我国水权交易基础条件及其建设

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李维明 谷树忠

开展水权交易是落实最严格水资源管理制度的重要市场手段,是促进水资源节约和保护的重要激励机制。近年来,国家在政策制度和实践层面加大水权市场建设和推进力度,取得了一定成效和经验。但总体上看,我国水权交易仍处于探索之中,一些基础条件尚不完善,部分瓶颈问题亟待解决。为此,从分析我国水权交易市场建设的基础条件入手,深入剖析当前水权交易发展面临的主要障碍,有针对性地提出夯实我国水权交易基础条件的对策建议,对于建立健全我国水权交易市场体系具有重要现实意义。

水权交易现状与类型

从21世纪初至今,我国水权交易一直在逐步探索和实践中。宁夏、内蒙古、甘肃省张掖市等地开展了水权交易的最初探索,引起社会广泛关注。2014年,水利部选择宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东7个省(区)开展全国水权试点;山东、河北、山西、新疆等地区按照十八届三中全会要求,结合本地区实际,探索开展水权确权、水权转让等相关工作,取得了积极成效。水权交易平台建设开始起步,中国水权交易所成立, 内蒙古在全国率先组建水权收储转让中心,新疆玛纳斯县成立了塔西河灌区水权交易中心等。

各地水权交易可以归纳为四种类型(见下表):一是行政区域间的水权交易,如河南南水北调水量交易、广东东江流域区域水权交易。二是不同行业用水户间的水权交易,如宁夏、内蒙古的水权交易,工业企业投资灌区节水改造, 获得节约的用水指标,用于工业生产。三是农户间的水权交易,如甘肃省疏勒河流域、新疆呼图壁县, 政府开展农户水权确权,颁发水权证,以水权证作为依据购买水票, 农户可以交易水票。四是政府回购并有偿出让水权,如新疆玛纳斯县、河北省成安县,政府通过建立水权收储中心回购农户节余水量, 汇集后满足工业企业的新增用水需求,工业企业与政府签订协议,并交纳水权转让费。

水权交易的基础条件分析

开展水权交易,需满足一系列基础条件,包括法律制度条件、初始水权条件、市场平台条件、硬件设施保障条件、外部动力条件等。我国水权交易基础条件存在一些有利方面,但整体看仍很不充分,一些障碍亟待破解。

(一)法律制度条件

国家《宪法》《物权法》和水资源管理相关政策法规构成了水权管理的法律基础。《宪法》《物权法》规定了“水流属于国家所有”。《水法》规定“水资源属于国家所有;水资源的所有权由国务院代表国家行使”。水资源所有权的属性奠定了水权管理的基础, 明确了国家以外的任何组织和个人都不能享有水资源的所有权。作为《水法》的配套法规,国务院2006 年发布的第460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》正式提出了取水权取得、变更和转让的一系列制度。针对水权制度建设中的问题,水利部在2005年1月出台了《水权制度建设框架》和《关于水权转让的若干意见》两部政策性文件, 2016年出台了《水权交易管理暂行办法》规范性文件。

但整体看,当前我国水权的法律地位尚需明晰,涉及初始水权分配、水权交易和水市场监督管理的基本法律制度仍需完善。《水法》虽明确了水资源的所有权概念,但没有明确提出水权概念。《取水许可和水资源费征收管理条例》中的取水权与水权有不衔接之处,主要表现在:第一,取水权依托的取水许可是一种典型的行政审批,取水用户持有的取水许可证更多反映的是行政管理的内容,是不得转让的,取水权作为资产产权的权能不全面,边界不清晰,不符合水权确权登记要求。第二,目前取水许可证的5―10年期限不是权利期限, 仅是许可期限,难以满足权利稳定性要求。第三,取水权不能通过拍卖、抵押、入股等方式发挥资本权能。因此,加强用水户取得水权的法定方式的研究与制定是推进水权交易亟待解决的事项。

(二)初始水权条件

初始水权分配是界定和明晰水权的重要方式,是水权交易的基础和先决条件,而水权分配要以水量分配为前提。水量分配是通过把流域水循环转化和水资源利用的“供、用、耗、排”过程紧密联系起来,将可分配水量“自上而下” 向流域、行政区逐级分配。初始水权分配是在水量分配成果基础上, 通过对水资源分配的深化和确权来完成,即把由流域分解到行政区的水资源进一步分解到具体的水资源使用者手里,辅之以取水许可等形式,明确其相应的权利和应承担的义务。如果缺少初始水权分配,水权转让客体界定不清,转让主体的权利和义务不明,则水权转让难以合法、有序进行。

整体来看,我国水权初始分配和水量分配工作仍较为滞后。现行的水量分配方案,还不能满足建立水权制度的要求,用水户的水权不能通过现行的水量分配方案得到落实,因而也谈不上流转。而且从制度层面看,我国只有水量分配方案,没有水权分配方案,也没有对水权进行确权登记。水量分配方案不能代替水权分配方案,与水量密切相关的各类权利义务只能在水权制度中加以明确。

(三)市场平台条件

水权交易需要有交易市场平台,作为开展水权交易的中介组织,提供水权信息、水权转让意向信息、水权交易信息等。我国的水权交易平台建设处于积极探索阶段,各层级平台都有。中国水权交易所是经国务院同意发起设立的国家级水权交易平台,旨在推动水权交易规范有序开展,全面提升水资源利用效率和效益。省级层面有一些交易平台,如内蒙古自治区水权收储转让中心、河南省水权收储转让中心等。省级以下的水权交易平台建设较多,如疏勒河流域水权交易平台、新疆鄯善县水权收储转让交易中心、河北成安县水权交易平台等。

交易平台分为三类:一是为开展水权交易专门成立的平台,如中国水权交易所、内蒙古水权收储转让中心等。二是依托已有水利单位或农民用水合作组织搭建的水权交易平台,如新疆昌吉州在乡、村范围内建立协会农户间的水权交易平台,仅限一定范围内交易。三是综合性的公共权益交易平台,如福建厦门成立集用能权、用水权、碳排放权、排污权等多类权利交易的综合平台。

受水权市场发育现状的影响, 国家和省级交易平台承担的水权交易类型,多为水量大、期限长的交易,交易频率相对较低;同时随着国家逐步规范公共资源交易平台, 加强整合,以及严格相关金融风险防控,此类平台的批准日益趋紧, 已建的平台也需要进一步探索自身运行机制。省级以下的水权交易平台,是小范围的取水权交易或农户间交易,期限短、交易量小,交易频率较高;平台建设采用非正式形式,成立灵活,有发挥作用空间。

(四)硬件设施保障条件

水利基础设施是开展水权交易所必备的,这些工程包括管道工程、取水工程以及跨区域水权交易的调水工程等。只有在水利基础设施基础条件较好的地方,才可能促成水权交易。如我国较早开展水权交易实践的宁夏,具有包括引黄工程、扬黄工程、灌溉工程等各类设施在内的较完整的输配水系统, 实现从黄河源头到田间地头,到县城、乡镇及工业园区的全覆盖, 不仅有效支持了当地的农业用水, 而且有效支持了当地工业和城镇用水。完善的输配水设施条件,为实施宁夏水权转换提供了良好的工程条件。

水权的分配、实施和转让还需要依托一整套计量设施、监测设施和实时调度系统,这些设施是实施水权管理的重要硬件基础。客观来看,当前我国尚不具备相关条件, 部分工业取水和绝大多数农业取水还未进行监测计量。

(五)外部动力条件

1.区域性的水资源供需矛盾和“制度性缺水” 

水资源稀缺产生的水资源供需矛盾是产生水权交易的主要推动因素。从我国情况来看,区域性的水资源供需矛盾是广泛存在的,我国最早的水权转让实践正是发生在这些地方。比如宁夏和内蒙古,在《黄河可供水量分配方案》规定的耗水指标约束下,难以满足区域经济发展战略和生产力布局的水资源需求,通过水权转让解决水资源需求成为可行而有效的路径。随着最严格水资源管理制度“三条红线” 的深入实施,“制度性缺水”造成的区域性水资源供需矛盾将不断凸显,成为丰水地区开展水权交易的巨大动力。如深圳、东莞、广州等经济发达地方的用水总量已接近总量控制红线,当地市政府多次提出通过向其他地方(经济相对不发达地区,具有富余水指标,二者间水资源利用效益差异显著)购买水权的方式新增指标。

2.水资源利用效益的差异性

不同用途之间的水资源利用效益存在差异,是水权交易得以进行的另一项推动因素。通过水权交易使水资源由低效用途流转到高效用途,符合市场优化配置资源的机制要求。我国具有丰富的水资源开发利用实践,水资源利用效率和效益差异的各种情况广泛具备,为水权交易提供了动力。一是工业和农业之间的效率和效益差异。比如在甘肃省酒泉市,当地用水指标已经分配完,新增工业用水只能通过水权交易获得指标,而当地农业用水也具有节水潜力。两者之间水资源利用效益的差异,使得水权交易成为可能。二是农业内部之间的效率和效益差异。比如我国正在大力发展现代农业,培育专业大户、专业合作社等,土地集约化、专业化利用过程必然伴随着生产方式的改变, 通过发展节水灌溉、集中灌溉等, 水资源利用的效益和效率将会相比于一家一户的分散经营方式显著提升,使分散小户向集中大户转让水权成为可能。

强化水权交易基础建设的政策建议

(一)加快水权制度有关法律法规修订,夯实水权交易制度基础

完善水权基础法律制度。建议全国人大常委会抓紧启动《水法》修订,在法律上明确水权的基本权利和义务等内容,明确水权的种类和内容,规定水权确权的主体、对象、规则、方式、流程等。建议国务院抓紧修订《取水许可和水资源费征收管理条例》,按照水权确权的有关政策要求,完善取水许可制度,明确取水权的具体权利和义务。要重点规范区域取用水总量和权益、取水用户的取水权、使用公共供水的用水权、农村集体水权等四类水权的确权,为水权水市场建设提供法律依据和基础保障。

建议在已经出台的《水权交易管理暂行办法》基础上,进一步总结水权交易实践经验,完善相关制度规范,明确可交易水权的范围和类型、交易主体和程序、交易条件、交易期限和价格、用途管制和监管等内容,上升到国务院行政法规的高度,出台《水权交易管理条例》。

(二)严格用水总量控制,为培育水权交易供需市场创造条件

目前,各地的区域用水总量控制指标已经分解完毕,但尚缺乏刚性约束机制。一些缺水地区存在“等靠要”观念,寄希望于通过向上级政府申请应急调水和超采地下水等方式来获取水资源;部分丰水地区用水总量控制指标较为充裕, 出于对区域未来发展需求和水权交易风险的考虑,缺乏出让水权的意愿。两方面因素相互叠加,造成水权交易的供需市场发育缓慢。

建议加快开展重要江河的水量分配,并结合实行最严格水资源管理制度考核,将区域用水总量控制指标细化到各河段、湖泊、水库和地下水等各种水源;综合考虑经济社会发展和产业布局,将各水源的水量明确到农业、工业、生活等各用水行业,以此作为水权水市场建设的基本依据和前提。在此基础上,倒逼已超过或达到用水总量控制指标的地区通过水权交易满足新增用水需求,而不是通过政府无偿配置方式获得水资源。探索出让区域用水总量控制指标内尚未配置的水资源量指标,促使丰水地区提高用水效率和效益。

(三)总结水权试点经验模式,推进不同类型水权确权和交易实践

结合自然资源管理体制改革要求及十九届三中全会出台的“党和国家机构改革方案”,建议自然资源部和水利部在总结前期水权交易试点和水流产权确权试点经验的基础上,进一步摸清工作路径、方式方法和重点难点,在全国有序推进水权确权和交易工作。西北干旱地区、华北严重缺水地区以及南方缺水地区尤其应加快水权确权和交易实践进程。还应注意到,不同的水权交易有不同的确权需要:跨区域、跨流域的水量交易,要求对区域或流域取用水总量和权益进行确认;行业间、用水户间的水权交易,要求对取用水户的取水权进行确认;农业灌溉用水户间的水权交易,要求对灌区公共供水或农村集体塘堰的水权进行确认。充分总结不同类型水权确权和交易的试点经验,为将确权和交易的成熟做法上升为法律制度奠定基础。

(四)因地制宜建设分层次多元化的水权交易平台

水权交易平台的建设应当坚持繁荣水权市场的原则,紧密结合我国水权交易市场的发展和区域水权市场的培育,努力走出一条具有中国特色的水权交易平台发展之路。要将中国水权交易所作为中央级的水权交易平台,根据交易类型、规模、期限等因素,明确应当进入中国水权交易所的交易情形,引领全国水权交易市场建设。因地制宜推动区域和灌区的交易平台建设,充分利用现有的公共资源交易平台开展水权交易。总的方向是畅通交易渠道,引导水资源短缺地区通过水权交易满足新增用水需求,引导有交易需求的潜在买方成为真正的市场主体。

(五)夯实水权交易运行和技术保障条件,为水权交易和水市场建设提供支撑

各级水行政主管部门要提供好实施水权交易的各项组织管理保障条件,健全机构和人员,通过组织培训,加强各级水权管理机构的能力建设。利用好各类资金渠道,加大相关输水和节水工程建设,完善水资源计量、“供用耗排”监控、水量调度、用水定额落实监管、水价体系建设等,保障水权交易顺利推进。建立能够科学测算供需水的方法和充分反映水循环规律的水文模型, 开发不同层次(流域、省、市、县等)的水权管理工具,充分利用互联网信息技术,完善水资源信息管理系统和加强水权交易平台建设。

(六)健全水权交易风险防控机制,防范化解水权交易风险

当前,多数地区开展水权确权和交易时间不长,水权交易的一些深层次问题尚未完全暴露,特别是交易标的物因为难以足量保质兑现而出现纠纷、经济利益受损时,出让方和受让方能否协商一致,政府扮演什么样的角色等,随着交易的深入推进将逐步凸显。

建议在推进水权交易中,要提前识别水权交易的风险点,包括自然气候风险、法律违约风险、水资源管理政策风险等,针对不同的风险类型,设计风险防控机制和纠纷调处程序,包括制定应急预案、启动应急程序、缴纳交易保证金、违约赔偿等,并明确为水权交易标准协议的基本内容。对于自然气候风险,建议设立水权交易风险补偿基金,将水权交易费用按比例抽成纳入水权交易补偿基金,作为对应自然因素导致利益受损一方的经济补偿。对于法律违约风险,要建立信用评级制度,结合市场准入制度,限制信用评级较差的主体进入水权交易市场。对由于政府缩减用水计划指标等造成的政策风险,要在合同制度中设定“基础供水量+浮动供水量”, 预防可供水量变化导致的违约可能。(参考文献略) 

作者单位:国务院发展研究中心资源与环境政策研究所 

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