易平台拍卖。拍卖时间、品种、价格都统一规定，盈亏由财政统负。在这种制度设计下， 收储企业无需关注市场，只要粮食入库，完成收购的数量任务，即可以拿着高额的收储费用高枕无忧， 根本不用去开拓市场、适应市场。
分品种收储不是企业做不到， 而是不去做。随着国家“粮安工程”的推进，新建和改建的仓储设施越来越好，收储企业本身具备分储的条件和能力，也具备把粮食存好的条件和能力。但由于现行政策缺乏激励机制，并未规定承储企业必须分品种储存，也未给分品种储存的企业适当的激励（如提高收储费用），企业从自身利益出发自然混收混储。
根据现行收储制度，政策粮存放的粮食质量如何、能否顺价销售与收储企业的收益关系不大。相反，库里的粮食销不出去，反而对企业有好处，因为可以继续领取保管费。国有收储企业不与市场接轨，既没有竞争压力，也没有顺价销售的动力，与“保护价”收购时期的国有粮食收储企业没有什么本质区别，市场化改革推而不动。
（四）政策粮库存保管费用过高。过于强调“国字号”，破坏了公平竞争的市场经济原则
根据财政部中央政策性粮食库存保管费补贴标准，政策粮承储单位因地区不同保管费用亦有所不同：辽宁、吉林、黑龙江、山东、河北、河南等15省（区、市）每年每斤4.3分；安徽、江西、湖北、湖南等8省(市)每年每斤4.7分；上海、江苏、浙江等7省（区、巿）每年每斤5.5分。
调查中发现，接触到的具备政策粮收储条件的企业都对政策粮收储表现出极大的热情，想方设法取得承储资格。原因很简单—— 收储费用高，容易赚钱。否则，企业也不会如此热衷争取中储粮的收储业务。
依照规定，中储粮公司对同一地区的储存保管政策粮的承储库点须按同一标准拨付库存保管费用补贴。但实际执行过程中并非如此， 调查中发现，有的代储库仅能拿到一半的费用。
民营企业为了能取得收储资格， 只能与带“红帽子”的国有粮食企业合作。当然，这种合作是有代价的， 有的承储企业要把存储费分一半给只出“名”不出“力”的国有合作单位。即使是一半的费用，取得资格民营企业也欣然接受，这足以说明，我们的保管费用太高了。
因为保管费用高，拿到存粮资格，就意味着盈利，容易在资格认定过程出现权钱交易，滋生腐败， 这一现象也应引起足够重视。
（五）政策粮库存规模过大、顺价销售难造成的巨额财政支出及潜在亏损问题
我国拥有庞大的粮食库存， 远远超过国际上认定的17%－18% 的粮食安全线水平。虽然粮食的数量安全得以保障，但也为此背负着巨额的财政补贴包袱。我国没有权威部门发布的政策粮收储库存及国家财政为此支付的补贴数据。但我们还是能从零散的信息中推测出这一巨额的财政支出。2016年，玉米临储库存达2.5亿吨，最低收购价稻谷库存1亿吨（程国强，2016年3 月）。同年聂振邦指出，“我国粮食库存居历史最高水平，库存的三大粮食品种超过同品种的粮食产量， 其中玉米库存数量占总库存量的50.3%，其次是稻谷和小麦”。由以上可推断，当时的粮食库存在5亿吨左右。
收储粮食是要花钱的。据黑龙江省发改委测算，国家每库存一吨玉米，就需要支付补贴费用275 元（含收购费50元、保管费86元、监管费6元、利息补贴133元），此外还有运费、移库补贴等开支。可见，库存一吨玉米从收购、库存到售出的费用要超过300元。小麦和水稻的费用与玉米基本相同。由此推算，以5亿吨的库存规模，我国每年用于政策粮收储的财政支出应在1500亿元左右。
粮食库存每年要“吃掉”巨额财政补贴，还存在“高进低出”无法顺价销售导致的亏损以及陈化、变质的潜在亏损。河南16000多吨被“遗忘”7年的变质小麦事件警示我们应该关注粮食超期储存问题。
在国家粮食交易中心和中储粮电子交易平台，2018年还在拍卖2013 年收储的小麦和稻谷、2014年收储的玉米。根据中央储备粮油轮换管理办法规定，小麦最长储存年限是5年，水稻和玉米最长储存年限是3 年。显然，现在拍卖的粮食有一些是超期存储或临近保质期的粮食。
由于政策粮价格过高，加之进口粮的冲击，导致顺价销售十分困难，成交率很低。小麦情况较好， 玉米和水稻“高进低出”造成的亏损较大。2018年7月底，国家粮食交易中心对2013年—2017年政策性收储的部分稻谷进行拍卖，2013年生产的粳稻零成交；2014年产中晚稻和粳稻的成交数量分别占计划拍卖数量的2.06%、6.39%，与当年收购价相比每吨亏损763元、644元； 2015年产中晚稻和粳稻的成交数量分别占计划拍卖数量的5.78%、4.77%，每吨亏损311元、463元； 2016年产中晚稻和粳稻的成交数量分别占计划拍卖数量的1.55%、2.61%，与当年收购价相比每吨亏损463元、392元；2017年黑龙江和江苏产粳稻，拍卖价每吨2840元，而2017年下调后的粳稻收购价每吨3000元，最新收购的粳稻，短短几个月时间，每吨亏损160元。购销差价的亏损是“明亏”，显而易见，如果考虑到入库费、保管费、出库费、收购贷款利息等费用及仓库建设补贴、拍卖费和库存损耗等费用，每年用于政策粮的财政支出无疑是巨大的。稻谷拍卖价格与相关年份最低收购价的比较见表1。
完善最低价收购政策的几点建议
最低价收购政策是我国农业支持保护体系的重要组成部分， 实践证明，这一政策对于解除粮农后顾之忧、确保粮食安全十分有效。在我国农业保险制度尚未建立、健全的情况下，考虑到小麦和稻谷基本口粮的特殊性，尽管这一政策存在诸多问题，也不能简单地予以取消。应吸取大豆、玉米、棉花支持保护政策的经验， 尽快予以完善。
（一）坚持“价补分离”的改革方向，积极试点，稳步推进
鉴于“价补合一”的弊端， 未来粮食保护政策改革的方向一定是“价补分离”，即价格与补贴分开，暗补变明补，价格由市场供求决定。目前“价补分离”有两种实现方式——目标价格补贴和生产者补贴政策。与最低收购价政策相比，这两种补贴方式更优。一是价格由市场供求决定，可发挥市场机制在资源配置中的作用。二是没有政策粮库存，可减少由此产生的收储、拍卖等费用，减少财政支出。三是剥离出补贴后的粮食价格降低，加工企业、消费者将受益。目前，新疆棉花目标价格补贴试点已完成，进入到深化改革的新阶段。东北三省、内蒙古自治区玉米、大豆的生产者补贴试点正在进行。补贴方案完善后可推广到稻谷和小麦。在此之前，应完善现行的最低收购价政策，建议：
1.以保本微利原则制定合理的最低收购价格水平，并确保这一价格对国内外市场变化有灵敏的反应。最低收购价格的制订和调整， 要广泛听取相关利益者的意见，兼顾生产者、加工者、经营者和消费者的利益。
2.核定政策粮的数量规模。最低收购价格中包含政府对粮农的补贴，这一政策只在指定的主产区执行。没有政策粮数量规模的限制， 也没有限定其他地区粮食流入的措施，仅对粮食主产区的价格支持政策会演变为敞开收购政策，甚至会有进口粮流入，这无疑增加了收储压力和财政负担，也不利于农业产业结构的调整。因此，有必要对享受最低收购价政策的粮食收储规模进行上限管理，对超出部分不予收购。可根据最低收购价执行地区的种植面积和每个粮农的种植面积， 参考三年或五年的平均亩产量， 核定各地区及粮农的政策粮数量上限，防止其他地区的粮食流入。
（二）深化收储制度改革，给予不同市场主体公平竞争的机会
1.通过竞标选择合格的收储主体、发现合理的库存费用。2018年一号文件提出“加快培育多元市场购销主体，改革完善中央储备粮管理体制。”事实上，多元市场购销主体一直都在，只是现有政策未给予他们公平竞争的机会。
目前，中储粮收储业务主要有两块，一块是战略储备，另一块是政策性收储。战略性储备归由中储粮掌控无可厚非，这本是中储粮的基本职责之所在，但政策粮收储资格直接给予中储粮及其他几家国有企业，则使其他企业失去了公平竞争的机会。
长期以来，社会各层面对国有企业的信任胜于民营企业，认为国有企业可靠、直属库可靠。因为国有企业内部有较完善的内控监管机制，领导怕丢乌纱帽，而代储民营企业与直属库只是委托合作关系，容易出问题。但结果却非人们所料。近年来出现的典型大案、窝案大多是国有企业。尴尬之余，我们应彻底反思曾经对于国有、民营企业的偏见。收储企业无论什么性质，如果缺乏法律约束，如果监管不力，都会出问题。90年代“四分开、一完善”的粮食流通体制改革尚未成功，“营造公平竞争市场环境”需要落到实处。
2.通过健全的法律法规约束收储主体行为，通过现代仓储监控技术加强日常监管，保证政策粮收储的数量和质量安全。要明确监管者的责任和义务，建立追责问责制度。用经济手段（如资产抵押、保证金）约束收储企业行为。
3.实行阶梯保管费用制度。具体说，就是逐年降低保管费用。以小麦为例，第一年保管费用每吨86 元，第二年降到每吨56元。小麦可以存放四年，到了第四年把保管费降到没钱可嫌的水平，如20块钱一吨，促使企业想方设法卖粮。只有这样的制度设计才能保证政策粮的品质，杜绝“出库难”等现象，促使存储企业主动轮换。
4. 建立激励机制， 实现政策粮分品种、分品质的单收、单储。早在1999年国务院下发《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的通知》（国发[1999]11 号）中就提出完善粮食收购价格政策，要求各地区要根据市场需求和粮食内在品质，进一步拉开粮食品质差价、季节差价和地区差价， 切实做到按质论价。对优质品种粮食的购销价格，在当地物价部门的指导下，由国有粮食购销企业按照购得进、销得出的原则自行确定， 实行单收、单储，以促进优质品种粮食的发展。令人遗憾的是，这一通知并未在后续的工作中得以延续和贯彻。我们的粮食产量每年在提高，粮食库存也逐年增大，但是优质专用品种仍有缺口。在储备制度设计上，应建立单收单储的激励机制。有了收储企业的单收、单储才会有单种，才能推动农业由增产导向转向提质导向。（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所