郝 洁 李大伟
2017年2月，南向通道首次在中国—新加坡（重庆）互联互通示范项目联合协调会上提出。该项目得到中新两国高层认可，提出在区域合作层面带动各国共同参与国际陆海贸易新通道建设的目标。自此， 南向通道作为中新互联互通项目下的重点方案，进入快速推进阶段。中新互联互通项目下推进的南向通道的重点是由重庆向南经贵州，通过广西北部湾，通达新加坡的铁海联运路线，并可以辐射到甘肃、四川等西部省份。目前，该通道建设已经取得阶段性成果，重庆—钦州—新加坡的铁航联运航线已初步实现常态化运营。
南向通道是实现南北贯通、东西互济、海陆联通全面开放格局的大通道和新平台
从国家战略层面看，南向通道承载着重构西部贸易投资通道和物流格局，优化西部地区经济版图，推进与南亚东南亚务实合作以及纵向联通“一带一路”各大经济走廊的历史重任。南向通道要充分发挥推动西部融入“一带一路”， 以开放促发展的作用，必须在更高层次、更高水平上谋划推进，打造高起点、高水平、创新型的示范项目，最终形成以重庆、四川、贵州为重要中转枢纽，以云南、广西为对外合作支点，以陕西、甘肃、青海、内蒙古、新疆为支撑的综合经济走廊。南向通道以铁路为骨干、铁海联运为核心，涵盖公路、水运、航空等综合运输方式。建议未来形成四大贯通南北的主通道，一是渝桂新国际铁海联运大通道，二是中老泰国际铁路通道，三是中缅国际铁路通道，四是中越国际铁路通道。
南向通道形成西部地区南北贯通大动脉。过去西部地区绝大多数贸易通道为东西走向，通过东部沿海地区接入海运通道。以中新互联互通项目为代表的南向通道则基于国家战略，由陕西、甘肃、宁夏、内蒙古、新疆等西北地区，途经四川、重庆、贵州等中西部地区，向南通过广西、云南接通“一带一路”， 形成贯通南北的南向通道网络体系，将有效促进西部地区南北省份之间的互联互通和经济合作，为西部地区经济发展注入强劲动力。
南向通道构筑西部地区的海陆联通新通道。南向通道为西部贯通向南出海大通道，拓展了陆海联运新选择。西部各省的货物可通过渝桂新通道、中越、中缅及中老国际通道分别经新加坡、海防、西哈努克、仰光、皎漂等港口联通海上丝绸之路。南向通道有效缩短了西部省份到达沿海港口的陆上距离，进而开辟直达欧洲、澳新等市场的铁海联运航线。同时，实现南北贯通与海陆联通也为东南亚地区开辟了经由南向通道联通长江经济带、衔接欧亚大陆桥的新通道。
南向通道大力助推东西互济双向开放。南向通道在重庆、云南与长江经济带有机衔接，形成了东西与南北交错的立体交通网络。将丝绸之路经济带各大经济走廊、21 世纪海上丝绸之路和长江经济带串接起来，有助于将西部内陆的比较优势和广西、云南等省的港口、资源、口岸等优势有机结合，合作构建涵盖西部地区、南亚、东南亚乃至澳新、非洲的新型区域生产网络； 有助于增强重庆、成都、南宁、昆明等西部门户城市的商品集散和要素集聚功能，拓展对外经济合作空间；有助于西部地区利用全球优质生产要素实现经济高质量发展，实现内陆沿海沿江沿边协同开放。
南向通道建设当前存在的问题
（一）南向通道建设的国家及区域层面机制有待进一步完善
目前，南向通道建设主要在中新互联互通项目下推进，运营主体为重庆和新加坡。2017年8月，渝桂黔陇四省区市签署了《关于合作共建中新互联互通项目南向通道的框架协议》。2018年，四川、云南、陕西、青海、新疆、内蒙古、海南受邀加入共建。但总体看，南向通道国家级的合作机制仍不健全。参与南向通道建设的各省区之间至今无省际间的常态化合作机制。区域合作机制滞后制约西部省份在交通、产业等领域开展全方位合作， 共同推动南向通道建设。
（二）南向通道通而不畅，通达性不足
南向通道多条运输通道的互联互通状况均有待改善。在铁路方面，发展仍不均衡。由四川通往广西钦州港的铁路物流通道建设相对滞后。隆黄铁路作为最便捷的通道，其叙永—毕节段预计2022年才能完成，对于合作建设陆海联运通道形成严重制约。陕西、甘肃、青海、内蒙古、新疆、四川经云南进入中南半岛的重要陆上通道受制于成昆铁路扩能改造工程进度，短期内难以发挥效力。西北地区通往重庆、四川等地的纵向铁路通道运力偏弱，效率不高。铁海联运需提升能力与便利性。在航空方面，西部省份开往东南亚、南亚国家的航线总体偏少。在公路方面，虽然联通中南半岛的高速公路网已经基本形成，但受制于运输距离较长、运输线路设计不合理等因素，西部地区和南亚、东南亚之间的公路货运、公海联运货物规模仍然很小。
（三）南向通道沿线的经贸合作便利化程度需进一步提升
西部地区对外开放总体不足， 开放水平不平衡不协调。开放型经济产业相对集中于成都、重庆、西安等地，区域分化、极化现象较为突出。南向通道沿线经贸合作便利化仍不畅通，在相关制度建设方面存在瓶颈。一是南向通道沿线大通关能力建设需进一步提升。昆明市铁路口岸开放申报推进缓慢。昆明铁路站点未列入国家“中欧班列”名单。云南、广西等部分地区口岸基础设施滞后。以西双版纳州为例，磨憨口岸等管理资金投入不足，联检查验和配套设施滞后，信息化管理水平不高，口岸交通和物流基础相对薄弱。在水果进口旺季和替代种植返销高峰期，口岸载货卡车通关量成倍增长，造成较为严重的拥堵。二是南向通道沿线开放平台建设需进一步加强。成都、重庆自贸区、勐腊（磨憨）重点开发开放自贸区、磨憨磨丁经济合作区等，在与南向通道的优势相结合， 发展通道经济方面应发挥更为积极的作用。
（四）与南向通道沿线国家间的开放合作水平有待提升
南向地区多数国家都是发展中国家甚至欠发达国家，尚处工业化中期或初期，经济发展水平低，产业基础比较薄弱，营商环境相对落后，开放合作的能力和水平都受到明显制约，在一定程度上制约了南向通道建设对各国经济发展的带动作用。世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2016-2017》显示，除新加坡外，东南亚、南亚诸国在基础设施、宏观经济环境、制度便利化以及创新等方面都较为落后，且政策常常“朝令夕改”，营商环境较差。如缅甸政府由于国内问题，对经云南打洛口岸入境的通道进行管制，对双边经贸合作产生很大的负面影响。
中国与东盟国家间存在关检互认程度低、运输标准不统一、口岸整体通关效率差、回程货源集货难等问题，对各方基于南向通道开展贸易合作造成一定消极影响。如中泰车辆仍未实现直接互通，货物过境老挝存在强制驳货。中老泰三国在一站式检查、提前交换信息、减少跨境运输程序和手续、统一单证等关键问题上仍存在实施难度大的问题，不利于车辆及货物的便捷高效通关。再如，虽然磨憨磨丁经贸合作区已建设多年，但双方海关监管政策仍然存在较大差别，老挝磨丁区域海关已后撤5公里，实行“境内关外”的海关监管政策，而中方“一关两捡”目前仍在国境线附近监管，双方需要在监管模式、通关模式上进行深度合作。
对策建议
（一）从战略层面加强系统规划，使南向通道上升为国家战略
在国家层面成立协调领导小组，把南向通道建设作为“一带一路”倡议的重大工程进行顶层设计并重点推动。对西部各省在南向通道中的功能进行明确定位，强调战略统筹，明确南向通道的发展重点与发展时序。建立统筹推进南向通道建设的省际协调机制，为各省区抱团发力创造良好的外部条件。
（二）推进南向立体互联互通通道建设
推进成都经贵阳至北部湾陆海联运大通道，畅通西部内陆经新加坡港的出海大通道。一是重点建设隆黄铁路叙永至毕节段，尽快启动成渝铁路成都至隆昌段、隆昌至叙永铁路扩能改造工程，推动贵州黄桶至广西百色铁路前期工作并尽快组织实施，形成成都经贵州黄桶、广西百色至北部湾快速便捷铁路通道。二是加快建设成都至贵阳高速铁路，贵阳至南宁高速铁路，将现行客货混行线路客流转移至高速铁路， 大量释放货运能力，逐步实行客货分线运行，提高货运能力和效率。
构建与东南亚、南亚国家的陆路通道，打通面向印度洋的出海大通道。推进西部地区依托四川、重庆综合交通枢纽，全面对接云南辐射中心，打造连接泛亚铁路对外开放捷径，形成成都、重庆经昆明至东南亚、南亚的陆路运输大通道。一是加快建设成昆铁路扩能改造工程，加快推进攀枝花至大理铁路前期工作，力争与云南大理至瑞丽铁路、玉溪至磨憨铁路同期建成投运，形成快速到达瑞丽、磨憨口岸连接泛亚铁路陆路货运大通道。二是加快开工建设成都至自贡、自贡至宜宾铁路，加快推进重庆至昆明铁路前期工作，形成成都经宜宾至昆明高速铁路通道，改善与昆明、东盟地区客运高速铁路通道，为实现客货分线运行提供支撑。三是加快建成成都至丽江高速公路井研至攀枝花段、攀枝花至大理、宜宾至彝良高速公路，加快推进西昌至香格里拉、西昌至巧家、乐山至云南高速公路前期工作，形成四川经昆明通过杭瑞高速、昆磨高速和开河高速至中南半岛各国的高速公路网络。
完善提升南向通道航空货运网络。大力发展西部航空物流和多式联运，建立完善航空集疏运体系， 构建海陆空一体化立体交通网络。以成都、重庆、昆明为重点积极推广“航空+高铁”“航空+高速”等先进运输组织模式，增强西部航空货运集散和辐射能力，建立区域性航空经济集群，打造西部地区航空货运枢纽。拓展国际国内航线网络， 加密现有航班，新开辟主要城市、港口和著名旅游区环飞、直飞航线，构建经济走廊航空运输通道。
（三）推进南向通道一体化制度建设
合作建设南向通道一体化物流体系。在西部各省间优化流通网络、创新流通模式、构建绿色供应链、加速信息化应用、加强制度化建设。探索建立南向通道物流标准化联盟。提高区域物流运作效率， 打通供应链上下游，推动西部各省的政策对接、标准对接，进一步深化物流标准化工作。鼓励依托铁路、海港、公路港、空港等，合作建设物流园区。
创新多式联运模式。整合航空、铁路、公路、水运四种口岸设施，聚合海关、检验检疫、金融、信息等服务功能，在南向通道上探索建立空铁公水无缝衔接、线上线下有机结合的新型多式联运模式及立体开放口岸体系。提升多式联运服务能力，研究建立基于国际铁路多式联运的物流与贸易规则，探索多式联运单证物权化、金融化路径， 创新供应链金融服务模式，力争形成多式联运一单到底的物流链条。
合作开展南向通道信息一体化服务。结合中国—东盟信息港建设，推进跨境电子商务、大数据、物联网、卫星导航等领域合作，共筑南向通道信息丝绸之路。发挥成都、重庆、云南、广西核心枢纽作用，加快南向通道大数据和信息服务平台建设，促进跨行业、跨地区、跨部门信息共享，构建南向通道信息联通和服务中心。
（四）提升南向通道沿线各国间贸易投资便利性，打造跨国跨区域合作通道的典范
依托南向通道建设积极推进贸易便利化。大力推进通关一体化，开展与东盟国家“两国一检” 试点。共同探索陆上贸易规则，推广多式联运“一单制”。开通中老磨憨—磨丁口岸货运专用通道，解决口岸拥堵，提高通关效率。在条件成熟的跨境经济合作区建立围网区，实施“一线放宽、二线安全高效管住、人货分离、分类管理” 的监管查验模式，推行两国间管理部门的信息互换、监管互认、执法互助，真正实现对合作区通关监管的共同管理模式。简化沿边地区外事程序，下放赴周边国家因公出国（境）审批权限，将副厅级及以下人员因公赴毗邻国家（地区）执行公务的审批权下放到重点开发开放试验区。对于替代种植大米、玉米、橡胶、甘蔗等农产品给予特殊税费和配额政策支持，适度减免进口关税和进口环节增值税。
优化发展货物贸易。加大高新技术产品贸易，扩大上下游电子产品的进出口。继续加大机电产品、服装、鞋、钢材、家具等传统优势产品出口，注重提升出口质量和附加值。拓展医药、机械制造、通信设备等特色优势产业的出口。兼顾对东南亚、南亚等沿线国家贸易平衡，采取国别差异化互利互惠进口政策，鼓励进口短缺资源、一般消费品和农产品。积极扩大矿产品、橡胶及制品、有机化学品、水果、水产品等南向通道国家特色优势产品进口。扩大对孟加拉国手工艺及服装轻纺产品、对缅甸农牧及资源性产品、对印度医药及特色产品进口。
积极拓展服务贸易。推动面向南亚东南亚的商贸流通业服务标准和服务体系的对外输出，加快旅游、文化、健康、养老、体育等产业融合发展。实现中老、中缅自驾车游客凭双方认可的证件便捷通关，允许游客或车辆凭双方认可的证件灵活进入跨境旅游合作区游览，优化和拓展边境旅游线路。
推进南向通道沿线投资便利化合作。以优势、特色、互补及合作产业为依托，加强与南向沿线国家的合作。有序开展国际和地区合作，整合开放资源，打造协同共享平台。将南向通道打造成为金融服务、航空产业、交通物流和信息通信等现代服务业融合发展的重要平台。推动南向通道沿线四川、重庆、陕西自由贸易试验区联动发展，积极争取开展放开部分金融和文化等服务业领域市场准入试点，加大在金融保险、商贸物流、电子商务、研发设计、会计审计、信息科技等生产性服务业利用外资力度。
作者单位：国家发展和改革委员会对外经济研究所