推进公共服务高质量发展的建议

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顾 严

公共服务既是满足人民美好生活需要的重要手段,也关系到发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换等重大经济议题。新时代的公共服务应按照高质量发展的总要求,坚持问题导向,明确重点方向,理顺体制机制。

公共服务共性问题突出, 制约自身和经济高质量发展

公共服务涉及领域众多,目前已经突出表现出来的共性问题,不仅制约自身的发展,也影响到经济的高质量发展。

(一)满意度陷入徘徊期:投入巨大,社会评价改善不明显

近年来,公共服务领域的投入大幅增加。2010年—2017年,教育、文化体育、社保就业、医疗卫生、城乡社区等财政投入从3.4万亿元增加到9.4万亿元,年均增长15.7%;占财政支出的比重从37.8% 升至46.4%,年均提高1.2个百分点以上。然而,公共服务的满意度却没有明显改善。综合现有的大样本调查看,平均的满意度指数一直在65%—69%的区间徘徊,个别年份还有下降。看病难看病贵、上学难上学贵、住房难住房贵等问题虽有缓解但仍然突出,总量供给不足与质量效益不高的新老矛盾相互交织,公众对公共服务的满意度进入徘徊期。

(二)结构性矛盾凸显:城乡区域差距大,供给与需求错配

经过一段时期的努力,覆盖城乡的基本公共服务体系初步建立起来,主要服务项目的覆盖率、重要服务资源的人均拥有量等指标持续提高。随着社会主要矛盾的变化, 公共服务发展不平衡不充分的问题凸显出来。一是传统的城乡差距、地区差距较大。如,东部地区城市社区服务设施的覆盖率已超过80%, 而中西部农村还不到20%。二是不同领域的均等化程度差别很大。如, 小学毛入学率最高与最低的省份只相差1%,然而居民医保人均财政补助最高与最低的省份之比超过4倍。三是领域内部也存在结构性失衡。如,养老床位“一床难求”与“空置闲置”并存、各领域普遍存在的“有钱建设,没钱运营”问题等。

(三)“灰犀牛”风险失控: 服务人员缺乏,有效激励不足

服务人员队伍的缺乏,是公共服务各领域普遍存在的问题,中长期看也是制约公共服务进一步发展和质量提升的最大瓶颈。义务教育和高中教育阶段的“大班额”问题,就有师资配备不到位的原因。卫生机构的诊疗人次数快速增长, 执业(助理)医师数量的增速明显滞后。托幼、养老、康复等领域的需求迅猛扩大,保教人员、护理人员非常短缺。公共服务各领域的人员队伍,都有激励不充分的问题, 招不来、用不好、留不住的问题十分严峻。随着劳动年龄人口的持续减少,人员缺乏将成为公共服务的最大“灰犀牛”风险,有钱买不来服务的困境已经有所显现,未来有进一步恶化的风险。

(四)公共服务问题拖累经济结构优化,影响增长动力转换

满意度陷入徘徊期、结构性矛盾凸显、服务人员队伍缺乏等公共服务问题,对经济结构的优化和增长动力的转换构成负面影响,进而拖累发展方式的转变。为了获取更加可及、更加满意的公共服务, 广大居民仍然需要保持相当规模的预防性储蓄,一方面制约消费需求的充分释放,不利于进一步增强消费对经济增长的贡献;另一方面也对人力资本的积累造成很大程度的限制,不利于劳动生产率的提高。非便捷可及、不令人满意的公共服务,还会倒逼出自我服务的无奈选择,占用本可以投入到劳动就业和创业创新的时间,进一步拉低潜在经济增长率和全要素生产率。

围绕高质量发展要求, 明确新时代公共服务方向

为适应社会主要矛盾的转化, 合理满足日益增长的美好生活需要,同时助力经济的质量变革、效率变革、动力变革,应坚持问题导向,围绕高质量发展这个总要求, 明确新时代的公共服务发展方向。

(一)全面覆盖,消除盲区

高质量的公共服务,首先应该是覆盖全部目标人员、不存在盲区的。目前有三个服务盲区迫切需要消除。一是流动人口尚无法享有的、不能随人的流动而携带的服务事项。二是人口数量较大、却不在行政村公共服务辐射范围内的自然村。三是虽有政策、但未能切实享有的事业单位和集体企业职工群体。切实消除政策“真空”,不留服务“死角”,才能达到高质量发展的底线要求。

(二)适度水平,持续发展

高质量是一个历史范畴,必须与基本国情和经济发展阶段相适应。在与人均国内生产总值、人均居民收入相近的国家和地区进行比较的基础上,查摆出明显滞后的领域和服务项目,及时补短板;同时找出过于超前的领域和服务项目,适当放慢速度。既要防止陷入过度福利的陷阱,又要防止短板影响整体的质量。

(三)地域均衡,缩小差距

将城乡之间、地区之间的差距缩小到一定范围以内,是公共服务高质量发展的应有之义。制度上应该坚持城乡一体的大方向,消除公共服务的城乡二元结构。为推进地区间基本公共服务均等化,应由国家主责缩小省际间的差距,省级政府主责缩小省内的差距。先大体上拉平服务覆盖率的差别,再逐步缩小质量效益上的差别。

(四)方式现代,精准服务

现代化的供给方式、精准化的服务供求匹配,也是公共服务高质量发展的内在要求。在对需求进行摸底的基础上,根据外部性和轻重缓急排序,安排好服务供给的方向和方式。政府主要是兜底保障最基本的需求,非基本的多层次需求由市场主体和社会力量来满足。可以借助信息交流平台,创造条件让不同地区相互学习,让不同领域相互借鉴。

探索制度与政策创新, 建设现代化公共服务体系

参照经济高质量发展的要求, 公共服务的高质量发展也应该采取体系化的建设思路。建议以标准体系、监测体系、管理体系和统筹机制为主要组成部分,不断探索创新,构建起现代化公共服务体系。

(一)建立标准体系,推广基本公共服务清单制

建议由全国人民代表大会或其常务委员会审议并批准国家基本公共服务清单及服务标准,作为政府兜底提供基本公共服务的底线。地方各级人大或其常委会,在落实国家清单这个“规定动作”的基础上,可增加地方项目作为“自选动作”。清单应涵盖服务项目的名称、目标人群、具体内容及最低标准,明确支出责任,尽可能制定关于服务人员配比、财力投入保障、土地供应指标等的详尽规定。

(二)优化监测体系,跟踪公共服务发展全场景

打破行政藩篱,整合分散在各有关部门的公共服务数据,消除信息孤岛,建设基础信息库,搭建公共服务大数据平台,形成指标化、日常化、动态化的监测体系。部门年度自评估、综合部门定期评估、第三方评估相结合,客观成效进展与主观满意度相结合,投入指标与产出指标相结合,全面评价公共服务发展的质量效益。

(三)完善管理体系,放开非基本公共服务市场

在政府兜底提供基本公共服务的前提下,进一步放开非基本公共服务市场,放宽准入条件,优化事中和事后监管,发挥行业协会作用,促进行业自律。不再新设以提供非基本公共服务为主的事业单位,不在非基本公共服务领域与社会力量抢资源、争利益。选取基本公共服务领域的适宜项目,积极推行购买服务,吸引民间资本和社会组织进入。鼓励公共服务新方式、新业态,避免监管的过度严苛,给服务创新留足空间。发现问题和风险后,更多采取帮扶式监管的思路, 帮助监管对象改善条件、改进服务, 而不是简单粗暴地一禁了之。

(四)理顺统筹机制,搭建跨领域协同发展平台

将现有司局层面的基本公共服务协调联络机制,升格为国务院层面、党政统筹的部际协调机制,统筹服务清单和标准的制定,统筹相关规划、重大项目和财政预算,着力缩小城乡、区域、不同领域和人群之间的不合理差距,协调安排好设施建设、人员队伍和日常运转的一揽子资源投入保障。

作者单位:中国宏观经济研究院社会所

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