PPP项目绩效目标与绩效指标体系的构建

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王泽彩 杨宝昆

根据全面实施预算绩效管理总体部署,作为政府付费和可用性缺口补助的PPP项目,也必须纳入预算绩效管理。本文尝试从PPP 项目监管以及公共财政资金监管角度,构建PPP项目全生命周期的绩效目标和绩效指标,力图健全完善PPP预算项目支出标准定额。

构建PPP项目绩效管理框架体系的必要性分析

国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》对PPP 定义为:“ 政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,……政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益……。”财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》中也明确:逐步建立以绩效目标实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障, 以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的,覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。由此,广泛运用于政府投资的基础设施和公共服务领域的PPP模式项目对应的政府支出责任,有必要纳入财政年度预算和中长期规划,从项目监管以及公共财政资金监管角度建立全过程、全方位、多层次、全覆盖的绩效管理模式。

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确:积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。目前,对PPP项目实行绩效管理的规定主要包括:国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》强调,项目实施过程中,加强工程质量、运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》明确,各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。但是, 这些规章均未对PPP项目绩效管理的操作规程加以阐明。因此,构建PPP项目绩效管理框架体系的指导思想和原则初步确定: 

第一, 主体全包括。PPP项目绩效管理主体,既包括与PPP 项目直接相关的各级政府、行业主管部门、财政部门、预算主管部门、项目实施机构、出资人代表、社会资本方、项目公司,也包括对PPP项目开展外部监管的主体,如人大、政协、审计、监察、社会公众等。

第二,客体全覆盖。PPP项目绩效管理对象,包括与PPP项目相关的项目实施机构、政府出资人代表、社会资本方、项目公司。

第三,管理全过程。PPP项目绩效管理应针对识别、准备、采购、执行和移交五个阶段开展具体绩效管理活动。

第四,内容全方位。PPP项目绩效管理是包含绩效目标管理、执行过程管理、绩效评价管理和结果反馈、运用管理的动态闭环体系,以绩效目标实现为导向, 以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以改进预算管理、优化资源配置、控制和节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的,贯穿于PPP项目预算编制、申报、执行、监督全过程。

第五, 方法全系列。PPP项目绩效管理应将政府及部门内部绩效管理与外部绩效监管相结合、将项目实施机构、政府出资人代表、项目公司绩效自评价与各级政府、行业主管部门、预算主管部门、财政部门绩效再评价相结合。

第六,应用多维度。PPP项目绩效管理结果纳入对项目实施机构及行业、预算主管部门工作目标考核范畴,建立问题整改责任制和绩效问责机制,作为部门工作考评、干部任用、改进政府管理效能的依据。绩效结果作为政府PPP项目决策的依据,利于优化资源配置,控制节约成本,提升财政资金使用效益。绩效结果作为确定社会资本按效付费金额的依据,能够激发其改进管理,持续提高公共产品质量和公共服务水平。

传统政府投资项目与P P P 项目绩效管理差异性评价

传统政府投资项目与P P P 模式的项目都属于基础设施和公共服务领域, 并且都需要纳入财政预算绩效管理范畴。因此, 在开展绩效管理的思路、内容、方法方面有很多相似之处。对PPP项目而言,其虽然部分资金源于财政,但是投融资、设计(如委托)、建设、运营具体工作主导权是转交给社会资本方的,政府只是作为PPP合同签约一方、项目公司非控股股东、价格和质量监管者, 与社会资本合作完成项目全生命周期的建设、运营活动。换言之,PPP模式改变了传统政府投资项目由政府及所属部门、单位投资、建设、运营的状况, 而是由双方组建的混合制项目公司SPV来具体完成项目投资、建设、运营工作, 政府根据项目公司提供公共产品或服务的质量和效率, 依据绩效考核结果支付对价。由此,PPP模式下的项目预算绩效管理的目的、主体、对象、内容、流程较传统项目预算绩效管理更加复杂、多维。二者主要区别如表1。

从管理逻辑看,传统政府投资项目绩效管理是在政府及所属部门、单位、融资平台间实施的绩效管理与监控,属于内部、闭环、动态管理系统,见图1。

我国PPP项目绩效管理的主体多元,不仅涉及政府及所属部门、单位、融资平台,还涉及项目实施机构。出资代表考核内容,除了涉及项目建设、运营情况外,作为按效付费的依据,又涉及项目公司、社会资本方履责情况,考核质量和考核结果等需要按照规定纳入政府、行业(预算)主管部门对其部门或负责人履职尽责的考核范围。因此, PPP项目预算绩效管理打开了传统政府投资项目预算绩效管理与监控闭环系统,构筑了多维度、多层次、半闭环、动态化的预算绩效管理与监控系统,具体如图2 所示。

构建PPP项目绩效目标管理框架新体系

根据上述指导思想和原则, 从委托主体和实施主体两个维度设计,抓住绩效目标和动态监控两个环节, 构建科学化、规范化、标准化PPP项目绩效目标管理制度框架体系。

(一)构建PPP项目绩效目标管理体系视角:委托主体和实施主体。

财政部关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知明确:绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。绩效目标是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据。按照时效性划分,包括中长期绩效目标和年度绩效目标。中长期绩效目标是指中央部门预算资金在跨度多年的计划期内预期达到的产出和效果。年度绩效目标是指中央部门预算资金在一个预算年度内预期达到的产出和效果。绩效目标管理是指财政部和中央部门及其所属单位以绩效目标为对象,以绩效目标的设定、审核、批复等为主要内容所开展的预算管理活动。结合实际,我们认为PPP项目绩效管理的具体目标与绩效管理实施的层次是紧密相连的,从大的维度分析,PPP项目绩效管理目标可分为两个层次: 

第一维度: 委托主体。即委托主体通常由不同的政府部门或单位如地方政府、行业主管部门、预算主管部门、财政部门等负责,是对目标的管理与审核, 即“提高项目供给效率,提高财政资金使用效益和资源有效配置,提升政府部门项目管理和监督工作效能”。在具体实施绩效管理活动中,针对PPP项目的具体特点、部门履职履责和绩效管理重点内容、要求,从部门角度提出具体绩效管理目标,同时也要接受政府或其授权部门,如地方政府所属督办、人大、审计、监察、政协等组织开展的外部绩效监督。绩效管理结果作为PPP项目决策、出台或完善PPP政策文件、对PPP相关部门进行奖惩和责任人职务调整、预算资金安排等的重要依据。

第二维度:实施主体。即政府授权的项目实施机构或出资代表,以“激励相容、提质增效” 为绩效目标的PPP项目绩效管理, 管理的客体是社会资本方和项目公司。通常来看, 绩效评价结果运用到政府支出预算资金安排中,对绩效评价结果达到付费标准的,预算安排时予以支持和激励;对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的, 根据付费挂钩办法进行相应扣减,直至政府拒绝付费,待整改验收合格后列入下一期支付。同时,绩效评价结果也会运用到日常预算管理中,通过绩效评价结果反馈机制,对绩效评价过程中发现的问题和漏洞,及时反馈给项目公司和社会资本方,作为其改进运营管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据。

综上所述,PPP项目跨层级、多维度绩效目标管理体系下,两个维度的绩效目标管理活动有着各自的特点和要求,对于第一个维度, 政府需要在项目前期立项、PPP模式的引入和审批、社会资本方采购、项目执行中的资金投入、执行进度、提交产品或服务质量等方面建立绩效管理目标,实施全过程监督和管理,依据部门履职和PPP合同约定义务履行部门或行业监督职责,通过内部或外部实施的绩效管理活动及时发现和纠正目标偏离和执行偏差,对各部门、单位在PPP项目中的管理和监督活动做出科学、客观的评价。对于第二个维度,政府授权项目实施机构、出资人代表通过对项目公司和社会资本方依据PPP合同履约情况的考核、评价,作为按效付费的依据。两个层次构建的绩效目标管理与审核体系确定的具体绩效管理活动和结果并不相互独立,都需要以同一PPP 项目作为载体,针对PPP项目涉及的相关方,对其在PPP项目中的职责和义务,实施跟踪检查和绩效评价, 通过对绩效管理结果实施问责、奖惩等措施,共同推动PPP项目的规范运行。根据前面分析可以看到,PPP项目绩效管理主体、对象不同,绩效目标的确立也不尽相同。

(二)构建PPP项目绩效目标监测系统:跨层级、多维度。

在PPP项目绩效管理目标建立后,需要报预算主管部门和财政部门对绩效目标的完整性、相关性、适当性和可用性进行审核, 通过审核的目标按照“谁批复预算,谁批复目标”的原则,由财政部门在批复部门预算和调整预算时,同步批复。部门在接到财政部门批复的本部门预算后,应及时分解并向所属单位批复预算和绩效目标。通常批复的绩效目标一般不予调整,确需调整的, 应当根据绩效目标管理的要求和审核流程,按照规定程序重新报批。经批复的绩效将目标作为部门、单位预算执行、绩效跟踪、绩效评价、结果反馈和运用的重要依据。PPP项目绩效目标管理内容如图3所示。

需要指出的是,PPP项目绩效目标管理活动在PPP项目全生命周期并不是一次性完成,而是动态变化的。并且,该活动也不是从PPP项目执行阶段开始至移交阶段结束,而是贯穿于PPP项目全生命周期,如图4所示。PPP项目绩效目标首先来源于项目前期可研编制和批复阶段,在可研报告中对项目总目标包括产出、预期效益、效果就要做出明确论证。在引入PPP 模式开展项目识别、准备阶段工作中,项目目标要进一步细化和修正,并在PPP实施方案中加以明确。经过PPP采购阶段后,在政府与中标社会资本签约的PPP合同文本中,项目总目标要由双方共同努力完成。项目进入执行阶段后, PPP项目总目标要逐年分解到建设期、运营期和移交期,作为PPP项目绩效跟踪、绩效评价、结果反馈和运用的重要依据。围绕绩效目标执行和目标纠偏等,PPP项目绩效目标动态监测系统也随之形成。从这一过程不难得出,PPP项目全生命周期绩效目标动态监测体系是以PPP项目行业主管部门或实施机构为主体,具体内容包括PPP项目总体目标和阶段目标分解、财政或预算主管部门组织开展的绩效目标运行监控以及项目整体绩效评价。

PPP项目绩效评价指标体系的构建

通常来说,PPP项目绩效考核指标是对绩效目标的细化和量化, 一般围绕产出、效果、可持续性和满意度几个维度构建指标体系。在构建PPP项目绩效指标体系过程中,首先要根据绩效管理的主体、目标、内容,设置不同维度的绩效指标体系。其次是在构建绩效考核指标体系中需要做充分的前期调查和资料收集、整理和研究工作。如明确PPP项目参与各方性质、合作内容,合作周期内各方职责权限; 确定PPP项目具体提供的公共产品或服务的内容、功能、特性和产出标准;确定PPP项目建设、运营、移交各阶段设定的技术标准和对项目公司内部管理具体要求。一般来说,建设、运营、移交技术标准应该以行业或地区标准作为硬性指标,对项目公司人、财、物内部管理的要求则以PPP合同约定条款作出相应考核指标,根据项目可研报告及PPP合同细化项目预期效益、效果,确定用户满意度标准和项目可持续性的相关内容。

(一)政府层面绩效考核指标体系的构建

政府层面根据不同部门职能职责、在PPP项目中的参与程度和绩效管理与监督职能,可进行较为灵活的指标体系构建。政府层次绩效管理评价指标参考体系框架如表2所示。

(二)项目层次绩效考核指标体系的构建

PPP项目层次绩效指标体系构建应分为建设期绩效指标体系、运营期绩效指标体系和移交期绩效指标三个维度。

1 . 建设期绩效考核指标体系的构建。PPP项目建设应当遵循基本建设程序,在建设期绩效考核指标构建上,需根据项目管理及基本建设程序要求,将进度、安全、成本、质量、资金管理作为主要控制目标,按照投入、产出、效果、满意度、可持续性维度梳理一级指标,然后对一级指标进行分解,构建二级、三级绩效考核指标体系。以高速公路PPP 项目为例,建设期主要绩效指标设置如表3。

2.运营期绩效考核指标体系的构建。PPP项目运营绩效考核指标构建上,需根据PPP项目合同投标文件运营方案及项目公司进入运维期前报政府审核或备案的细化运营方案相关要求,将成本、质量、资金管理、安全作为主要控制目标, 针对项目公司组织机构、制度建设和人员配备、主要运维项目技术标准等梳理一级指标,然后对一级指标进行分解,构建二级、三级绩效考核指标体系。

考虑到项目竣工交付运营, 前期产能不能马上达标以及初始运营不稳定性,一般运营期考核指标可设定后先作为3-5年考核指标,待项目运营正常,且经过3-5 年绩效考核,依据考核结果对指标进行测试后,对经营期考核指标再进行修正、完善。以高速公路PPP项目为例,运营期主要绩效指标设置如表4。

3 . 移交期绩效考核指标体系的构建。PPP项目移交阶段绩效考核指标构建上,需根据PPP项目合同、项目公司进入移交期前报政府审核的移交方案相关要求,将资产完整性、资金管理规范性、价值评估的合理性作为主要控制目标,针对移交要求和技术标准梳理一级指标,然后对一级指标进行分解,构建二级、三级绩效考核指标体系。以高速公路PPP项目为例,移交期主要绩效考核指标设置如表5。

结论

当前, 随着大量落地的PPP 项目逐步由建设阶段转向运营阶段,PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现。通过建立PPP项目绩效管理制度框架体系,将有效解决“绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰; PPP项目涉及的部门、单位绩效运行跟踪职责和内容不明确;PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立;绩效指标缺乏可比性、部分PPP项目绩效评价流于形式;评价结果没有真正意义与政府支出责任挂钩;PPP项目绩效结果对应的奖惩、问责机制未完全建立”等问题,对加快PPP项目实施进度、确保PPP模式规范运行和可持续发展,特别是对实现高质量发展目标将发挥重要作用。

作者单位:中国财政科学研究院/ 云南云岭工程造价咨询有限公司

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