变迁中的中国社会治理:历程、成效与经验

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蔡潇彬

改革开放以来,中国的社会治理经历了初步探索、基本形成、全面建立及全面深化等四个显著的发展阶段。在近半个世纪的社会治理实践中,中国社会治理取得了积极成效,这与独特的中国社会治理模式是分不开的。这种模式做到了国家与社会的再平衡、政党与政府的协力合作、有效控制与适度发展的有机结合以及常规式治理与运动式治理的有机结合。

改革开放以来中国社会治理的历史进程

改革开放以来的四十年,既是经济领域飞速发展的四十年, 又是社会领域逐步壮大的四十年。在这四十年中,我国的社会治理经历了一个从初步探索、基本形成, 到全面建立并全面深化的转变历程。在这个过程中,社会治理从无到有,思想上实现了从管控管理向治理的转变。

1.初步探索阶段

1978年的改革开放,开启了中国国家与社会转型的大序幕, 推动了中国各个领域的全面革新。在改革开放的推进过程中,旧的国家化社会管理模式尽管依旧在延续,但解体的步伐已然加快。从1978年到1992年这段时期,可以看作是中国新社会治理模式的初步探索时期,这个时期旧的国家化社会管理体制在延续,但也在逐步走向解体。

新中国成立之初,我国形成了国家与社会高度聚合的“总体性”(孙立平,1994)体制。党的十一届三中全会把全党的工作重心从“以阶级斗争为纲”转变到“以经济建设为中心”,开启了改革大幕。改革开放以来,社会治理方面的探索主要包括以下几个方面: 一是实行家庭联产承包责任制,20 世纪70年代末,安徽省凤阳县小岗村包产到户实践拉开了农村改革大幕,家庭联产承包责任制因此确立;二是实施基层群众自治制度,1980年2月,广西壮族自治区宜山县合寨大队的村民率先成立了村民委员会,探索基层自治;三是在政府的社会管理方面持续探索创新,1984年至1991年,党中央陆续下发多个文件,鼓励全社会在经济体制改革、教育体制改革、暂住人口管理、民间组织基金会管理及社会治安综合治理等方面进行积极探索。

2.基本形成阶段

1992年,中共十四大胜利召开,提出要全面建立社会主义市场经济体制,由此确立市场经济体制在中国的合法地位。随着社会主义市场经济体制的全面建立,市场观念越来越深入人心,越来越受重视,各领域的市场化运动如火如荼地开展,社会领域也不例外。上世纪90年代初,市场机制被引入了社会领域,1992年开启了医疗产业化改革和教育产业化改革,1994年则开启了城镇住房市场化改革,到1998年基本实现了住房的私有化。

1992年到2002年可以视为中国社会治理模式的基本形成阶段, 这个阶段主要有以下几方面特征: 一是社会自治法律得以完善,1998 年全国人大通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》,以法律的形式保障村民自治;二是社会组织法规得以完善,1998年修订完善了《社会团体登记管理条例》,并制定了《民办非企业单位登记管理暂行条例》;三是政府的社会管理职能得以明确,在1998年的政府机构改革中,“社会管理”的概念首次出现在官方话语体系,并被明确定位为政府的主要职能之一。

3.全面建立阶段

2002年到2012年是中国社会治理模式的全面建立阶段。2002年11月,中共十六大胜利召开,大会提出了全面建设小康社会的奋斗目标。 2003年3月,政府工作报告再次明确政府的基本职能包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2004年,党中央在十六届四中全会上,明确提出加强社会建设和管理。2006年,党的十六届六中全会对社会主义和谐社会建设做出了专门部署。2007年11月,党的十七大提出全面推进政治、经济、文化和社会“四位一体”建设。2011年9 月,中共中央国务院下发了《关于加强和创新社会管理的意见》,明确提出党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理思路, 这标志着我国国家层面的社会管理格局全面建立。

这个阶段社会治理的基本特征有以下几个方面:一是全面提升社会建设重要性,把社会建设列为与政治建设、经济建设和文化建设并列的四大建设;二是全面建立社会管理体制,提出要按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局建立社会管理体制;三是全面完善社会自治体制机制,2004 年,国务院通过了《基金会管理条例》,进一步完善了社会组织登记管理的法律法规,2010年全国人大修订了《中华人民共和国村民委员会组织法》,进一步完善了村民自治法律法规,为村民自治的深化提供了重要制度框架。

4.全面深化阶段

2012年11月,中共十八大胜利召开,大会指出要在改善民生和创新管理中加强社会建设,提出加快推进社会体制改革的要求,中国特色社会治理体制进入全面深化阶段。2013年11月,中共十八届三中全会提出要创新社会治理,这是中共第一次在官方文件中提出社会治理的概念。2015年10月,中共十八届五中全会又进一步明确提出“构建全民共建共享的社会治理格局”, 凸显了“共建共享”这一社会治理的本质属性。2017年10月,中共十九大胜利召开,大会就社会治理提出了新方向,明确要求推动建立共建共治共享的社会治理格局,系首次提出“共治”的概念,是对“共建共享”治理格局的深化。

2012年至今是中国社会治理的全面深化阶段,总体而言,这个阶段中国社会治理有如下特点:一是政府社会治理从封闭走向开放;二是政府社会治理从被动转为主动; 三是政府社会治理从层级式转为扁平式;四是社会治理从单一主体转向多元主体。这个阶段的中国社会治理,不管是在治理思想方面,还是治理体制方面,抑或是治理机制方面,都比前一阶段更为完善和成熟,是社会治理的全面深化阶段。

改革开放以来中国社会治理取得积极成效

1.社区治理成效

一是自治组织建设不断强化。数据显示,在1983年我国有自治组织共37.7万个,其中社区居委会有6.6万个,村民居委会有31.1万个。此后呈现出急剧增长的态势。截至2017年,全国共有自治组织66.1万个,其中社区居委会10.6万个,村民居委会55.4万个。从总体上看,改革开放以来,我国自治组织的发展经历了一个从急剧增加到缓慢下降再到平稳发展的演变过程,如图1所示。

二是社会组织建设快速推进。改革开放以来,中国政府从过去的全能主义(totalism)(邹谠, 1994)管理思想退却,逐步收缩政府触角,限制政府管理范围,社会组织逐步获得了发展空间,在社会治理方面发挥着日益积极的作用。1999年以前,中国的社会组织仅指社会团体,1999年新增了民办非企业类社会组织,该种类型社会组织在成立之后快速发展,从最初的不到0.6万个发展到2017年的40万个。2003年又增加了基金会,该类组织同样发展迅速,从最初的892家发展到2017年的6307家。从总体上看, 改革开放之后我国社会组织的发展呈现出典型的“Z”字形发展态势,经过最初的快速发展之后,进入了一个缓慢下降的过程,之后又进入一个快速发展的阶段,如图2所示。

三是社区服务机构蓬勃发展。改革开放之后,中国从以“单位制”(路风,19 8 9)为主导的社会管理体制向“单位制”+“社区制”双轨型社会管理体制转变,社区逐渐承接了原先由单位承担的社会管理职能,这种趋势在1992年中共十四大之后体现得更加明显。社区服务机构在1993年开始进入官方统计数据中,此后该类机构迅速增加,从最初的9万多个发展到2003年的20万个,到2017年,中国社区服务机构总量高达40.7万个。总体而言,从社区服务机构数的演变趋势来看,改革开放之后,中国的社区服务组织在量上经历了一个从快速发展到缓慢发展再到急剧扩张的演变过程,如图3所示。

四是社会服务机构方兴未艾。社会服务机构和职工人数均呈现出持续增长的态势,社会服务机构从2008年的119.5万个增长到2017年的182.1万个;社会服务机构职工从2008年的967.3万人增长到2017年的1355.1万人,数量非常庞大,且一直保持增长态势,可谓方兴未艾, 如图4所示。

2.社会治安成效

一是纠纷调解力度持续加大。改革开放之后,社会利益不断分化,以前不明显或不突出的矛盾日益凸显,民间纠纷调解数最初呈现出增长态势,至1989年达到一个小高峰,达7341030件,之后呈现出持续下降态势,2004年为低谷,仅4414233件,此后又呈现出持续增长的态势,并在2016年有所回落,降至9019000件。总体来看,我国的纠纷调解力度在加大,调解案件在总量上呈现出增长的态势。纠纷调解越多,社会治安的总体成本越少, 社会治安成本越少则社会治安的成效越好。从图5来看,中国社会的纠纷调解力度总体上呈现出加强的趋势,治安成效明显。

二是每万人口受理案件数持续降低。改革开放后,与社会治安有关的犯罪呈现出下降趋势,具体表现是每万人受理案件数持续降低。法院受理的寻衅滋事案件数从2006年的每万人1起上升到每万人1.2起,之后一直呈现出下降趋势,到2016年降至每万人0.6起; 法院受理的卖淫、嫖娼案件数先在每万人0.8起到0.7起间波动,之后一直下降,到2016年降至0.6起每万人;法院受理赌博案件数同样呈现出先波浪式变化后持续降低的态势,从2006年的每万人2.9起增加至每万人3起,最后一直降至2016年的每万人2.2起。总体而言,从寻衅滋事案件数、卖淫嫖娼案件数及赌博案件数的历年变化趋势来看,改革开放后尤其是进入新世纪以来,我国的社会治安状况在逐渐改善。

三是社会事故逐渐减少。社会事故能够在一定程度上反映一个社会的治安情况,从现有数据来看, 1990年中国共发生了250244起交通事故,之后小幅下降,从1993年起到2002年又持续增加,2002年达到顶峰,共有773137起事故,之后持续降低,到2014年降至低谷, 为196812起,2016年小幅回升至212846起事故。在人口火灾发生率方面,最早的数据为1996年的每10 万人3.1起,之后一直持续上升,在2002年达到峰值,为每10万人20.6 起,此后发生率一路下跌,到2011 年为每10万人9.25起。总体而言, 从交通事故数和人口火灾发生率来看,近年来社会事故呈减少趋势, 治理成效显著,如图7所示。

四是法院检察院相关案件趋于减少。从检察院直接立案侦查的案件数来看,从有记录的1998年以来基本呈现出持续下降的态势,从1998年的108828件降低至2016年的65039件。从人民法院审理刑事案件情况来看,审理的青少年刑事犯罪人数经历了一个先增长后降低的演变过程,从1998年的208076人上升至2007年的316298人,后降低至2016年204657人。总体而言,从检察院和法院方面的数据来看,案件和犯人呈减少趋势,如图8所示。这种情况在人口持续增长的大背景下实属不易,反映出我国社会治安状况的有效改善,这种改善毫无疑问表征着我国的社会治理取得了积极的成效。

改革开放以来社会治理的中国经验

1.国家与社会的再平衡

首先,改革开放以来中国社会治理取得的卓越成就得益于国家与社会之间的再平衡。一直以来中国都是典型的强国家—弱社会型国家,在这种类型的国家中国家力量处于绝对主导地位,社会力量如果有的话也是处于从属地位,整个社会是嵌入在国家体制中运作的,黄宗智(2008)研究发现,地方政府凭借“准官员”对社会实施严密的管理,形成一种所谓的“集权的简约治理”模式,该研究从侧面反映出了社会对政府的依附程度。许慧文(1988)则更为直接地指出,作为中国社会核心力量的政府能够把其触角伸向乡村并实现对社会的全面控制。

在强国家—弱社会型基本结构中,作为主导力量的国家固然能够获得对全社会的全面控制,但控制并非没有代价,国家在全面控制社会的同时也给自身带来巨大压力。改革开放以来,中国政府充分认识到政府本身的局限性,在国家与社会关系方面进行了重大调整,社会力量逐渐得以释放并得到鼓励和发展,中国社会发展迎来春天。国家与社会力量的再平衡促使中国的国家与社会关系从强国家—弱社会型向强国家—强社会型转变,国家力量相对收缩,社会力量迅速崛起, 它们积极参与社会事务治理,既减轻了政府负担,也实现了社会力量自身的参与价值,对促进中国社会治理的全面转型起到了积极作用。中国社会治理因此在国家与社会关系的渐进变迁中取得了积极成效。

2.政党与政府的协力合作

如果说国家与社会之间的再平衡主要处理的是政府与其外部力量之间的关系的话,那么政党与政府之间的关系问题则是政府内部力量之间的关系问题。中国社会治理之所以能够取得积极成效,和中国党政关系模式不无关系。中国的政党与政府之间的关系是一种协力合作模式,这与西方的竞争性党政关系非常不同。在西方世界,不同的政党以争取多数选民的选票来获取执政权,在选举中获胜的政党具有组阁行政的权力,在竞争中落败的政党则沦为在野反对党,对在朝执政党实施监督。在这种体制下,执政党及其代表的政府与在野党之间是一种竞争关系,而在这种竞争性的党政关系下,政府的任何政策主张都将受到反对党的牵制,政府的执行力也将因反对党的存在而大打折扣,其结果是政府的长期低效率。

中国则实行一党领导多党合作的模式,作为执政党的共产党和其他民主党派是友好合作关系,共产党执政的政府与各民主党派也维持了友好协作关系。在这种局面下, 中国政府无论在政策议程设置还是政策执行方面都具有西方政府不可企及的高效率,良好的党政协作关系为政府的强大执行力提供了坚实的党派基础。改革开放以来中国社会治理方面取得的突出成就,明显得益于良好的政党与政府关系,在具有中国特色的一党领导多党参与的党政关系架构下,中国各政党能够齐心协力谋合作,聚精会神搞建设,扎扎实实推改革,在政府内部上下同心的大局面下,政府大力推进国家与社会关系渐进调整,积极引入社会力量,为社会治理的推进提供了重要的体制框架。

3.有效控制与适度发展的有机结合

中国社会治理的积极成效, 离不开灵活的政策手段。在改革开放40年的渐进过程中,中国政府充分运用了控制与发展的双重政策工具,成功地对社会力量进行了引导,使其以符合政府政策目标的方式运作,促成了政府与社会的双赢。周雪光(2011)曾探讨过权威体制与有效治理之间的关系,指出权威体制与有效治理通常难以同时实现。权威体制通常导致服从与僵化,而这种情况下无论如何都不可能实现有效治理,因为,有效治理的实现需要打破权威体制的垄断地位,让下属部门具有更多的自主性并允许下属部门进行多元探索才有可能实现有效治理。田凯(2016) 在研究中国政府管理社会组织的策略之演变时也发现,政府部门采取何种策略来管理社会组织通常取决于政府偏好结构中发展需求与控制需求之间的博弈。

改革开放以来中国社会治理取得的积极成效,与中国政府应对社会力量发展的策略不无关系,为了突破权威体制与有效治理难以同时共存的困境,中国政府采取了更为灵活的姿态处理该议题,实施一种控制与发展并重的“双轨制”策略,在政府部门和社会力量之间创建了一种松散耦联的弱关联形式, 实现了政府对社会力量既控制又发展的目的,在促进社会力量发展的同时又不失对社会力量的控制。在这种策略下,中国政府广泛地调动了社会力量协助其推进社会治理, 一方面减轻了政府的社会管理压力,另一方面也培育了社会力量, 促进了社会力量的合理生长,赋予了社会力量一定的发展空间,实现了政府与社会的双赢。正是政府的控制与发展并重之策略,促进了中国社会治理的有序实现,使中国社会治理在政府与社会力量的共同作用下取得积极成效。

4.常规式治理与运动式治理的有机结合

改革开放四十年来中国社会治理取得积极成效,还得益于中国政府灵活的治理方式,即常规式治理与运动式治理相结合的灵活治理策略。运动式治理在我国漫长的历史进程中均有不同程度的表现,其实质是在常规治理无法起作用的情况下高层政府采取的一种非常规的运动式专项型治理行动。周雪光(2012)认为运动式治理是官僚机构面临内在矛盾时发展出的一种应对机制,用于应对组织失败和危机。就其本质而言,运动式治理是对常规治理的一种补充和完善,当常规治理方式不能实现既定的政策目标时,运动式治理便应运而生,运动式治理通常能够达到常规治理所无法达到的效果,是中国政府为克服科层体系内在缺陷而发展出的一种灵活治理方式,是具有明显中国特色的治理手段,对社会治理产生了积极影响。

中国社会治理积极成效的取得,毫无疑问离不开具有浓厚中国本土色彩的运动式治理机制。中国政府采取灵活的姿态,有机地结合了常规治理和运动式治理模式,以常规治理为主线,以运动式治理为补充,双管齐下协力推进,取得良好治理效果。就其作用而言,常规治理建构起了系统的治理架构,为社会治理提供了基础性的制度设施,而运动式治理则起到针对特定领域特定事项精准施策强力补短板的作用,以综合整治、打击违法犯罪等各类专项行动的方式切实地补齐了社会治理短板,起到了强弱项的重要作用,让常规治理具有更为坚实的依靠力量。运动式治理与常规治理共同为中国有效社会治理的实现做出了重要贡献。(参考文献略) 

作者单位:中国宏观经济研究院社会发展研究所

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