本刊记者 张菀航
全国“两会时间”将近，税制改革依旧牵动国人关切。
新年伊始，以小微企业普惠性减税新举为“先手棋”，2019年新一轮的税改大幕业已开启。
税改进阶，更大规模的减税和更为明显的降费，呼之欲出。
税改进入快车道
回顾2018年，一系列税改红利接连落地，减税降费效应加速显现。
去年年初，环境保护税开始征收，以鼓励节能减排。3月28日， 国务院常务会议确定增值税进一步改革措施。4月决定再推出7项减税举措，支持创业创新和小微企业发展。7月1日起，较大范围下调日用消费品进口关税，扩大开放，更好满足群众多样化消费需求。7月20 日, 全国县乡国税地税机构正式合并，税收征管体系不断优化。10月1 日起，新个人所得税法过渡期政策开始实施。
12月底召开的中央经济工作会议对2019年经济工作作出具体部署。会议提出，“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费”。
“税改仍是今年两会的热点， 这说明我国税改已进入快车道，国家和社会从普遍关注税制细节，转向税收公平、效率问题。”中央财经大学财政税务学院税收筹划与法律研究中心主任蔡昌教授在接受《中国发展观察》采访时表示。
在今年1月15日国新办举行的新闻发布会上，财政部再次明确了下阶段减税降费的细化目标。
蔡昌预期，今年的税制改革将会继续深化几方面重点：一是个人所得税法及其征管措施的持续推进，尤其是实施综合与分类相结合的个人所得税制，会出现个人所得税预缴及年终汇算清缴的一些政策盲点或操作误区，税务机关将陆续出台一些解释性政策予以明确，同时政府会进一步规范相关税收政策。
二是房地产税改革与立法问题提上日程，我国将根据国内外经济形势适时启动房地产税立法，并结合个人所得税改革步伐，逐步完善以家庭为纳税单位的个人所得税的税制改革。要形成个人所得税与房地产税立法的良性互动。
三是增值税税率的简并优化，降低实际税负率，继续实施减税降费诸多措施，促进民营企业健康发展。
四是环境保护税制体系的构建与完善，这同样是今年税改的一大重点。此外，水资源税、消费税等也面临着税制改革机遇。
深挖个税优化空间
新修订的个税法已于今年1月1 日起正式实施，其改革意义已不单单局限于起征点提高。引入专项附加扣除这一全新的制度尝试，标志着我国个税征收迈出分类与综合相结合的关键一步。
紧随其后的精修细补，同样备受关注。
国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员张俊伟对《中国发展观察》表示， 个人所得税从“分项计征”转向“综合扣除”，不仅是法律条文的改变，更是征管方式的改变。即便如此，此次改革的目标仍是较为有限的，综合征收的对象是个人而非家庭，适用综合征收的仅限于劳务薪酬类收入而未涵盖经营性收入。
“由于税收征管体制改革，个税修正案在人大获得通过时，已在一定程度上落后于时代发展的需要和征管技术提供的可能了。”在张俊伟看来，这也正提供了下一次个人所得税法修订的前进方向：一是以家庭为基础实行综合征收；二是以全部收入为基础实行综合征收； 三是进一步完善专项扣除，使税收更加公平合理。
蔡昌具体指出，当前劳动所得与资本所得的税负差异性问题较为突出。劳动所得作为综合所得， 须在次年进行汇算清缴， 即工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得按照年度汇总计算个人所得税， 会导致专业人士、知识分子等群体的个人所得税税负整体增加。而财产租赁所得、财产转让所得、利息、股息、红利所得税负相对较轻，导致劳动所得重税、资本所得轻税，影响劳动者的积极性。并且，六项专项附加扣除项目多采用定额法或限额法，与税制优化和税负公平目标的实现尚不能完全匹配。未来改革重点还应强调个人所得税的反避税机制。
回应企业减负诉求
“2018年，我国减税规模突破1.3万亿元，是近年来减税规模最大的年份。持续数年的税收减免， 对于扩大内需、促进产业结构优化、稳定经济增长，发挥着重要作用。”张俊伟指出。
2019年，企业端的减税降费有望再接再厉。习近平总书记在去年底的民营企业座谈会上，对税收支持民营经济发展提出明确要求。“减轻企业税费负担……推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，增强企业获得感。”
今年1月9日，新推出的一批小微企业普惠性税收减免举措也已经国务院常务会议审议后对外发布。
中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任、研究员王志刚在接受本刊采访时介绍说，具体看，新政首先放宽了小型微利企业标准并加大优惠力度。放宽后的条件为：企业资产总额5000万元以下、从业人数300人以下、应纳税所得额300万元以下，这将会涉及企业1798万户，占全国全部纳税企业总数的95%以上，其中98% 是民营企业。其次，是将现行小微企业优惠税种范围由企业所得税、增值税，扩大至资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税等8个税种和2项附加。再次，是提高增值税小规模纳税人起征点，由月销售额3万元调整到10万元，即月销售额10万元以下的，不用再交纳增值税。最后，采用累进式的所得税税率设计。在税率优惠方面，按应纳税所得额不同，分别采用所得税优惠税率。其中，应纳税所得额100万元以下，税负是5%， 低于标准税率20个百分点；应纳税所得额是100万—300万元之间的，税负是10%，低于标准税率15 个百分点。
“近几年，我国减税成效明显，增值税已经完成‘营改增’的全过程，增值税的税率下调，增值税总体税负呈现持续下降趋势。对一些小微企业，允许它们执行低税率或享受税收优惠。但是，由于社会经济环境复杂，各类企业诉求差异性较大，因此仍要积极采取有效方法持续降低税负水平。”蔡昌分析道。
蔡昌对此建议，在优化营商环境、助力民营企业发展方面， 税收政策设计可关注以下突破点：一是税制公平性，即营造一个税制公平的市场环境，减税的同时加大对逃税的打击力度，尤其需要打击代购、直销、电商企业的偷逃税行为，构建线上线下公平的税收环境；二是简化税制， 减并税种，简化繁琐复杂的税收政策，比如将城镇土地使用税与房产税合并，构造房地产税；三是对于有益于社会的小微企业和部分需要扶持的新兴经济业态企业，比如区块链技术应用企业、互联网平台企业、共享经济企业等，给予税收减免优惠待遇，但是对其可能形成的逃避税监管盲点必须予以纠正和严厉打击。
张俊伟同样认为，可适当考虑降低企业所得税税率，直接改善其盈利状况；并且，对中小企业融资、融资担保等行为给予税收优惠，引导社会资金流向中小企业； 同时，建议提高税收激励，增加信息服务供给，缩小不同规模企业间的信息鸿沟等。
“与此同时，也需意识到，税收工具不是万能的。”张俊伟提醒说，理性分析当前民营企业面临的困难，可以发现这是四方面因素相互交织的结果：一是在经济结构深刻变革背景下大量中小微企业竞争力下降的问题；二是国有企业改革落后引发道德风险，客观上存在一定的歧视非公有制经济的问题；三是民营企业自身管理、经营落后的问题；四是政策执行过程中要求过快过急，损害民营企业合法利益的问题。
张俊伟进一步指出，随着市场环境的改变，企业经营压力加大， 希望政府推出减税举措来帮助企业渡过难关在所难免。但是，企业不应将希望单纯寄托在减税上，还要积极适应外部环境的变化，找到新的“安身立命”之道。
助推高质量发展
每一次税改，既与经济转型的背景密切相关，也会伴随经济结构与发展方式的深刻调整。经济趋冷，税改升温，更大力度的新变革正不断酝酿与开启，有望撬动高质量发展新动能。
下一步，税改向更深入目标迈进，在提振经济、助力高质量发展方面，税改如何作为？
王志刚指出，一是总量上继续加大减税力度。2019年要实施更大规模的减税降费，以更好地支持实体经济发展。
二是对小微企业进行全方位减税，激发市场活力。小微企业数量众多，对社会就业、税收等发挥积极作用，稳定小微企业不仅能够稳定社会就业，还能释放更多的市场活力和社会创造力。
三是个税改革提振居民消费能力。2019年全面实施修改后的个人所得税法及其实施条例，要落实好子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人等6项专项附加扣除政策，切实减轻居民税负，增加其可支配收入，助推消费升级，提升消费信心与意愿。
四是服务于创新驱动的高质量发展，加大对初创科技型企业优惠政策力度，引导社会资本投向高科技领域。按最新的小微企业减税新规看，创投企业和天使投资个人向初创科技型企业投资，投资额的70%可以拿来抵免应纳税所得额。同时，投资的初创科技型企业的范围或者标准进一步扩大，扩展到从业人数不超过300人、资产总额和年销售收入不超过5000万元的初创科技型企业。
蔡昌同样建议，税改要积极鼓励体现高质量发展导向的企业，如环保企业、技术先进企业等。不仅要执行已经存在的技术研发费用加计扣除政策，还应重点扶持国家鼓励发展的各类企业，给予税收减免或财政返还。
推行税制优化，致力实现“有增有减”的结构性调整，张俊伟将其归纳为以下四个重点：
“稳”，即稳定增值税的有效税率水平、稳定流转税的主体税种地位。我国增值税有其独特的发展历程，均衡增值税税负、简便税收征管是高质量发展的客观需要。但必须明确，均衡税负不意味着全面减税。
“减”，主要包括降低对小微企业、高技术企业、涉农企业、老少边穷地区企业的所得税负担； 在知识产权、研发投入、科技金融、绿色金融、普惠金融等领域加大税收支持力度；土地出让金和房地产市场密切相关，随着房地产税出台，应加快“土地财政”转型步伐，降低地方财政运行对土地出让金的依赖。
“增”，主要包括增强个人所得税对高收入群体的调节力度；发挥遗产税（赠与税）收入调节功能； 进一步发掘特定目的税（如资源税、环保税、消费税、碳税等）筹集收入、调节经济的潜力；推进房地产税改革，发掘房地产税筹集收入、调节收入差距的潜力。此外，我国拥有庞大的国有经济，也需要根据现实情况的需要加大划拨国有资本收入（利润和资本变现收入）用于支持一般性预算支出和社保预算支出的比例。
“加强”，主要包括推动社会保障“费改税”，在强化征收、精算平衡基础上调整社会保障税（费）征收标准；加强国际税收协调，维护国际税收秩序，维护民族利益；完善（税务机关）组织和机构设置，强化税收服务，降低税收遵从成本。
拿什么支撑减税降费的决心和底气? 在财政收支平衡的矛盾与压力面前，建立现代财政体制的客观需要也显得越来越迫切。
王志刚认为，前提应该是控制好支出。控制支出可以是压减无效、低效的支出，更多的是要通过支出结构和支出方式的调整来呼应减税。
“该减的支出一定要减下来， 政府要过紧日子。”1月10日，财政部部长刘昆在接受媒体采访时明确表示，要大力压减一般性支出， 严控“三公”经费预算，一般性支出要压减5%以上，取消低效无效支出。对于不该花的钱，财政部门就要做“铁公鸡”一毛不拔。
王志刚提出，可通过全面预算绩效管理来识别支出的效果， 充分利用大数据等先进技术手段提高公共服务的针对性和有效性，减少政府运行成本。财政体制改革要加速推进，这就需要重新审视现有的政府间财政关系，包括收入划分、税收共享比例、转移支付制度设计、事权与支出责任划分、预算管理改革等，要把这些改革作为一个系统来统筹谋划， 分步骤有序推进。
“具体来看，不同层级部门的政策重点应有所不同， 中央和地方要联动， 调动两者积极性。”他强调，中央施行逆周期的调控政策需要地方落实，因此中央财政要充分考虑地方的财政空间，包括地方收入状况、地方政府债务风险化解等现实约束条件；地方政府同样不能存在一些不切实际的幻想，如重回过去的举债强刺激路径，而是要努力推进地方经济增长的内生动力，提高经济发展质量，从而带来稳定可持续的税收和财政收入。