本刊记者 高妍蕊
2019年伊始，在各地方“两会” 上，优化营商环境、重视民营经济发展成为高度关注的热点，各地摩拳擦掌，甚至将掀起一场“营商环境大比拼”。北京“两会”上多名代表委员畅谈“优化营商环境”，明确改革路线图和时间表；江苏“两会”代表委员点赞优化营商环境“1+10” 新政；云南将2019年定为“营商环境提升年”；辽宁“两会”提出要“持之以恒打造发展环境最优省”；广西“力争营商环境进入全国前列”；河南争取营商环境在全国评价排序前移两位以上……
深入推进“放管服”改革，改善营商环境，解决好民营经济发展问题，对于夯实稳增长、实现高质量发展具有至关重要的意义。如何进一步改善营商环境，使民营企业在营商环境提升中获得实实在在的实惠？在这一过程中面临着哪些困难和挑战？对此，《中国发展观察》邀请相关领域的专家展开深入探讨。
中国营商环境排位取得大幅提升，企业获得感增加
近年来，党中央、国务院高度重视营商环境改善，各地方也出台了一系列优化营商环境的政策举措。2018年11月，世界银行发布被誉为“投资风向标”的《2019 营商环境报告》显示，中国营商环境较上年大幅提升32位，位列全球第 46 名。世界银行有关负责人表示，中国快速有效地改革，使得中国营商环境得到大幅改善。那么，过去一年，我国进行了哪些不懈的努力， 发生了哪些焕然一新的改变，使得营商环境获得大力提升？中外企业又从这些提升中获得哪些实惠呢？
中国社会科学院财经战略研究院研究员李勇坚向《中国发展观察》记者介绍，关于中国营商环境改善，2018年的政府工作报告中有很清楚的描述：深化“放管服”改革，全面实施全国统一的市场准入负面清单制度。一是在全国推开“证照分离”改革，重点是照后减证，各类证能减尽减、能合则合， 进一步压缩企业开办时间。二是大幅缩短商标注册周期。三是工程建设项目审批时间再压减一半。四是推进企业投资项目承诺制改革试点。五是全面实施“双随机、一公开”监管，决不允许假冒伪劣滋生蔓延，决不允许执法者吃拿卡要。六是深入推进“ 互联网+ 政务服务”，使更多事项在网上办理，必须到现场办的也要力争做到“只进一扇门”“最多跑一次”。七是加强政务服务标准化建设。大力推进综合执法机构机制改革，着力解决多头多层重复执法问题。加快政府信息系统互联互通，打通信息孤岛。清理群众和企业办事的各类证明， 没有法律法规依据的一律取消。
“过去一年，我国北京、上海等多个城市进行了工商登记、建筑工程施工许可等方面的行政审批改革，大大优化了企业的营商环境。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员戴慧表示。她举例说，北京通过推行企业设立登记申报的全程电子化、一站式窗口受理，实现了八成企业一日内获颁电子执照， 5天时间便可开办企业成为常态。
在建筑工程施工许可方面， 2018年北京市在“放管服”改革中将施工许可审批权限进一步下放到区县，达到区级办理的项目占全市项目90%以上。同年，率先推行了施工许可证电子证照，实现网上发证，大大提高了审批效率。同时， 大幅精简施工许可申报材料，压缩审批时限。2018年3月底，将施工许可申报材料由原有“12+N”大幅调整简化为8项，12月又进一步优化流程，实现了将施工许可审批时限由原来的15天压缩至5个工作日。
“总体而言，深化改革给营商环境带来了巨大的改变。”李勇坚深有体会地谈道。一是电子政府的建设。“信息多跑路，群众少跑路”的理念，使中国政府在各种审批速度等方面取得巨大进展。同时，无论是网上申报、网上备案、网上审批等改革，还是审批过程或申报过程透明化，对政府部门的工作本身是一个督促，这极大地提升了政府的效率，从而使营商环境得以改进。例如，在中国有一个在全球都比较特别的地方，就是很多政府机构都接受以微信或支付宝方式进行网上缴费。
二是“证照分离、多证合一” 的改革。通过这些改革，使企业开办效率极大提升。自2017年以来共取消3项程序，目前开办企业只需要9天，与经合组织高收入国家持平。
三是“最多跑一次”的改革初见成效。在推动网上办公的同时，大大减少了群众的实际现场办理次数。
四是开始对各项税收优惠政策进行清理。我国开始清理整顿一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”的情况。这样，地方政府不再单纯以税收优惠来吸引外来投资者、发展地方经济，而是需要在政府效率、营商环境等层面进行竞争。因此，提升政府效率的动力大大增加，地方政府在落实中央关于改善营商环境方面的积极性很高。
五是跨境贸易方面，在实施了“单一窗口”后，也取消了行政性的收费标准。由此增加了透明度，也鼓励了竞争，节约了更多的成本。
六是在引进外资方面，2018年7月28日，出台了新版的外商投资负面清单，大力推进准入前国民待遇。而且，现在很多领域的开放度是空前的。比如金融、汽车船舶等高端制造领域等。
作为企业孕育和成长的土壤， 营商环境的提升给民营企业尤其是中小企业带来了实实在在的获得感。国务院发展研究中心企业研究所研究员马源总结了三点：一是降低制度成本。包括实施市场准入负面清单，降低注册门槛，压缩工业产品生产许可目录等。二是降低要素成本。据国务院国资委数据，电信业网络提速降费2018年让利超过1200亿元；电力行业落实一般工商业电价降10%要求，全年降低用电成本超过1600亿元。三是降低交易成本。清理政府部门和国有大企业拖欠民营企业账款，实施小微企业应收账款融资专项行动。此外，落实《中小企业促进法》，要求政府机构预留30%以上采购预算总额给中小企业，帮助开拓市场等。
另外，李勇坚补充道，一是可预期性增加。网上办公，申报、备案、审批等政府事项的进度可视化，提高了可预期性，使企业能够更好地安排工作。减少审批事项，使企业能够更好地专注于业务。二是效率的提升。使用各种手段，提升了政府的效率，对企业的效率提升也有一定的促进作用。三是领域的扩大。市场准入门槛降低，准入审批事项减少，使企业能够进入越来越多的领域，扩大了企业的业务范围。
政策有待精准发力和有效落地，中小企业发展困境尚需破解
2018年11月1日，习近平总书记主持召开民营企业座谈会，社会反响热烈。但有人也担心，在实践中可能出现新的形式主义行为，重形式而轻内容，即认真学习会议精神，出台系列措施，而政策措施难落实或者缺乏针对性，不能从根本上改变营商环境，实现初衷。
在马源看来，目前，从政策实施情况看，企业获得感不强的关键在于缺乏精准发力。2018年底对西部50多家中小企业的调研发现，在中小企业支持政策落实方面，存在着政策够不着、融资难融资贵、税负压力大、社保负担高、应收账款多等情况，尚有待精准破解。
第一，政策支持看不见、摸不着和门槛高并存。一是政策获取渠道有限。二是政策流转慢、企业“摸不着”。国家或省里经常发布一些重大项目、技术改造等支持政策，但文件层层转发到企业时，已临近申报截止日期，企业来不及准备申报材料。三是政策门槛高。一些政策对企业成立日期、资产规模、收入增速等设置门槛。
第二，融资抵押严、贷款期限短、贷款成本高。一是抵押范围窄。银行抵押主要看土地、房产等，基层不提供订单融资、应付账款融资、专利权质押等动产融资， 小微企业难以成为授信对象。二是贷款期限短和成本高。小微企业单笔贷款少、风险高，银行为此要收取较高的贷款利率。地方虽设立了一些融资担保基金，但地方财力有限，基金规模较小、自身信用不足，杠杆放大倍数不够。
第三，减税力度有限与征管趋严。近年来，国家出台一系列减税政策，但企业减税获得感不强。一是覆盖范围问题。尤其是小微企业，主要根据各行业的员工数、资产或营收来分别界定，但减税政策按照一般纳税人、小规模纳税人来划分企业，两者口径不同，企业对能否享受减税存在困惑。二是所得税减征实际惠及效果仍不够大。
对于如何贯彻落实好中央精神及政策措施，李勇坚认为，政策落地的核心在于，第一，政府政策要基于明确的理念。在很多方面， 由于政府的理念不明确，不是为了服务于经济发展，而只是为了落实会议精神，这难免会出现偏差。第二，避免运动式监管。一项监管制度与政策，要有明确的目标，而非基于一个事件。监管是基于特定目标下的长效机制。第三，避免选择性执法。例如，环境整治的问题， 一些地方有针对民营企业选择性执法的嫌疑。第四，要建立改善民营企业营商的法制化体系。
戴慧则建议，落实好中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，缓解民营企业融资难问题。进一步落实减税降费措施，清理不合理收费，降低民营企业税负。在市场准入、行政审批许可、招投标、经营运行等方面为民企营造公平竞争的环境。
加快转变观念，深化各项改革
近期，各地已公布的政府工作报告几乎都将改善营商环境列为今年重点工作之一。今后实际工作如何作答？下一步从哪些方面调整？怎样加大力度扶持民营企业，构建更加优化的营商环境， 持续释放政策红利？
“优化营商环境还需加快转变观念和深化改革。”马源表示，虽然，中央推动“放管服”改革力度很大，但一线人员观念转变还未跟上，基层服务也不到位。如在简化企业注册后，各部门如何落实“照后减证”、如何规范审批登记材料等还需要推进。再如，国家企业信用公示系统把僵尸企业列入经营异常名录后，企业法定代表人担心信用联合惩戒，想注销僵尸企业，但注销涉及清税证明、权益债务等一系列环节，程序长、手续繁琐。
具体而言，李勇坚认为需从以下六方面予以加强或改善：
第一，明确监管理念。我国政府对企业的监管方面，仍存在着一些问题。例如，“办理施工许可证”是中国排名最为靠后的一个指标。虽然进步幅度很大，但是目前全球排名第121位。在中国，企业修建一座仓库办理所有许可证和授权需要完成20项程序，而东亚太平洋地区平均为15项。其主要的原因在于，监管的理念还有偏差，存在着为监管而监管的情况。
第二，监管的前瞻性不够。许多监管手段仍然较为落后，甚至还存在一些运动式的监管措施、事件推动型的监管。例如，对网约车的监管问题，无论是理念还是手段， 都较为落后。
第三，电子政府仍需更大更好地发挥作用，如远程认证等。
第四，要对事先、事中、事后监管之间的关系进行更清楚的认知， 严格地划分三者之间的关系，避免三者的相互替代。尤其是要避免重事先监管而轻事中事后监管的方式。
第五，消除市场准入中的隐性所有制歧视。
第六，提高司法公正与效率。尽管在这方面已有非常大的进步， 但是很多案例或事实仍证明有较大的进步空间。
另外，对于如何进一步支持民营企业尤其是中小企业发展，马源认为，重点要进一步提升政策针对性和有效性。第一，加快构建支持中小企业发展的基础性制度。首先要推动地方政府建立中小企业促进工作协调机制，做实企业权益维护机制，保障小微企业权利平等、机会平等、规则平等。其次要建立小微企业统计监测制度，统一各部门界定标准，厘清底数，强化监测， 为实时把握趋势性、苗头性问题提供坚实数据支撑。再次要改进决策形成机制，切实保障小微企业参与涉企政策制定，深化调查研究，有效回应企业关切；加强政策出台前的公平竞争审查，强化出台后的事中事后评估。最后要建立基于大数据的企业信用体系，按照国家《企业信息公示暂行条例》要求，大力推进政府部门涉企信息的统一归集公示，减少信息不对称，增强企业透明度。
第二，落实更大力度的普惠性税收减免政策。要加大减免政策的宣传力度，抓紧督导地方落实， 对于财政较为困难的地区，要用好财政转移支付工具，确保减税政策不折不扣落实到位。针对征管趋严后，企业实际税负上升的情况，加快研究潜在可行的增值税调整方案。针对“营改增”之后，部分行业因进项抵扣不足、人力支出较高导致税负增加的情况，尽快研究完善抵扣链条或下调税率。
第三，打通信贷传导机制和推动金融机构业务创新。疏通金融政策传导机制，关键在于提升金融机构服务能力和激发内在服务动力。在继续定向提高小微企业货币供给“口粮”的同时，一要坚持差异化监管，以“两增两控”为指挥棒， 强化资金定向投放和信贷成本监测，加大小微企业支持力度。二要坚持做实普惠金融。推动金融机构提供以应收账款、订单、专利权等动产为抵押的金融产品；结合企业生产经营周期和行业特征，适当提高中长期贷款比例；落实无还本续贷细则，力争续贷转贷无缝衔接。三要推动金融机构建立激励机制。
第四，有效降低社保费率水平和均衡社保负担。要尽快研究养老费率下调方案，制定配套方案， 如加强区域统筹、提高国有资产划拨比例、提高社保结余资金回报率等。在均衡社保负担方面，要充分考虑不同规模、不同所有制企业的平均工资差异较大的现实情况，探索差异化征缴方式。
与此同时，还要认识到改善营商环境需要多方努力，从企业到政府， 包括商会、协会。从政府角度讲，加强营商环境建设、推进“放管服”改革应从哪些方面重点做工作？
对此，李勇坚表示，第一，在明确监管理念的情况下，减少事先监管而加强事中事后监管。第二， 增加政策的透明度与公平性，尤其是避免所有制歧视。第三，引进先进技术，如远程认证技术等，持续提升效率。又如，引进物联网技术等，对环境问题进行监管。第四， 建立政府效率提升的考核机制， 而非单纯依赖于世界银行等外部评价。尤其要重视企业对政府的评价。第五，建立对地方政府的奖惩机制。对改善营商环境不力的地方政府，要落实惩罚措施。第六，针对一些重点领域，如办理施工许可证、纳税、办理破产等排名较为落后的领域，要进行全面评估，提出有效的系统化改革方案。
戴慧建议，一是完善政府采购制度中的公平竞争。二是完善反垄断政策法规体系，构建更为公平开放的市场环境。三是完善负面清单制度，推进行政审批改革，切实推行市场准入方面对民企的一视同仁。