多学科视角检视农产品质量安全

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李人庆

乡村振兴,产业兴旺是重点。质量兴农是加快推进农业由增产导向转向提质导向的必由之路,也是农业实现高质量发展的标志性要求。质量兴农、绿色兴农,以农业供给侧结构性改革为主线,加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,提高农业创新力、竞争力和全要素生产率,是实现由农业大国向农业强国转变的内在要求。确保农产品质量安全是深入推进质量兴农的最重要内容,也是最基本的底线。不仅需要从农业产业和农产品本身的视角认识农产品质量安全问题,而且要从更广泛的多学科和政策框架视角来看待农产品质量安全和质量兴农。本文通过多学科多视角的探讨,力图拓展对于农产品质量安全和质量兴农发展问题的认知,并在此基础上提出相关政策框架和政策建议。

多学科视角下的农产品质量安全

解决农产品质量安全问题,需要从多学科视角检视,采取整体和系统性解决方案,而不仅仅限于农业和经济学或产业发展视角。

首先,需要从农业的农产品视角来看待农产品质量安全问题。需要认识到农产品生产的自然生化过程。与工业品生产不同,农产品质量是与一系列农业生产的自然环境条件紧密相联的。影响和决定农产品质量的因素包括农产品投入品、土壤、气候控制、品种、种植工艺管理、农田水利基础设施保障、农业技术田间管理、产后物流等一系列生产要素和过程。同时,还涉及农业生产的技术、专业化、土壤条件、生产者素质能力、基础设施保障支撑、资源供给条件等。从这个视角而言,农产品质量安全问题涉及面广、内容多、政策性强,涵盖农业产前、产中、产后全环节,涉及种植、畜牧、渔业等各行业,必须全面统筹协调推进,既重视产品质量,又重视供给质量;既要重产重管,又要重调重减。

传统上,我们对于农产品质量安全的认知主要在食品安全领域,属于农产品质量安全的后端和加工领域,而忽视基本原料和生产前端。实际上,保障农产品质量安全的核心还在于抓住生产端,如果生产端的质量安全出问题,到了后端也是无法更改和弥补的。农产品质量安全问题主要是伴随着中国农业转型而产生,也就是从原有自然耕种方式向化工增长方式转变而产生的。目前我国的亩均化肥和农药的投入量都远高于世界平均水平。对于土地的过度攫取和使用,使得农地质量持续下降,有机质含量不断降低,土壤板结和化肥依赖不断增强。在农业比较效益低的制度环境背景下,采取低质和高产以量取胜,减少人工劳力投入,成为了小农农产品生产商品化的基本选择, 这种以质量和资源环境为代价的增长显然是不可持续的。农产品质量安全首要问题是要减少农业投入品的过量使用,降低对资源环境的过高利用强度,重点是要解决和提升农产品的生产基体土壤质量问题。追根溯源,农产品质量和质量兴农重在源头,仅仅在后端加强管理只是舍本逐末的措施。需要将质量兴农的核心和投入重点放到土壤改良和化工生产方式的转变上来。

其次,需要从政治经济学和城乡关系以及生产消费制度视角来看待农产品质量安全问题。不能简单地把质量兴农的责任和义务全部强加到农业和农民身上。农产品质量问题是一个全社会的系统工程,是一个社会问题,需要集全体社会力量来解决。仅仅靠农业和农民是无法解决这一问题的。其核心在于, 小农市场经济条件缺乏保险的情况下农产品质量问题是谁的问题?提高农产品质量的风险和成本谁来负担?提高农产品质量的收益如何分配?同时也要解决谁应承担质量兴农的主体责任问题和如何形成相应的激励机制。只有将农产品质量安全同农民增收、同种植的风险与收益联系起来,才能真正产生作用。农产品质量安全问题不仅涉及发展的社会公正、社会分配及社会伦理问题,也关系到能否实现全社会食品安全和环境质量以及可持续发展问题。需要深刻反思我们在农业发展政策和城乡关系发展政策中的问题。只有将农民发展的问题视为全社会发展的共同体意识,采取共同的行动,我们才能创造出一个幸福安全和谐的社会。

第三,需要从经济学和产业经济视角来看待农产品质量安全问题。需要从农业产业资源配置和成本收益视角看待农产品质量安全和质量兴农。要深刻认识到,与发达国家不同,我国的质量兴农问题是在转型经济的背景下,农业生产要素特别是土地不完全市场化条件下的问题。转型和发展政策如何协调也是一大问题。在现代发达国家, 促进农业发展政策的一个主要手段是将产业政策和社会政策区分开来。在充分发挥市场机制基础上再强调实施政策调整,而不是简单地以政策替代发展来实现的。在产业政策和社会政策两种发展政策中, 要素价格和收入补偿各发挥不同的作用,也需要认识到其各自的激励和反激励的政策效果。需要将农业政策保护的经济政策和农民收入保障的社会政策区分开来,而不是混为一谈。目前在我们的农业政策中主要还是数量政策,而不是质量政策。我国的质量兴农发展补贴政策,无论是在控制农业生产成本, 还是政策效益方面都存在补贴效益低和公平性欠缺,以及产业政策和社会政策混淆等一系列问题。作为农业生产要素之一的资金,由于农村金融制度严重匮乏,也成为发展质量兴农和提升农产品质量安全的一个短板。与此同时,农业保险的相对匮乏和低水平,农产品流通和市场基础设施薄弱,农产品交易成本高,农产品信息流通不畅,小农生产所产生的选择性困难和羊群效应等一系列问题都造成农业生产和资源的错配, 使得农产品市场缺乏稳定的市场信号,市场容易大起大落。这不但影响到农业生产的稳定性和可持续性发展,同时也让小农为主的农产品生产者缺乏信心,难以持之以恒地实施农产品质量提升。

第四,需要从社会学和组织结构视角来看待农产品质量安全问题。家庭经营承包所形成的中国超小规模的小农生产经营结构, 虽然伴随着化工、机械化和种苗等生物工程技术进入提高了单产和效率,但从耕作方式上看还是保持着粗放性的家庭经营和非专业化耕作方式。由于大多数兼业农户的农业比较收益差,在其全部收入中占比也低,其改善和转变耕作方式的动力缺乏。这就造成兼业小农的农业生产技术含量低和投入低,组织化程度低,个体风险大,差异化成本高,专业化程度低等一系列内生于现有制度约束条件下“半弃农” 的小农生产行为选择方式。与此同时,农业产业距离消费者市场远、环节多、中介服务差,使得仍处在自然经济生产方式阶段的小农农产品商品意识弱。总之,兼业小农生产开展质量兴农,存在着无资源、无意愿和能力、无组织依托、无风险保障等一系列问题。

综上所述,我们可以看到提升农产品质量安全和质量兴农存在着一系列内在的矛盾和冲突。首先是工农城乡关系和工农产品比价问题。抑制通货膨胀和保持农产品低价政策是维系后发国家发展竞争力的保证,但改革开放40年来, 城乡二元结构不仅没有得到有效缓解,而且伴随着市场制度改革尤其是城市土地市场化改革,城乡发展差距不断扩大,僵化的城乡二元制度使得农民无法从土地中析出,人地资源矛盾日益突出,农工比较收益差距不断扩大。农民日益加深的货币化贫困所造成的后果就是,农民选择采取弃农保收入的方式抵抗和应对工农生产不公,对农业生产采取粗放和低投入的方式进行。市民的农产品消费选择,由于缺乏必要的市场商品信息,也倾向于购买品相好而不是品质高的低价高产农产品。加之国家现代规模农业、机械化农业的补贴和农业品种技术提升,农产品在农民不断退出情况下仍然保持增长。与此同时,农产品数量增长并没有带来农民收入大幅增长,反而产生了过剩的结构性问题,造成收入下降,从而导致农民对于农业生产积极性下降,形成农业数量型低质发展的恶性循环。

质量兴农的思考及相关政策建议

农产品质量安全是农业生产的底线,也是其生命力和基本伦理职责所在。各国均将保障和提高农产品质量和质量兴农发展作为农业和社会经济发展的大事。

第一,国家需要承担农产品质量安全的主体责任。质量兴农和提升农产品质量安全的国际经验首先是作为一项重要的国家法律制度体现出来的。法律制度的先行细化和完善保障农产品质量安全。日本和韩国农产品质量安全的法律法规较为健全,两国农产品质量安全方面的立法大体上包括食品卫生、农产品质量(包括品质)、投入品(农药、兽药、饲料添加剂等)、动物防疫、植物保护等5个方面。目前, 我国还没有一部农产品质量方面的法律。 

第二,需要加强农产品质量安全保证的基础设施和配套设施建设。这不仅是农户和生产经营主体的事情,它作为全社会公共品需要国家财政投入来保障。

第三,农业标准化是现代农业的重要基石。加大标准制(修) 订力度,尽快提高标准覆盖面。要及时制定、修订和实施农业产前、产中、产后各个环节的工艺流程和衡量标准;要加强对农产品的质量监督管理,确保农产品质量安全。聚焦产地环境、投入品使用安全间隔期或休药期、生产过程控制、收购储运等环节,大力推进标准化生产,构建质量安全追溯体系,全面推行食用农产品监察制度。

第四,不断推动农业的规模化和农户的职业化专业化水平。农业生产经营者能否以农业经营收入为主并且与相应的市民非农职业收入相当,是判断其是否是自立农业的关键。自立农业的比例, 在一定程度上决定着农业职业化和现代化水平,也决定着质量兴农的基础性条件。

第五,在质量兴农过程中强调技术引领和支撑作用,鼓励绿色生态可持续特色多功能农业发展。

第六,加强农产品监管追溯体制,逐步推行实名制销售。这需要实行严格的投入品管理和质量标准化监管及市场准入制度,实施农产品行业和地区农户质量连带监管责任。

第七,健全农产品价格形成机制,形成品牌质量和价格的对应关系,理顺农产品价值评价体系。通过倡导提高农产品的科技含量和品牌认知度,降低农产品信息的不对称和不透明,建立品质与价格相对称的市场制度结构,通过现代化专业化的手段, 保证农产品价格和质量的标准化及信用体制。

对于我国现阶段的农产品质量安全和质量兴农问题,首先需要探讨和研究我们的关注点及政策重点究竟是高端农业还是底线农业。目前大多数都关注高质量、高端商业化农业发展,而相对忽视基本粮食必需品、底线农业的质量安全问题,忽视影响质量安全的最核心的土壤和水质污染等安全问题。质量兴农不仅需要发展高质量、高价值优质农业,更需要保证基本食品安全的底线农业质量。农业政策对于土地整理主要还在于土地平整和农业水利基础设施建设, 而忽视农地内在质量提升和土壤改良,需要调整农业政策指向, 由土地外在质量要求转变为内在质量提升。当前我们对农产品补贴政策也存在着比较粗放的、以数量为导向的政策,需要调整为鼓励有机耕种的差异性补贴政策,以促进农产品质量安全和质量兴农发展战略的实施。

解决农产品质量还是需要通过市场机制和价格来调整,需要通过农产品投入品和产出价以及收益来保证农业生产者的积极性。同时, 也要通过市场监管保证农产品市场秩序,避免劣币驱除良币。质量兴农的基础在于厘清政府、市场和农民各自的角色功能。明确政府政策着力点放在农民想做而做不了、做不好的关键领域,管好投入品和土壤改良,完善高质量农业的基础设施和农业营商制度环境建设,以及监管法律制度等市场公共品建设。加强农业技术引进研发,促进产学研一体化,提高农业技术的转化率,加大对职业农民和新型农业经营主体以及城市消费者的教育培训。同时,还要通过提高农民组织化程度和农业社会服务体系建设,完善和提高高质量农业生产的社会化公共服务水平,降低向高质量农业转型过程中的产业化成本和风险。

冰冻三尺非一日之寒。解决农产品质量安全和农业粗放发展问题也非一朝一夕、一蹴而就能实现的。需要认识到质量兴农发展战略既是农业产业结构调整和方式转变的必由之路,也是关系到千家万户食品质量安全问题的头等大事。需要集全社会的力量,采取有效的措施,经过长期持之以恒的努力才能够得以解决。要避免走弯路,就需要对于农产品质量安全和质量兴农问题有新的理解和认知。

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所

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