王坤岩 臧学英
2019年1月16日至18日，在京津冀协同发展重大国家战略实施五周年的重要节点，习近平总书记再赴京津冀三地调研，对协同发展提出新要求。总书记特别强调，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大气力推进工作。在新的历史条件下，要使京津冀协同发展有动力、有活力，必须有良好的体制机制作保障。
构建科学合理的体制机制是推动京津冀协同发展的客观要求
从京津冀协同发展的历史进程看，构建科学合理的体制机制是区域协同发展的重要保障。总书记多次强调，京津冀协同发展是一个长期的系统工程，不可能一蹴而就。过去五年的成就展现了一个良好的开端，但是以历史的眼光来审视， 京津冀区域一体化发展潜力无限。随着协同发展进程的不断推进，一些基础性的、表面的问题虽然理顺，但更深层次、更根本性的问题和矛盾却逐渐暴露出来，这些问题的解决过程也就是京津冀协同发展攻坚克难、向纵深推进的过程。而这些根本性问题和深层次矛盾大多涉及体制机制问题，必须通过创新和完善体制机制加以解决。
从京津冀三地肩负的改革使命来看，构建科学合理的体制机制是其区域整体深化改革的有效举措。制度经济学认为，生产力和制度的相互作用是推动经济社会发展的重要动力。因此，制度在经济发展中的作用是不容忽视的。中国的改革是一种典型的政府主导型制度变迁，改革就是一场制度变革推动经济发展的伟大实践过程。京津冀协同发展作为推动中国改革的重要组成部分，是改革向纵深推进的探路者。加快构建科学合理的体制机制就是为协同发展提供制度保障。
从京津冀三地所应具备的全局意识来看，构建科学合理的体制机制是其探索区域协同发展新路径的必要尝试。随着我国经济社会发展所处历史方位和发展阶段的不断变化，中国区域发展战略处于持续调整中，而构建科学合理的区域协同发展新体制新机制实际上是一个涉及全局性的战略举措。从目前看， 我国区域协同发展体制机制的构建尚在探索阶段，而京津冀区域正是肩负着探索这一重要使命的先驱者。从这个意义上说，探索构建有利于区域协同发展的体制机制，不仅是京津冀区域自身发展的需要， 也是从全局的战略高度推进我国区域协调发展的客观要求。
京津冀协同发展深入推进中存在的体制机制障碍
从近五年京津冀协同发展战略实施过程看，虽然在一些领域和环节取得了显著成效，但总体上仍处于谋思路、打基础、寻突破的阶段。特别是涉及京津冀三地的一些关键领域和问题还未根本解决，比如，一些优质的资源要素仍然持续向北京集聚、河北省的产业建立易生存难、京津冀生态环境问题仍令人纠结等等。当我们对每一个问题进行深入剖析时，都不可避免地触及体制机制问题。可以说，阻碍京津冀区域协同发展深入推进的根本原因就是体制机制性障碍。
首先，行政壁垒依然是阻碍京津冀协同发展的根本原因。在中国众多发展区域中，京津冀区域的空间布局是比较特殊的，地域广阔的河北省将京津两个城市全面包围。在中国的行政等级制度下，这种空间结构决定了京津冀区域内的三个地区以及诸多城市间在行政功能和地位上存在天然鸿沟。北京是国家首都、中央机构所在地，天津是直辖市，河北省的11个城市都是地级市，因此在城市层面京津冀横跨了三个行政等级。行政等级的差异必然导致行政权力的不同，而行政权力的差异必然直接影响市场与政府作用的有效发挥。一是造成市场环境不同。在我国，不同的行政等级所能提供的制度环境是不同的，不同的制度环境导致市场竞争机制在地区间发挥作用的程度是不同的， 因而必然影响要素回报率，进而影响要素流动方向，导致区域发展的不平衡持续加剧。这种情况并非市场机制没有正常发挥作用，而是主观原因导致的市场分割使得不同地区间市场运行效率产生差异。二是造成地区间的互动不顺畅。政府间行政等级的不对等必然导致地区间的互动缺乏平等行政主体交流中的正常作用和反馈机制，更多的是一种行政传导。在这种情况下，处于较低行政等级的地方政府较多地拥有执行权而缺少主导权，因而压制了个别地方政府积极性的发挥，要实现真正意义上的府际合作很困难。在政府主导型的制度变迁进程中，地方政府间的合作不顺畅，经济社会发展的协同就很难达到。
其次，缺乏科学完善的协同发展体制机制架构是阻碍京津冀协同发展的主要原因。从理论上讲， 区域协同发展是对传统区域发展理论的升华，其本身就是一种全新的发展模式，是对传统区域发展逻辑的创新性整合。要保证这种新的区域发展模式发挥最大效用，就要有与之相适应的体制机制作保障，并且，这些体制机制不是在原有地区合作机制和区域发展机制上的修补，而是重新构建一整套系统科学的区域协同发展新体制新机制。一方面，这套体制机制必须是基于区域协同发展的一种顶层设计，要着眼区域协同发展全局，要放眼区域协同发展未来，要包括区域协同发展运行中的各个方面。另一方面， 这套体制机制必须具有切实的可操作性。体制机制的建立必须以行之有效为目的，必须能够真正地推动区域协同发展。京津冀区域协同发展战略实施五年来，在体制机制的探索上虽然迈出坚定的步伐，无论是协同发展规划纲要还是其他相关的政令法规，都在相当大的程度上涉及体制机制改革和创新的内容。但关键问题在于，这些体制机制仍然是片面的、不完善的，不足以构成京津冀区域协同发展的体制机制新系统，不足以形成推动京津冀协同发展的体制机制合力，真正达到“1+1+1>3”的系统效果。同时， 一些体制机制的设计还没有触及协同发展的根源性问题。
再次，府际协调合作机制的缺失是阻碍京津冀协同发展的重要原因。在区域协同发展中，地方政府间的有效合作能够发挥三个方面的作用，一是通过政府合作，最大限度地消除行政壁垒，提高区域内资源的配置效率；二是通过政府合作完善区域内部的基础设施，降低要素流动成本；三是通过政府合作实现制度创新，提高公共管理水平和服务能力，提升区域整体的发展力。如前所述，京津冀区域各地区间行政级别的不对等是导致区域协同发展推进困难的根本原因。但是这种行政级别差异是不可能根本消除的，因此，要形成地区间的正常交流合作机制，地方政府间的合作和协调就变得尤为重要。目前， 京津冀区域并没有实现真正的协同发展，而仍然处于一种“组合”状态，这就决定了从“理性经济人” 的角度，区域公共利益最大化目标与地方政府利益最大化目标之间必然存在冲突，区域协同发展目标的实现会不同程度地受到地方公共利益目标的影响。如何在区域协同发展目标和地方公共利益目标之间实现一种有效的均衡，取决于区域协同发展中政府合作规则的有效性和约束力，也就是如何建立一套有效的政府间合作和协调机制。从京津冀协同发展的实践来看，地方政府间的合作一直在不断加强，但是这些合作大多是问题导向性的，例如针对产业转移、生态环境联合治理等，具有明显的随机性和不确定性，尚未上升到稳定的制度层面。而只有将政府间的合作模式、合作方式、合作方法等都上升到体制机制层面，才能形成有效的制度约束，才能解决协同发展的效率提高问题。
加快构建京津冀协同发展体制机制新体系
在1月16日至18日考察京津冀时，总书记对于深入推进区域协同发展提出了六点新要求，一是积极稳妥有序疏解北京非首都功能，二是高质量高标准推动雄安新区规划建设，三是高质量推动北京城市副中心规划建设，四是向改革创新要动力，发挥引领高质量发展的重要动力源作用，五是强化生态环境联建联防联治，六是促进基本公共服务共建共享。在这些要求中，总书记强调要发挥市场机制作用，采取市场化、法制化手段，要加快重大基础设施建设，优化配置公共服务功能，要破除制约协同发展的行政壁垒和体制机制障碍，要做好对口帮扶和就业工作，坚持以人民为中心的发展。由此可见，要深入推动京津冀协同发展取得实质性的进展，必然要涉及体制机制的深层次变革。我们认为，京津冀协同发展体制机制新体系应该包括以下内容。
（一）区域市场一体化机制
市场机制及其作用程度是决定经济效率的关键因素，区域一体化的市场机制能够避免市场分割， 保证区域内资源要素自由流动并得到有效配置。推动区域协同发展， 应该建立区域统一的市场体系和市场机制。一是建立区域共同的市场准入制度。打破行政性垄断，消除地区间的市场壁垒，对阻碍区域市场统一和公平竞争的地方性规章制度进行彻底清理。在此基础上， 建立区域统一的市场准入规则和市场运营环境，保证资源自由流动和合理配置，保证市场主体的活力得到充分发挥。二是构建统一、开放、竞争、有序的区域一体化市场运行机制。通过顶层设计、统一规划，建立有利于区域协同发展的市场运行模式、区际协调的市场治理机制和有机联动的市场协同运行机制，推动形成区域统一大市场。三是建立和完善区域内规范的交易平台和交易制度。尤其是在公共基础设施建设、公共资源开发和生态环境治理等领域，培育发展各类产权交易平台和资金流动平台，规范重要资源在区域内的开发使用和公平配置。
（二）地方政府合作和协调机制
区域协同发展能够达到什么程度，关键还是取决于地方政府间的合作水平，即地方政府是否真正超越狭隘的地方保护主义，以协同发展中的一个有机部件而存在并按照协同发展的需求去发挥作用。以协同发展为目标，地方政府间的合作和协调机制涉及很多方面的内容。
首先是构建良好的地方政府间合作机制。构建良好的地方政府间合作机制，目的是加强地方政府间的互动与合作。构建政府间的合作机制可从三个方面考虑：一是利用地区间的产业级差推动不同地区上下游关联企业间形成区域产业协同发展机制，通过这种产业链机制强化地区间的经济联系，深化互动与合作；二是深化区域内部分工， 充分发挥不同区域在产业、基础设施、公共服务、环境治理、对外贸易等方面的比较优势，通过优势互补和分工协作强化地区间的互动联系，形成区域协调机制；三是推动建立有效的地方政府协商合作机制，探索地区政府统一规划、联合开发、共建共享、协同治理等机制。
其次是构建区域利益补偿协调机制。建立区域利益补偿协调机制，可以在一定程度上缓解地区发展差距过大给协同发展带来的不利影响。构建区域利益补偿协调机制要坚持市场导向与政府调控相结合，不能混淆市场与政府边界。政府主要发挥宏观调控作用，一是可以通过产业园区共建共享机制、产业协同创新机制等引导资源有序流动。二是建立区域生态补偿机制。在牢固树立区域大生态系统理念的基础上， 明确生态功能区的地位和作用， 引导受益地区通过直接资金补偿、产业转移、技术投资、共建共享共治等渠道支持生态功能区生态环境建设与生态服务价值的发挥。三是建立区域互助机制， 加强发达地区和不发达地区的经济联系，不是简单的资金扶贫或项目扶贫，而是建立一种真正利益相关的经济互动机制。发达地区到不发达地区投资发展，要以兴办实业为主，以带动产业升级、要素流动和劳动就业为目标，并围绕产业规划、资金流动、项目管理、利益分配等，构建企业、政府、中介机构之间的有机联动机制和协调合作机制。
最后是构建区域政策协调机制。从区域协同发展的全局来看， 必须建立区域统一的政策制定和实施机制，其作用是对区域整体的协调发展进行宏观调控。包括制定区域协同发展的战略方针、目标原则、总体规划并保证其落实。这就需要建立一个独立于三地政府而又与三地政府紧密联系的职能体系， 一方面保证政策的制定是以协同发展的公共利益最大化为目标，另一方面又能保证这些政策得到很好的落实。而从地区间发展差距的角度来看，很少有政策是适用于所有发展区域的，政策适用性差就会影响政策的作用效果。所以，要充分发挥地区协同发展的积极性，就必须根据不同地区不同领域的政策需求制定不同的政策措施。例如针对创新、环保、基础设施等设立专项财政支付制度；针对不同地区产业升级需求制定差异化的产业指导目录；针对发展中的土地流转需求建立跨区域土地征收和补偿制度等。
（三）区域协同发展保障机制
市场机制和府际合作协调机制主要解决的是经济发展的问题，保障机制解决的则是社会发展和生态环境问题，因而它是协同发展的基础也是协同发展的根本落脚点。协同发展的保障机制包括生态保护机制、法律法规机制、社会保障机制和协同发展评估反馈机制。
构建并实施严格的生态保护机制是在协同发展中贯彻和落实新发展理念的要求，没有绿水青山就没有金山银山，协同发展也就没有意义。协同发展必须坚持生态先行，构建联建、联防、联治的生态环境保护和治理机制。明确生态功能区划分和职能定位，生态涵养区要严格守住生态环境底线，非涵养区要积极配合；设立区域生态环境建设和治理专项资金池。根据经济发展水平、环境影响程度等综合指标确定各地区的出资比例；大力建设区域共享的生态环境基础设施。
探索建立促进区域协同发展的法律法规机制， 目的是保证区域协同发展政策制定、职能定位、府际协调、市场运行等能够在协同发展的框架下规范运行。一是保证政策制定和落实的合法性、科学性、有效性；二是明确地方政府及相关机构的功能定位和职责边界；三是解决府际政策衔接中的各种矛盾和争端；四是保证区域协同发展中市场的稳定运行与机制的有效发挥。
构建区域协同发展的社会保障机制，一方面是为了推动公共服务均等化，另一方面也是为了解决机构搬迁和人力资源流动中的现实问题。一是要引导教育、医疗等公共服务功能在区域内合理布局， 建立基础设施和公共服务跨地区共建共享机制；二是要形成无壁垒的区域一体化社会保障制度， 尤其要消除行政制度所导致的公共服务分配壁垒，真正让人民共享协同发展成果。
区域协同发展是一个系统工程，不仅要编制科学合理的发展规划，出台相关的政策措施， 保证贯彻落实， 还要建立科学的区域协同发展监测评估和反馈矫正机制。因此， 要构建科学的评价指标体系，对区域协同发展状况进行动态监测和评估， 将检测评估结果与区域协同发展目标进行对比分析， 及时矫正协同发展过程中产生的错误和偏差。
（本文是国家社科基金项目“京津冀区域循环产业协同创新研究” （18BJY059）的阶段性成果）
作者单位：中共天津市委党校