日本—欧盟EPA的影响与中国的应对之策

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王金波

2013415日首轮谈判以来,经过518轮谈判,日本—欧盟经济伙伴关系协定(EPA)在2018720日签署并有望于2019年生效。协定生效后,日本—欧盟EPA将会成为一个拥有6.4亿人口、GDP21.4 万亿美元、贸易自由化水平达97% 的高标准、高水平自由贸易区。日本—欧盟EPA是在世界第一(欧盟) 和第四大经济体(日本)之间签署的自由贸易协定,在美国退出TPPTTIP谈判停滞不前和中美贸易摩擦愈演愈烈的背景下,日本—欧盟EPA 或将成为推动新一轮贸易自由化和区域经济一体化的重要议程。

由于日本—欧盟EPA是在中国的第一(欧盟)和第四大(日本) 贸易伙伴(二者合计约占2017年中国对外贸易总额的23.1%)之间签署的自由贸易协定,中国作为“利益攸关方”自然无法置身其外。同时考虑到欧盟已与韩国、日本、新加坡、越南等东亚/东南亚主要经济体达成协议或签署自由贸易协定,日本已与亚太地区10国签署CPTPP, 在当前全球贸易投资治理体系碎片化、单边主义和保护主义对WTO多边贸易体制威胁日增的情况下,上述自由贸易协定的排他性效应不可避免地会对中国的区域合作战略或自贸区战略产生一定影响。中国有必要在维护以WTO为核心的全球自由贸易体系的同时,加快RCEP、中日韩自贸区等东亚/亚太区域经济一体化进程和“一带一路”框架下的贸易投资便利化进程,加快更高水平的自贸区战略布局。

日本—欧盟EPA的内涵与特征

日本—欧盟EPA文本由总则、货物贸易、原产地规则、海关和贸易便利化、贸易救济、卫生和植物卫生措施(SPS)、技术性贸易壁垒(TBT)、服务贸易及投资自由化和电子商务、资本移动和支付及转移、政府采购、反垄断、补贴与反补贴、国有企业、知识产权、公司治理、贸易与可持续发展、透明度、规制合作、农业合作、中小企业、争端解决、管理和机制条款、最终条款等23章构成。从具体内容来看,日本— 欧盟EPA具有两个显著特征:一是标准高,二是所涉议题范围广,远超WTO和现有自由贸易协定。

首先在货物贸易领域,日本— 欧盟EPA的贸易自由化水平接近100%,其中日本的贸易自由化水平约94%农产品约82%,工业制成品100%),欧盟的贸易自由化水平达99%。而在原产地规则方面,日本—欧盟EPA将采用基于自我认证模式的完全累积制度,而在亚太地区目前只有少数自由贸易协定采用这一模式。

其二,在服务贸易和投资领域,日本—欧盟EPA采用“负面清单”模式,也是欧美新一轮国际贸易投资谈判和规则制定的通用模式。服务贸易和投资是日欧两大经济体的利益集中领域,在与韩国的FTA谈判中,欧盟虽然没有能够如韩美FTA那样就金融、电信单独设立章节,但也成功地将保险、邮政和电信问题列为补充文件。而在与美国的TTIP谈判中,欧盟在金融、公用事业、政府采购等关键服务业市场准入方面与美国也存在很大分歧。不过,从日本公布的文件来看,日本—欧盟EPA对日本敏感服务部门的冲击要小于预期,日本在社会服务(保险、保健和社会保障)、初等及中等教育、能源等敏感部门作了大量保留措施(不符措施)。而核心的投资争端解决机制,双方由于分歧太大(欧盟倾向于投资法庭制度,而日本则倾向于ISDS机制)并未达成协议,双方约定将在协定生效后继续就相关投资保护争端解决机制条款展开磋商。

其三,在电子商务领域,双方承诺“禁止缔约方以转移或获得软件源代码作为在该缔约方内进口、分销、销售或使用此软件或包含此软件的产品的条件”。这也是日本继与美国的TPP谈判后第二次在自由贸易协定中作出类似承诺。其他条款中, 关税条款规定双方不得对电子信息传输征收关税;电子认证和电子签名条款规定双方不得仅以签名是电子形式的理由否定其法律有效性; 垃圾电子商业信息条款规定双方应采取或维持措施使消费者有权拒绝接收垃圾电子商业信息或使这些信息最小化。总体而言,日本—欧盟EPA 的电子商务标准并未超过日本在TPP、欧盟在TTIP中的承诺,但要高于韩美FTA和韩国—欧盟FTA

其四,在政府采购领域,以GPA为基础,日本在日本—欧盟EPA中将采购覆盖范围扩大至都道府县、指定都市等次中央政府实体所设立的地方独立行政法人,而欧盟则将包括法国在内的13个成员的政府采购部门纳入采购覆盖范围, 并引入标准与规格的相互认证制度。双方还同意将政府采购范围扩展至铁道领域,这也是日本首次在自由贸易协定中将铁道部门纳入政府采购领域。

其五,在知识产权领域,日欧双方在日本—欧盟EPA中均作出了远高于TRIPs的承诺。涉及专利、商标、工业设计、版权、地理标识(GI)、商业秘密、植物新品种、未公开实验或其他数据等条款。其中,版权条款将保护期延长至70 年;地理标识(GI)条款强化了对日本和欧盟农产品、酒类的相互保护措施,涉及日本48个产品、欧盟71个产品;未公开实验数据条款加强了对医药数据的保护,而专利条款也规定了医药专利保护期间的延长措施;商业秘密条款要求双方采取合法手段来防止商业秘密被侵占,这也是日本继TPP后第二次在自由贸易协定中针对商业秘密盗窃行为纳入惩罚条款。

最后,在其他领域,国有企业和指定垄断企业条款纳入了OECD 定义的竞争中立规则。贸易和可持续发展条款则纳入了劳工和环境条款,虽然没有像TPP那样单独设立章节,但日本—欧盟EPA同样加强了对劳工和环境的保护,承诺遵守国际劳工组织五项核心劳工权利,承诺共同维护、推动气候变化《巴黎协定》。这也是日本继TPP谈判之后第二次将劳工和环境条款纳入自由贸易协定之中。在规制合作领域, 加强日本与欧盟间监管合作与兼容成为日本—欧盟EPA规制合作条款的核心内容,旨在降低日本与欧盟间贸易中存在的过度或双重检测及资质要求和行业规制不一致问题。

日本—欧盟EPA的谈判焦点与难点

农产品问题一直是欧美发达国家间贸易摩擦的一个非常重要的领域。同样,在日本—欧盟EPA谈判中,农产品市场准入问题一直是制约双方谈判进程的主要障碍之一(也是制约中日韩自贸区谈判进程的主要障碍之一)。在长达5年的谈判过程中,日本一直坚持将牛肉、猪肉、乳制品、糖、大米和小麦等产品列为敏感产品,坚持保留这些敏感产品的进口关税、配额外关税、国营贸易制度或紧急保障措施。博弈的结果是,日本最终成功将大米列为例外产品,成功保留了小麦和乳制品的国营贸易制度、糖价调整制度和猪肉的差额关税制度。同意在现有国营贸易制度和WTO承诺的基础上加大自欧盟成员的小麦、大麦进口力度;同意在维持现有保障措施的基础上将牛肉进口关税在16年内由现在的38.5%降至9%;同意在维持现有国营贸易制度的基础上,新增欧盟成员的乳制品配额额度。

相比而言,日本在农产品领域的贸易自由化水平要低于欧盟。据日本外务省统计,日本在协定生效后将只有82%高于日本在TPP谈判中承诺的51.3%)的农产品对欧盟所有成员立即取消关税,而欧盟在协定生效后几乎所有农产品将立即取消关税。这一结果也从侧面反映了农产品问题在日本贸易自由化决策中的难度。不过,与农产品相比, 日本在工业品领域的贸易自由化水平要高于欧盟。日本在协定生效后将有96.2%的工业品立即取消关税, 而欧盟的这一比例则为81.7%。双方在工业品领域的高水平承诺,一定程度上体现了日本和欧盟在区域和全球的产业和技术优势。

不过,由于日本和欧盟在工业品领域的关税已经很低,除了传统的关税消减效应之外,日本与欧盟EPA的经济收益将更多地来自非关税壁垒的消减和标准与规则的统一。早在日本与欧盟有关EPA 谈判的前期磋商中,欧盟就一直强调将非关税壁垒的取消作为与日本启动谈判的条件。而在具体谈判过程中,欧盟在医药、化工尤其是在汽车领域的要价(如要求日本修改排气量征税制度、修改进口汽车特别处理制度以及承认欧盟标准等) 也加大了日本—欧盟EPA的谈判难度。就结果而言,日本在汽车、医药和医疗器械等领域基本接受了欧盟撤销非关税壁垒的要求,并以附件形式规定了汽车领域标准与规则的统一和相互认证范围。

总体而言,作为全球最大的自由贸易区,日本—欧盟EPA基本沿袭了日本在TPP、欧盟在TTIP谈判中的立场,双方在服务贸易和投资、标准与规则的统一、准入前国民待遇和负面清单以及严格的知识产权、环保、劳工标准等“下一代贸易议题”所拥有的共同或相近的战略利益,足以抵消双方在汽车、保险、大米、蔗糖、牛肉、乳制品等传统敏感产品或服务贸易部门的市场准入成本。考虑到日本与欧盟的经济、贸易规模(约占全球经济总量的44%、全球贸易总量的25%) 和在全球价值链中的优势地位,日本—欧盟EPA在为日本和欧盟带来巨大经济收益的同时,也为日本和欧盟继续在全球贸易投资规则方面发挥引领性作用、维护二者在区域和全球经济治理中的地位奠定了新的基础。欧盟委员会的研究报告显示,日本—欧盟EPA将使欧盟的实际GDP提高0.34%1.88%,日本的实际GDP提高0.27%0.67%。日本内阁府的最新研究报告也显示,日本—欧盟EPA可使日本的实际GDP 提高0.99%,虽然低于CPTPP1.49%,但对长期零增长甚至负增长的日本经济而言,在日美新一轮贸易谈判迟迟无果、日美贸易摩擦有可能卷土重来的背景下,日本—欧盟EPA对日本经济的正向激励作用及其对美国要求市场开放压力的战略对冲作用不容忽视。

中国的策略选择

一是要在加快中欧BIT谈判的同时尽快启动中欧FTA谈判进程, 尽快改变中国与主要贸易伙伴尚未签有自由贸易协定、与主要发达经济体尚未签有投资协定的局面(截至2017年底,中国共签有13 个自由贸易协定,涉及21个国家或地区,约占中国对外贸易总额的29.8%,低于欧盟的75.4%和美国的39.0%,也低于韩国的68.2%和东盟的58.8%)。鉴于中欧双方目前正在进行双边投资协定谈判,同时也在商谈签署自由贸易协定的可能性,欧盟在日本—欧盟EPA中的立场和标准自然也会反映到未来的中欧FTA谈判和正在进行的中欧BIT 谈判中(同样,日本在TPP、CPTPP 和日本—欧盟EPA中的立场与诉求必然也会反映到正在进行的RCEP和中日韩自贸区谈判之中)。中国有必要在加快中欧BIT谈判的同时, 尽快启动并签署中欧自贸协定,为中欧经贸关系的可持续发展创造更加有利的条件,为中欧贸易和相互间投资的可持续增长提供制度性保障。据欧洲政策研究中心(CEPS) 报告,中欧FTA的签署将使中国的GDP增加1.87%,使欧盟的GDP增加0.76%;在为中欧双方带来巨大收益的同时,足以抵消日本—欧盟EPA 对中国的转移效应和排他性效应。

二是加快中日韩自贸区和RCEP 等东亚/亚太区域合作进程。中日两国是东亚最重要的经济体,两国经济总量合计约占世界的21.0%、亚洲的58.7%。两国在中日韩自贸区和RCEP框架下的合作将为东亚/亚太区域生产网络的完善与重构、地区统一市场的构建、贸易和生产要素的优化配置起到积极的促进作用。据亚洲开发银行报告,到2025年, RCEP将为全球创造6440亿美元的经济收益(相当于全球GDP总量的0.6%), 将使中日两国GDP分别增长1.4%1.8%。与TPPCPTPP)、日本—欧盟EPA等欧美新贸易投资协定强调标准与规则的统一有所不同,重构和完善东亚/亚太区域生产网络才是RCEP和中日韩自贸区的真正价值所在。如果RCEP和中日韩自贸区能在现有自由贸易协定的基础上对东亚/亚太区域生产网络予以扩展、深化,促进中日两国和RCEP其他成员进一步融入区域和全球供应链,将会为东亚/亚太经济的内生增长提供新的动力,有助于强化世界自由贸易大势。

三是要在深化国内改革的基础上,尽快完成更高标准的自贸区战略布局。当前,服务贸易和投资正在成为新一轮国际贸易投资谈判的核心内容。以TPPCPTPP)、TTIPTISA和日本—欧盟EPA等欧美新贸易投资协定为载体的规则治理正在成为区域和全球贸易投资治理的新的指导性框架。虽然美国已于20171月正式退出TPP,但由上述欧美新贸易投资协定所引发、引领的新一轮国际贸易投资规则与规范的重塑不会就此停滞不前。着眼于国际贸易投资规则的最新发展趋势,中国有必要对“准入前国民待遇+负面清单”,投资者—国家争端解决机制(ISDS),严格的知识产权保护、环保、劳工标准,竞争中立和国有企业等新议题、新条款的规则适应问题做出通盘考虑、整体设计,为后续中国参与更大规模、更高水平的自由贸易协定(如中欧FTA)谈判创造条件、奠定基础。

四是要在加快“一带一路”贸易自由化、投资便利化进程的同时加快构建更高水平的自贸区网络。以自贸区为平台,以经济走廊和境外产业园为载体,“一带一路”框架下的贸易自由化、投资便利化进程不仅有利于中国与相关国家间形成新的生产网络,也会为中国与“一带一路”相关国家间产业内或产品内垂直分工的深化和价值链的延伸创造新的条件,为“一带一路”由走廊向一体化的超越提供稳定的动力机制。“一带一路”(经济走廊)的贸易创造效应、投资促进效应、产业聚集效应、空间溢出效应和一体化框架下的贸易自由化、投资便利化进程及其联动效应将对中国和“一带一路”相关国家间区域生产网络的完善与重构、贸易和生产要素的自由流动起到积极的促进作用,也为中国和“一带一路”相关国家共同提高发展质量带来新的机遇(据世界经济论坛估计,如果全球供应链壁垒的削减能够达到最佳实践水平的一半,全球GDP将增长4.7%, 贸易量将增加14.5%,远超取消所有关税所带来的福利收益)。正是“一带一路”的开放、包容特征,决定了其可以容纳更大规模、更高层次的贸易自由化和区域经济一体化进程。(本文系《广东国际战略研究院暨教育部战略基地2017年招标课题》(17ZDA15)的阶段性成果

作者单位:中国社会科学院亚太与全球战略研究院

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