新时代中国对外援助提供的公共产品及特点

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屈彩云

新时代,中国高度重视对外援助,不断增加援助规模,以更加积极和主动的姿态作出国际贡献和推进全球治理,与广大发展中国家共享中国方案、经验、智慧与发展机遇,为广大发展中国家和国际社会提供公共产品。

近六年来,中国多次强调对外援助工作的重要性,不断提出增加对发展中国家的援助力度,增强与广大发展中国家的团结与合作。2013年,习近平主席在“周边外交工作座谈会”“中央外事工作会议”上强调要坚持正确义利观,多向发展中国家提供力所能及的帮助,真正做到弘义融利。2015年, 十八届五中全会通过了“十三五” 规划建议,明确提出扩大对外援助规模,完善对外援助方式。中国把对外援助工作作为未来五年的重要规划积极推进。2017年,习近平主席在十九大上表示,加大对发展中国家特别是最不发达国家援助力度,促进缩小南北发展差距。中国发挥负责任的大国风范,积极作出国际贡献,推进广大发展中国家的自主与可持续发展,加强与发展中国家的关系与合作。

中国在推进对外援助事业的同时,积极提供公共产品,充分发挥对外援助的功能。2015年,习近平主席在出席南南合作圆桌会议时强调,中国是发展中国家一员,中国的发展机遇将同发展中国家共享。随后,习近平主席在第70届联大一般性辩论会上表示,中国将始终做全球发展的贡献者,坚持走共同发展道路,继续奉行互利共赢的开放战略,将自身发展经验和机遇同世界各国分享,欢迎各国搭乘中国发展的“顺风车”,一起来实现共同发展。2016年,习近平主席在二十国集团工商峰会上再次表示,中国的发展得益于国际社会,也愿为国际社会提供更多公共产品。中国在实现自身发展的同时,积极贡献于世界,提供全球公共产品,推进各国共同发展。2017年,习近平主席主持中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于加强和改进中外人文交流工作的若干意见》,提出要积极向国际社会提供人文公共产品,分享我国在扶贫、教育、卫生等领域的经验做法,加大对广大发展中国家的援助。提供更多、更有效的公共产品日益成为新时代中国对外援助欲积极发挥的功能和肩负的使命。

提供区域公共产品

根据亚洲、非洲、拉美、大洋洲不同区域的特点,中国在对外援助的过程中提供不同的区域公共产品,推进发展中国家实现区域资源共享。

第一,建立不同的区域、次区域论坛。

21世纪以来,中国与非洲、东亚、中亚、中东、拉美、加勒比、南太平洋等地区建立了对话、协商、合作的平台,如2000年成立“中非合作论坛”、2003年成立“中国—葡语国家经贸合作论坛”、2004年成立“中国—阿拉伯国家合作论坛”、2005年成立“中国—加勒比经贸合作论坛”、2006 年成立“中国—太平洋岛国经济发展合作论坛”。同时,中国搭建与次区域国家沟通、磋商与合作的平台,如2006年成立“泛北部湾经济合作论坛”、2008年成立“大湄公河次区域经济走廊论坛”、2015年启动“中国—拉共体论坛”、2016 年启动“中国—中南半岛经济走廊发展论坛”等。这些论坛是中国与非洲国家、葡语亚非国家、中东国家、加勒比地区国家、太平洋岛国等在南南合作框架下的集体对话机制,开展政治协商、经贸合作、对外援助、文化交流,建立新型战略伙伴关系的重要平台。目前,这些区域论坛和次区域论坛已走向机制化、在推进中国与发展中国家的合作、增进中国与发展中国家的关系方面发挥着积极作用。

第二,设立各种基金。

针对发展中国家面临资金不足而又迫切发展相关领域、加强与中国合作等问题,中国以设立专项基金的方式提供区域公共产品。在非洲地区,中国设了不同类型的基金。2007年,中国在非洲地区设立了“中非发展基金”,其初始规模为50亿美元,2015年习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出再增资50亿美元。“中非发展基金”鼓励中国企业积极向非洲地区投资,推进非洲农业、基础设施、产业园区、工业制造、资源开发等领域的发展,推进中非经贸合作。在约翰内斯堡峰会上,习近平主席还宣布设立“中非产能合作基金”,其首批资金100亿美元,促进中非双方在制造业、高新技术、农业、能源、矿产等领域的合作。2018年,习近平主席在中非合作论坛北京峰会上宣布设立100亿美元的“中非开发性金融专项资金”, 用以支持非洲装备制造、基础设施建设、中小企业发展、工业化进程等;设立50亿美元的“自非洲进口贸易融资专项资金”,为非洲出口企业提供融资支持。

近几年来,中国逐渐在拉美地区设立不同的专项基金。2014年, 习近平主席在“中国-拉美和加勒比国家领导人会晤”时宣布出资50 亿美元,设立“中拉合作基金”, 促进拉美地区能源资源、基础设施、农业、制造业、科技等领域的发展;出资5000万美元,设立的“中拉农业合作专项资金”,推进中国与拉美国家农业合作的多元化发展。2015年,李克强总理在访问巴西等拉美国家时提出设立“中拉产能合作专项基金”,提供300亿美元融资支持,投资于拉美地区农业、制造业、高新技术、基础设施建设等领域,致力于推动中拉产业和投资合作项目。

第三,建立专项贷款。

为了促进发展中国家农业、林业、渔业、牧业等民生领域的发展,提高发展中国家人民的生活水平与质量,提升发展中国家基础设施等硬件建设,中国设立专项贷款,以专款专用的方式,为相关项目提供融资支持,推进发展中国家相关领域建设。“非洲中小企业发展专项贷款”,是帮助非洲中小企业拓宽融资渠道,推动当地农林渔牧业等领域的发展,拉动当地经济发展,提高当地就业而设立的。2009年,中国在中非合作论坛第四届部长级会议上提出设立“非洲中小企业发展专项贷款”,其规模为10亿美元,在2012年中非合作论坛第五届部长级会议上提出扩大至30亿美元,2015年习近平主席在约翰内斯堡峰会上提出再次增资至60亿美元。截至2018年9月, “非洲中小企业发展专项贷款”已惠及非洲32个国家,为当地创造就业岗位8.7万个。2014年,习近平主席在出席“中国-拉美和加勒比国家领导人会晤”时宣布正式实施100亿美元“中拉基础设施专项贷款”,并将专项贷款额度增至200 亿美元,推进拉美和加勒比地区基础设施建设和经济发展。同年,李克强总理在出席东亚峰会、东盟领导人会议时提出中国设立总额100 亿美元的“中国—东盟基础设施专项贷款”,推动东盟国家基础设施建设与经济发展。2015年,李克强总理在出席第18次“中国—东盟(10+1)领导人会议”时提出建立第二期、规模为100亿美元的“中国—东盟基础设施专项贷款”,为推进东盟地区基础设施建设进一步提供融资支持。

第四,建立示范中心。

中国在推进农业发展、带领广大农民摆脱贫困走向致富方面取得丰硕成果,积累了可经实践证明的丰富经验。为了帮助广大发展中国家提高农业技术和生成水平,解决温饱问题,推进农业现代化,中国建立了农业示范中心,传授农业技术和经验。2006年以来,中国开始在非洲建立农业示范中心,并且把中国的高产优良品种、先进实用的育苗、耕作、植保、施肥、灌溉、收获等相关配套技术推广到示范中心的周边和其他重点农业区。截至目前,中国已在非洲援建了20 个农业技术示范中心,惠及非洲19 个国家,有效提高了当地农业发展水平,推进了当地的农业现代化。截至2017年底,中国专家和技术人员在非洲开展和实施小型示范项目300余个,推广实用农业技术450 项,培训当地农民和技术人员约3 万人次。2013年,习近平主席在访问特立尼达和多巴哥时宣布中国将在加勒比地区建设一至两个农业技术示范中心,在农田水利、粮食种植、畜牧水产养殖、农产品加工等领域帮助受援国,开展合作,增加当地农民收入。农业技术示范中心为提高受援国农业生产能力和粮食安全水平、帮助受援国解决温饱问题、推进受援国的农业现代化进程发挥了重要作用。

提供全球公共产品

中国通过提供资金、组建机构、建立合作框架等方式,为广大发展中国家和国际社会搭建共享资源、共促发展的平台,提供有效、可信赖的全球公共产品,应对全球问题的挑战。

第一,以搭建发展与合作平台的方式提供全球公共产品。

中国倡导并推进的“一带一路”建设是中国提供的重要全球公共产品。2013年,习近平主席提出“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议,得到了国际社会特别是广大发展中国家的积极响应。目前,已有103个国家和国际组织同中国签署了118份“一带一路”方面的合作协议。“一带一路”倡议旨在实现和推进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,构建新型合作模式和全球治理模式,塑造新型国际发展观和治理观,打造开放包容、平等多元、互利共赢、共商共建的平台和机制,分享中国发展的机遇, 造福沿线各国人民。“一带一路” 倡议提出5年来,中国与沿线国家货物贸易总额超过5万亿美元,对外直接投资超过700亿美元,为沿线国家创造约10万个就业岗位,为沿线国当地创造了几十亿美元的税收。“一带一路”建设追求共同发展、共同繁荣的目标,构建责任共同体、利益共同和命运共同体,符合中国、沿线国家的发展需要和实际利益,符合世界和时代发展的潮流。它是推动经济全球化和拉动世界经济增长的新动力,是各国应对全球问题挑战、探索新增长引擎、分享发展机遇的公共产品。“ 一带一路”建设的推进为沿线发展中国家打破发展瓶颈、探寻新的经济增长点、提高竞争优势、积极参与全球治理提供了平台。在美欧主导下的全球化进程中,广大发展中国家处于边缘和不利地位。而“一带一路”建设则为广大发展中国家提供了发挥其主动性、反映其诉求和声音、符合其利益的平台。通过“一带一路”建设的平台,中国不仅积极援助广大发展中国家,而且推动广大发展中国家搭乘中国发展的“快车”“便车”“顺风车”,走向共同繁荣。

第二,以设立基金的方式提供全球公共产品。

十八大以来,中国逐渐建立面向广大发展中国家、国际社会的不同类型的基金。一是设立“ 丝路基金” 。2 0 1 4 年, 习近平主席在亚太经济合作组织(A P E C)会议期间提出,中国出资400亿美元成立“丝路基金”, 为“一带一路”沿线国家基础设施建设、资源开发、产业合作等提供融资支持。2017年,习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上宣布再次向“丝路基金”新增1000亿元人民币资金,进一步推动“一带一路”建设的顺利推进。“丝路基金”不仅为“一带一路”沿线国家提供经济援助,而且为其提供更广阔的发展空间。

二是设立“中国气候变化南南合作基金”。2015年,习近平主席在访问美国时提出,中国将提供200亿元,建立“中国气候变化南南合作基金”,以帮助发展中国家应对气候变化问题。在西方国家迟迟不兑现“绿色气候基金” 援助承诺的境况下,中国提供的“中国气候变化南南合作基金” 是符合广大发展中国家迫切需要的全球公共产品。

三是设立“南南合作援助基金”。习近平主席在出席联合国成立70周年系列峰会上宣布中国设立“南南合作援助基金”,首期提供20亿美元,用来支持发展中国家落实2015年后发展议程。2017年,习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛上再次宣布向“南南合作援助基金”增加10亿美元的援助。2018年,习近平主席在中非合作论坛北京峰会上提出中国将在“南南合作援助基金项目”下提供5亿美元援助,帮助发展中国家应对饥荒、难民、气候变化、公共卫生等全球问题的挑战。

四是设立“中国—联合国和平发展基金”。2015年,习近平主席在联合国总部出席第七十届联合国大会一般性辩论大会上提出设立总额10亿美元的“中国—联合国和平与发展基金”,促进多边合作,推动世界和平与发展事业。

第三,以建立金融机构的方式提供全球公共产品。

亚投行是中国全球金融领域提供的重要公共产品。2013年,习近平主席在访问印度尼西亚时倡议建立“亚投行”,得到许多国家的积极响应。2014年,“亚投行”成立,其法定资本为1000亿美元,中国出资50%,于2016年正式运行。从2016至2017两年中,“亚投行” 发放贷款累计42亿美元,支持巴基斯坦、孟加拉国、印度、塔吉克斯坦、印尼、缅甸、阿塞拜疆等国基础设施项目建设。亚投行是涵盖亚、非、拉、欧、大洋洲众多国家的多边开发机构,截至2018年5月已有86个正式成员国,对开展多边金融合作,推动亚太地区一体化进程,推进新兴国家在全球金融治理、世界经济复苏与增长等方面发挥着积极作用。

另外,中国积极推进“金砖国家开发银行”的建立。2015年,“金砖国家开发银行”正式运行,其储备基金为1000亿美元,中国提供410 亿美元。“金砖国家开发银行”不仅面向中国、俄罗斯、印度、南非、巴西,而且面向广大发展中国家, 提供金融支持。“亚投行”“金砖银行”推行新的金融准则,尤其契合广大发展中国家的发展需求,丰富了国际金融机构组成,成为国际金融领域重要的公共产品。

第四,以奖学金的方式提供全球公共产品。

“政府奖学金”是中国提供的面向国际社会、加强人文交流的重要全球公共产品。2013年,习近平主席在访问加勒比地区时提出中国为对方提供1000个政府奖学金名额。此后,习近平主席在访问东南亚国家时提出中国在今后3至5年内向东盟国家提供1.5万个政府奖学金名额。2014年,习近平主席在出席“中国-拉美和加勒比国家领导人会晤”时提出中国在今后5年内向拉美和加勒比地区提供6000个政府奖学金名额。2015年,习近平主席在出席联合国成立70周年系列峰会上宣布中国在未来5年向发展中国家提供15万个奖学金名额。“政府奖学金”成为国际社会了解和认识中国、推进中外文化深入交流的重要平台。

公共产品的特点

第一,公共产品契合了发展中国家的实际需要。

中国对外援助是基于中国的国情、结合发展中国家的实际需要来逐渐开展和实施的。这也就意味着中国对外援助提供的公共产品要反映发展中国家的诉求和声音,符合发展中国家的实际需要和利益。发展中国家由于历史的原因,现代化进程起步较晚,发展进程迟滞,普遍面临着资金短缺、人才和技术匮乏的共同困境,面临着日益严峻的全球问题的挑战,同时也面临着基于不同区域特点的共同挑战。中国提供的区域公共产品和全球公共产品契合了发展中国家面临的普遍性问题和区域性问题。从中国提供的这些公共产品来看,不论是区域公共产品,还是全球公共产品,都与发展中国家的民生、社会、资源开发与环境保护、经济发展、和平稳定密切相关,旨在于帮助发展中国家培养人才、提高技术水平、推进农业现代化进程、提升当地人民生活水平与质量,发展各种产业和经济,走向自主和可持续发展。尤其通过提供“一带一路”全球公共产品, 中国不仅携手广大发展中国家探寻、分享发展机遇,打破发展瓶颈,而且携手广大发展中国家共建“共同发展、共同繁荣”的命运共同体。

(二)公共产品凝结着中国方案与智慧

新中国成立以来,中国在实践中不断摸索、积累、创新和总结, 追求政治稳定、经济发展、民生改善与和谐发展,走了一条不同于西方的独特道路。经过40年的改革开放,中国创造了经济增长奇迹,成为世界第二大经济体,从贫穷落后走向繁荣昌盛。在短短的几十年, 中国经济社会发展取得的巨大成就是空前的,在中国历史和世界历史的长河中都是罕见的。特别是在减少贫困、摆脱贫困方面,中国实现了大规模人口脱贫,积累了丰富的经验,为全球发展体系提供了重要的智慧财富。中国在改革开放过程中所做出的积极探索,积累的丰富经验、凝聚的重要智慧、形成的发展方案、提出的实践理念,为广大发展中国家乃至全球提供了有益的借鉴。特别是在西方陷入经济社会和制度体制等多重困境的背景下, 中国经验与理念日益凸显,引起了许多国家的关注。如何有效运用中国方案和智慧应对全球问题的挑战,是中国国际贡献的重要内容。从中国提供的地区和全球公共产品可以清楚地看到,一方面中国积极贡献经过实践检验的减贫、脱贫经验,推进广大发展中国家的减贫事业;另一方面,中国积极贡献改革开放的经验,倡导共同发展理念, 推动中国经济繁荣的机遇惠及广大发展中国家,与广大发展中国家共建命运共同体;再一方面,中国积极探索全球治理方案,推动全球金融机构改革,探寻全球经济增长的新路径,应对贸易保护主义逆流等全球问题的挑战,与广大发展中国家共同推进公平、平等、合理、公正的世界经济与政治秩序的建立。

(三)公共产品仍处于初步发展阶段,仍需进一步完善

随着中国对外援助规模的不断扩大,对外援助方式的日益多样化,中国提供的区域公共产品和全球公共产品数量日渐增加。这些公共产品涵盖基金、奖学金、专项贷款、示范中心、合作平台与机制、金融机构等不同形式,大多数为物化公共产品,知识公共产品发展相较缓慢。随着中国对外援助事业的持续发展,中国将提供形式日趋多元化、内容日益丰富的公共产品, 在增强物化公共产品供给的同时, 应进一步加强知识公共产品的供给。同时,公共产品的科学管理、实际运作、效用评估、可持续发展、对外宣传、品牌打造等方面仍需进一步加强和完善。特别是在推动公共产品的机制化、效率化、优质化、可持续化方面应着重加强。总的来看,中国在提供公共产品方面仍处于初步发展阶段,仍面临着发展不平衡、不完善等问题。

中国在推进对外援助的过程中,积极发挥援助本身的功能属性,结合不同区域的发展特点以及国际社会的共同追求,不断提供区域公共产品和全球公共产品,搭建发展与共享的平台,贡献中国发展的经验、智慧和机遇。这充分体现了中国勇于承担国际责任、积极作出国际贡献的大国担当与大国风范。随着中国对外援助模式与体系的不断发展和完善,中国将继续提供更多的公共产品。

(本文是中国社会科学院创新工程“中国特色的周边战略”项目(编号:2017QQYA01)研究的阶段性成果) 

作者单位:中国社会科学院亚太与全球战略研究院

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