杜志雄 郜亮亮
2019年中央一号文件最大的一个亮点就是将“坚持农业农村优先发展”确定为当前“三农”工作的总方针，并要求全党及各级政府牢固树立农业农村优先发展的政策导向，千方百计将总方针落到实处。本文试图就“坚持农业农村优先发展”总方针提出的时代背景、重要意义及实现路径进行初步的分析和阐释。
“坚持农业农村优先发展”总方针提出的时代背景
（一）是基于“三农”工作历史经验的理论认识的深化和升华
“坚持农业农村优先发展” 是农村改革开放40年历史经验的总结和进一步升华。农村改革是我国改革开放的切入点，在改革开放全局事业中一直占据重要地位。从推行家庭联产承包责任制，促进乡镇企业异军突起，取消农业税、牧业税和特产税到推进农村承包地、宅基地“三权分置”，再到打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略，这一系列重大改革全面改变了农村一穷二白的局面。我国主要农产品产量已跃居世界前列，“粮票、布票、肉票、鱼票、油票、豆腐票、副食本、工业券等百姓生活曾经离不开的票证已经进入了历史博物馆，忍饥挨饿、缺吃少穿、生活困顿这些几千年来困扰我国人民的问题总体上一去不复返了！”过程虽然纷繁曲折漫长，但经验总结却简单而深刻——中国发展不能没有“三农” 的发展，“三农”改革既是中国整体改革的有机组成部分，更是“三农”各项事业发展的重要动能。“坚持农业农村优先发展”首先是对这种历史经验的坚持和升华。
（二）是解决新时代的各种问题和矛盾的现实需要
一号文件开宗明义地指出，今明两年是全面建成小康社会的决胜期，“三农”领域有不少必须完成的硬任务，做好“三农”工作对于确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标具有基础和决定性作用。（1）没有农业农村的现代化，就没有全国的现代化。十九大开启了我国全面建设社会主义现代化国家新征程， 并明确提出到中国成立一百年时， 基本实现现代化。显然，现代化是中国特色社会主义事业发展的总目标和最高要求。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。没有农村居民的小康，就不能实现全面建成小康社会的目标。（2）现阶段，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。坚持农业农村优先发展，是解决不平衡不充分的根本之策，是全面建成小康社会、建设社会主义现代化国家的必由之路。（3）在当前经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形势下，做好“三农”工作具有特殊重要性，坚持农业农村优先发展才能切实稳住“三农”这个基本盘，才能切实发挥“三农”压舱石作用，对稳定经济社会发展大局至关重要。
（三）是我们党对现阶段“三农”工作方针的科学谋划。
从2017年党的十九大开始， 党中央就审时度势，站在新的历史方位、基于发展事实、结合发展阶段，提出了要“坚持农业农村优先发展”。（1）2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中开创性地提出“实施乡村振兴战略”，强调农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并首次提出“要坚持农业农村优先发展”，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系， 加快推进农业农村现代化。（2） 2017年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出“坚持重中之重战略地位，切实把农业农村优先发展落到实处”。（3）2018年1 月，中央一号文件对实施乡村振兴战略提出指导意见，文件在实施乡村振兴战略的总体要求中指出“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，坚持农业农村优先发展”，并进一步将“坚持农业农村优先发展”列为推进乡村振兴战略的基本原则之一，且更深入、更具体地提出“把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动，做到认识统一、步调一致，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排，加快补齐农业农村短板。”——这便是后来的“四个优先”。（4）2018年9月， 中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，该规划再次强调要“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”作为指导思想，把“坚持农业农村优先发展”作为基本原则，再次强调“四个优先”。（5）2018 年12月，中央经济工作会议把“扎实推进乡村振兴战略”列为明2019 的重点工作任务之一，并要求“要坚持农业农村优先发展”。（6） 2018年12月，在中央农村工作会议上，习近平总书记强调“加强党对‘三农’工作的领导，坚持把解决‘三农’问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展， 深入实施乡村振兴战略，对标全面建成小康社会必须完成的硬任务”。会议明确要求“必须充分认识做好当前‘三农’工作的特殊重要性，牢固树立农业农村优先发展的政策导向，切实稳住‘三农’这个基本盘”。
从“ 坚持农业农村优先发展”的提出，到要求“切实落到实处”、再到从哪些方面着手落实（“四个优先”）、再到2019年中央一号文件将其确定为总方针，体现了这个“总方针”经过了实践和理论相互影响和检验的辩证发展过程，是习近平新时代中国特色社会主义思想在“三农”领域的最新运用，是习近平总书记关于做好“三农”工作的重要论述的有机内容。
“坚持农业农村优先发展”总方针提出的必要性及重大意义
“坚持农业农村优先发展”总方针的提出在现阶段具有非常重要的意义，突出体现在：
（一）坚持农业农村优先发展是对“重中之重”一贯方针的坚持和创新，是“重中之重”一贯方针在现阶段落到实处的具体体现
梳理我党的重要政策文件可以发现，“三农”工作一直占据重要地位。这可以从习近平总书记关于做好“三农”工作的一系列重要论述中看出来，早在2005年习近平同志就提出“务必执政为民重‘三农’”“务必以人为本谋‘三农’”“务必统筹城乡兴‘三农’”“务必改革开放促‘三农’” 和“务必求真务实抓‘三农’”。如果说把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重是我党“三农” 工作的一贯总方针的话，那么当前阶段坚持农业农村优先发展就是贯彻落实“重中之重”这个总方针的具体实践。在当前城乡差距扩大以及部分地区乡村衰败的现实背景下，“重中之重”意味着“优先发展”，优先发展意味着“抓重点、补短板、强基础”，优先发展是我们党在新的历史方位和发展阶段下对“重中之重”的新理解、新运用。
（二）坚持农业农村优先发展是新时代处理城乡关系的“牛鼻子”
全球范围来看，任何一个国家和地区在发展过程中，都需要不断处理工农城乡关系；而且对工农城乡关系处理的科学程度直接决定了经济社会发展的好坏及其程度。在城镇化和现代化进程中， 乡村地区呈现空心化乃至衰退和消亡是一个国际普遍现象。一般意义上来说，城镇化就是乡村人口逐步向城镇转移，同时城镇边界不断扩展和乡村不断缩小的过程，“农民的终结”很大程度上将导致“村落的终结”。为解决这一“矛盾”， 世界各国纷纷进行了实践探索。美国、欧盟等西方发达经济体通过立法规划、完善基础设施、发展农村特色产业、促进农业提质增效以及加大农村教育投入等综合性的政策手段，形成符合自身特征的乡村发展道路，从而有效遏制了乡村衰退。日本、韩国和中国台湾等东亚经济体针对乡村衰退问题，也先后实施了“造村运动”“新村建设” 和“农村再生计划”，推动乡村复兴。尤其是韩国的“新村建设”， 经过改善基础设施、推进农业现代化、发展农产品加工业、实施新型工业化发展战略等几个阶段，彻底改变了乡村的产业结构、市场竞争力和地区吸引力，使乡村成为国家经济腾飞的坚强基础。相反，一些发展中国家对于乡村衰退问题，或者是不够重视，例如巴西、阿根廷等拉美国家；或者是采取单一的农业发展政策，例如埃及、莫桑比克等非洲国家；或者是政策力度不够，例如马来西亚、菲律宾等亚洲国家；其结果是乡村衰退愈演愈烈，最终国家整体上陷入发展“陷阱”。
中国在建设社会主义现代化强国的全过程必须面对并正确处理工农城乡关系。自新中国成立以来， 中国共产党团结带领全国各族人民紧紧围绕“工业化”“城镇化”的发展主线，从以经济体制改革为主到全面深化经济、政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设制度等一系列重大改革，到2018年实现了常住人口城镇化率达到58.52%。成就是不言而喻的。但是，一方面从“ 农村地区大、农民占比高”——目前我国仍有约６亿人口居住在农村，农村地区占全国土地总面积的94％以上——的基本事实出发，决胜建成全面小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国， 忽视农业农村发展意味着两个“全面”目标将不会“全面”实现；另一方面，当前农业农村发展面临的矛盾——农产品质量安全得不到保障、农业竞争力低下，农村劳动力外流、产业凋敝、文化不兴、村庄空心化以及生态环境恶化等问题日益加剧——要求我们必须重新思考中国工农城乡关系的问题。实际上，新中国成立70年、特别是改革开放40年的工业化、城镇化的发展过程，本质上是科学探索和重塑工农城乡关系的实践过程。基于这样的历史经验，党中央站在新的历史方位、基于发展事实、结合发展阶段，适时地对工农城乡关系进行了系统梳理、实践总结和理论创新， 果断提出要“坚持农业农村优先发展”，为实现城乡融合发展奠定了理论基础。
（三）坚持农业农村优先发展是实施乡村振兴战略必须坚持的基本原则
如果说乡村振兴是新时代解决工农城乡关系的总战略、解决“三农”问题的总抓手的话，那么当前阶段的乡村振兴就具体表现为农业农村优先发展。或者说，当前推进乡村振兴战略必须坚持农业农村优先发展，必须对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务， 尽快“抓重点、补短板、强基础”， 才能最终实现城乡融合发展。
“坚持农业农村优先发展”总方针的实现路径
只有把“坚持农业农村优先发展”的总方针落到实处，才能把“三农”工作推向新的高度。为此，2019年中央一号文件的第三部分直接强调“加快补齐农村人居环境和公共服务短板”，进一步的， 第八部分从四个方面较为详细地对“落实农业农村优先发展总方针” 进行了方向性论述，并明确强调“各级党委和政府必须把落实‘四个优先’的要求作为做好‘三农’ 工作的头等大事，扛在肩上、抓在手上，同政绩考核联系到一起，层层落实责任”。
（一）以“四个优先”为核心树立农业农村优先发展的政策导向
发展始于理念。把农业农村优先发展落到实处，必须在全党及各级政府树立以“四个优先”为核心的政策导向，最终建立健全优先发展的体制机制和政策体系。“四个优先”是指在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排。这是落实总方针的核心和具体抓手。具体而言：（1）“在干部配备上优先考虑”就要“把优秀干部充实到‘三农’战线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉‘三农’工作的干部充实地方各级党政班子”。（2）实现“在要素配置上优先满足”，就要在“破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变农村要素单向流出格局，推动资源要素向农村流动”方面下功夫。（3）“在资金投入上优先保障”则要求“坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向‘三农’倾斜，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域”。（4）“在公共服务上优先安排”则需要“推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现从形式上的普惠向实质上的公平转变”。
（二）深入推进农村土地制度改革
土地是传统农业和新型农村产业的重要生产要素，是农业农村现代化的发展之本。农村土地制度的完善程度直接决定了农村各种土地资源的配置效率。（1）继续提升农村承包地的稳定性。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法，确保政策衔接平稳过渡。完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。在基本完成承包地确权登记颁证工作基础上，开展“回头看”，做好收尾工作，妥善化解遗留问题，将土地承包经营权证书发放至农户手中。（2）继续在农地确权登记颁证、“三权分置”改革基础上，培育新型农业经营主体、促进土地流转，形成土地适度规模经营新格局。（3）继续深化农村集体建设用地改革、农村居民宅基地“三权分置”改革，为农村融合性产业提供充分的土地资源保障，更为城市人才、资金、技术等要素助推乡村产业革命提供土地保障。按照“取之于农，主要用之于农”的要求，调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，重点用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设和高标准农田建设。扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。
（三）深入推进农村集体产权制度改革
农村集体产权制度是事关党和国家“三农”事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性的问题。农村集体产权制度改革的本质是在农村集体经济组织成员与相关资源及利益之间建立科学对接机制，从而激活一切劳动、知识、土地等资源要素的活力，为乡村振兴提供源源不竭的微观动力。我们应充分总结当前各地农村集体产权制度改革的已有经验，鼓励各地因地制宜做好集体经济组织成员资格认定、成员权界定、清产核资摸清家底、股份权能量化、集体资产监督管理平台建设等系列工作，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体经济运行新机制。
（四）深入推进质量兴农战略
中国农业发展要走“质量兴农”道路，要由重产出变成重质量， 要为人民群众提供更多安全的、高质量的、特色的农产品和新颖的农业生态产品，充分满足人民群众日益增长的美好生活需要。这需要我们坚持绿色生态导向，落实农业功能区制度，大力推行绿色生产方式，切实实施“一控两减三基本”；重点培育新型职业农民、家庭农场、合作社等具有更好绿色发展意识和理念的经营主体，培养一支自发践行质量兴农战略的生产经营队伍。
（五）加快补齐农村基础设施和人居环境建设短板
基础设施是农村民生事业的基本构成，也是乡村产业发展的前提条件，必须快速补上欠账。推进农村饮水安全巩固提升工程，加强农村饮用水水源地保护，加快解决农村“吃水难”和饮水不安全问题。全面推进“四好农村路”建设，实现具备条件的建制村全部通硬化路，有条件的地区向自然村延伸。加强村内道路建设。全面实施乡村电气化提升工程，加快完成新一轮农村电网改造。完善县乡村物流基础设施网络，支持产地建设农产品贮藏保鲜、分级包装等设施，鼓励企业在县乡和具备条件的村建立物流配送网点。加快推进宽带网络向村庄延伸，推进提速降费。继续推进农村危房改造。健全村庄基础设施建管长效机制，明确各方管护责任，鼓励地方将管护费用纳入财政预算。
在新发展理念，特别是习近平总书记的“两山论”框架下，农村人居环境的美化不只是为了生活舒适，这种环境美也是潜在的“生产力”。应深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治。培养农村居民的生态环保意识。特别要将农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合，将环境美转化为产业要素。
（六）加快补齐农村公共服务短板
坚持农业农村优先发展内在要求必须快速补齐农村公共服务短板，这些软环境发展水平决定了各种要素是否能真正愿意流向并留在乡村。为此，要全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化。推动城乡义务教育一体化发展，深入实施农村义务教育学生营养改善计划。实施高中阶段教育普及攻坚计划，加强农村儿童健康改善和早期教育、学前教育。加快标准化村卫生室建设，实施全科医生特岗计划。建立健全统一的城乡居民基本医疗保险制度，同步整合城乡居民大病保险。完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。统筹城乡社会救助体系， 完善最低生活保障制度、优抚安置制度。加快推进农村基层综合性文化服务中心建设。完善农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，支持多层次农村养老事业发展，加强和改善农村残疾人服务。推动建立城乡统筹的基本公共服务经费投入机制，完善农村基本公共服务标准。
（七）着力增强农村改革的系统性、整体性、协同性
任何一项改革都不可能独立存在，一项改革的效果不但取决于自身设计的科学性，也取决于其与其他改革的关系。增强落实农业农村优先发展的各项改革之间的系统性、整体性和协同性是一个重要方法论，必须长期坚持。例如，大家普遍关注农地和农村宅基地等集体建设用地的抵押贷款问题就是一个“系统性、整体性、协同性”极强的问题，农村土地抵押首先涉及农地和建设用地权能的完整性问题， 其次涉及能不能抵押的法律资质问题。即使这些障碍都没有了，最终还涉及一个土地资本能否在市场上兑现和结清问题。因此，落实农业农村优先发展的各项改革要坚持用系统思维谋划全局，准确把握改革的方向、主线和重点，处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系，充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，最大限度凝聚改革共识， 形成改革合力。
作者分别为中国社会科学院农村发展研究所党委书记、副所长，土地经济与人力资源研究室主任、副研究员