德国包容性住房政策及对我国的启示

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戴 慧

德国包容性的住房政策保证了德国经济始终未出现房地产泡沫, 抑制了虚拟经济部门的过度膨胀, 为实体经济发展创造了良好的环境。当前,我国实行住房制度改革和完善住房市场调控长效机制中, 对其强调市场和社会协调、保障居住权(尤其是一定收入以下家庭居住权)、住房补助制度、税收调节机制、城市开发功能性平衡等方面均可有所借鉴。

二战后至上世纪八十年代德国住房政策的演变

二战后,德国曾面临严重的住房短缺情况。1947年,西德只有1060万套住房存量,其中230万套被严重毁坏。1946年,美英法盟军曾统计,由其控制的西德占领区共有1370万户家庭,而仅有820万个住宅单元,也就是说,存在550万套住宅短缺。

1949年联邦德国政府成立后决定实行住房统制经济,采取措施应对住房短缺。在供给侧方面,扶持新建住宅。1950年通过第一部《住房建设法》,规定“促进住房建设是联邦、州和乡镇的共同义务”。1956年通过第二部《住房建设法》,明确其目标为“为广大阶层的民众建设大小、设施和房租负担合适的住房”。其主要手段是通过财政支持促进社会保障住房建设(主要是公租房建设)。但是这里财政支持不是直接提供给个人,而是以大量不同的保障房建设项目吸引投资者(往往是一些大型住房建设企业)来投资建设,联邦、州、地方政府给予补贴,而建设所在的乡镇先获得占用权,以成本租金将其分配给具有居住许可证的人(例如社会救济金领取者等)。待到住房建设项目规定的占用期(如20 年)到期以后,开发商可将这些住房作为商品在市场上出租或出售。此外,1951年,政府规定,如果投资建设供自己使用的住宅,可以得到税费上的优惠政策,以此鼓励自住房建设。从1950年到1959年,平均每年有32.7万套住房得到财政资助。另外还有270万套住房未获资助而建成。这样,二战后住房紧缺问题得到基本解决。同时,从需求侧, 给予地方房管局住房分配权和设置最高租金的权力,不允许房东随意解约,通过这些措施保护租房者。

进入60年代,50年代的促进社会保障住房建设政策得以延续, 但接受财政资助的住房数量有所减少,而受益者扩大到广大居民阶层。1960年开始,住房统制经济逐步解除。但由于60年代的婴儿潮和西德人口快速增长,放松规制的住房市场上常出现房东以解约为威胁提高租金的情况。

1965年,通过《住房补助金法》引入住房补助金制度,旨在向弱势家庭提供货币住房补贴,使他们能够在支付得起房租并维持基本生活。这里,国家实际在用公共资金补充了私人的购买力。一般情况下,得到福利的人须是租客;特定情况下,一些拥有自己公寓或住房的自住者也可以得到该福利。补贴金额取决于住房单元面积大小、居住者数量(包括孩子)、家庭成员的收入、租户和房东间的合同租金。一般来说,这项住房福利发放给低收入者、住在高度城市化区域、租金过高的人们和非常需要更多空间的人们(例如家里有很多孩子或与老人同住)。

从70年代初开始,联邦政府和议会通过了一系列法律来扩大租赁者保护。其中有1971年的第一部《住房解约法》和1975年的第二部《住房解约法》,限制了出租人变更解约的权利。1971年,《住房租赁法》出台,1974年进一步修改, 规定租金不得超过当地参考租金标准(该标准由当地房管局基于官方租金指数、房屋所在地、房屋大小、房龄、设施而定),三年内房租涨幅不得超过30%。租赁法还对具体租赁操作中的一系列问题做了细致规定和责任界定。例如,限制了中途取消合同的可能性和租金之外的收费等。但租赁法的源头其实更早,早在1917年德国就已有约束租赁的法律条文。对租赁行为的约束还被纳入德国民法典第535-580 条中。例如,德国民法典(German Civil Code)第五章第535条“租赁合同的内容和主要义务”第一款“租赁合同规定了出租人有义务将出租资产在租赁期的使用权授予租户。出租房必须将出租资产以与合同相符、适合使用的状态移交给租户,并在租期内保持其在这个状态。他必须承担属于租赁不动产的任何成本。” 

在住房供给方面,70年代中期德国通过税收优惠措施鼓励私有住房建设,包括:(1)在所得税法中规定,建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%(后又改为8年内折旧40%)从所得额中抵扣,从而降低房主的所得税负;(2)免征10 年不动产税,在购建房地产时免征房地产转移税。这些税收激励推动了个人自建房屋,1970年个人在建设房屋中的份额达4/5,1980年升到9/10。但这些政策实行一些年后受到了批评,因为它实际更有利于那些高收入、高税负的人通过购买或兴建昂贵的住房减轻自身税负。

德国个人在住房建设中所占份额较大,这点与我国区别较大。这是因为,德国宪法赋予了公民的建设权利,“每个人都有权获得许可建设他/她的房产,只要没有明确法律规定反对之。……如果建设申请符合规划,则必须授予许可且如果地方权力机构否决则法院将强制执行……”。而且只要满足了主规划要求,就可以先上马建设,但在某地点建设何类型的建筑一般有较严格的规定。更有趣的是,控制规划过程的当地政府有直接的财金动力供应住宅用地,因为他们可以基于居民数量得到财政拨款。这与英式体系中往往限制开发土地的供应也有所不同。

综上,上世纪50年代至七八十年代的德国住房政策已综合运用供给和需求两方面政策来维持房价稳定,并照顾到各收入层级居民家庭的住房需求,并为之后30年的住房政策奠定了基础,促成了稳定的以租住为主的住房市场。在住房政策定位上很好地平衡了住房的福利属性和商品属性,维护了公民的居住权,体现了政策的包容性原则。正如60年代初住房统制经济政策取消时,政策制定者们希望避免的房价上涨与货币扩张和通货膨胀及虚拟经济膨胀实体经济收缩之间的循环一样,德国住房政策从制度设计层面与稳健的货币政策相配合,很好地避免了房市泡沫和由此引起的经济大幅波动。

上世纪九十年代以来住房政策的一些变化与进展

90年代,德国为应对出生率提高、移民增加,继续促进私人住宅和福利性住房建设,并提高出租房屋使用率。为改善原东德地区的住房条件,政府加大对住房和社区设施的投入。这是供给侧措施。在需求侧,则主要通过对私人的住房补贴政策来使中等收入家庭和多子女家庭能顺利拥有住宅。这里介绍下住房补贴政策的转变。

1995年11月众议院通过《重构住房所有权财政补贴体系》,废止对私有住房建设的税收优惠政策, 将其改为对特定收入群体的直接住房补贴。从1996年开始,住房所有权补贴(也称私有住房补助金)只对年收入不超过82000欧元的个人(对夫妻不超过163000欧元)。对每个孩子,收入最大值再提高30000 欧元。新补贴体系下,对购买的新住宅按每年5000马克或所购住宅成本的5%中较小值补贴8年,对购买的旧住宅按每年2500马克或购买住宅成本的2.5%补贴8年。经修改后, 财政在住房所有权补贴上的支出得以减少。2005年该补贴被废除。主要因为该政策带来了较大财政压力,单户和双户住宅业主冲着这些补贴在郊区兴建住宅,破坏了农村环境,还增加了交通压力。

2000年到2012年,德国实行了福利性住房建设改革、住房补贴调整和租金法改革。一方面,随着居民居住水平的提高,福利性住房建设逐渐减少。尽管一些大城市房租上涨,但一些小城市甚至出现住房空置率上升和租金下降现象。因此采取了平衡策略,主要针对市场供应短缺地区增加福利性住房建设。而2006年住房补助金废止后,住房补助仅限于那些未接受其他政府收入转移的个人或家庭,包括租户和住房所有者,但都必须根据3项指标(家庭大小、符合条件的收入水平、合格的住房金融义务)来计算选择。由于住房补助范围的缩小和福利性住房建设高峰过后的下降,从1999年到2012年,联邦政府公共支出中住房支出比重从29.36% 下降到了8.37%。另外,租赁法改革方面,2001年德国住房租赁法修改(即现行的German Landlord Tenant Law),规定租金提升需以过去15个月租金未变且过去3年内涨幅不超过20%、拥挤地区不超过15%为前提。此外,明确了房东的权力,如知情权(未经房东允许不得改装房屋)、对不同人收取不同房租的权利等。

近些年来,德国联邦层面在住房政策制定中越来越重视相关气候变化保护和能源问题,区域合理规划和城市开发促进。2010年能源概念和2011年能源政策转变计划和相应法律都旨在到2050年建立气候中性的建筑物,通过促进现有建筑物的能源再造措施以及确定新建住宅建筑的能源标准。相关监管将采用欧盟在建筑能效方面的指引,使到2020年所有新建建筑都须是几乎零能耗建筑。这意味着要求显著运用可再生能源。而已存住宅业主必须获得住房能源绩效资格。在区域规划上,强调成功的区域规划须确保居住和外部空间设施的良好平衡, 须考虑现有的自然环境、该区域的文化和经济层面发展和配套;要以防止城市无序扩张、提供高效基础设施为目标。并且提出重点需开发乡村地区、促进休闲区域建设。联邦空间规划法案更是将确保为大众利益的服务提供和住宅需求的满足作为重要关注点。在促进城市开发方面,联邦政府为支持各州促进城市开发,为其提供金融支持。联邦建设法为此类投资支持提供了标准和依据,并规定此类财金支持的主要目的是:(1)加强城市中心和地方次中心的城市功能,尤其注意住房建设和相关古建筑的保护; (2)土地再利用,尤其是为了建设住宅和商业设施、公共设施及后续开发,对靠近市中心的废弃工业用地、转变用途土地(例如废弃的军事用地)、铁路用地的再利用,以达到合理的城市功能平衡,并利用环境友好、成本节约技术经济地进行利用土地。

近几年来,由于难民涌入造成的房价和房租上涨压力,德国各政党提出了不同的政策主张。例如, 基民党、自由民主党、选择党都提出要促进新建住宅。而在房租上涨限制上,默克尔提出过租金刹车已经失败,选择党和自民党也均认为租金刹车应取消。社民党和绿党则更关注对租户提供更多保护。由于一些政策争议较多,未来可能会有进一步调整。

德国目前与住房直接相关的税制情况

德国通过与住房相关的税制设计来抑制投机型持有。与住房直接相关的税种包括不动产税、不动产转让税、遗产与赠与税。这些税种实际发挥了提高房地产持有成本、降低非自用房地产的实际可继承价值、调节财产分配不平等状况、并对转让房地产获得的增值部分课税,从而抑制投机和投资型持有房地产行为的作用。以下简要介绍这些不动产相关税制。

不动产税:目前各市税收部门对所有不可移动的房地产征收每年的不动产税,不管该不动产是由公司持有的资产还是用于私人用途。该税收由不动产所位于的市征收。税率一般为该不动产评估价值的0.35%,乘以一个市系数。市系数由280%到810%不等。例如,法兰克福的市乘数为460%,对农业和林业不动产乘数为175%。最终,大城市的有效税率常为其历史价值的1.5%和2.3%。但对属于前东德的联邦州适用特定规则。最近的一项决议中,联邦税收法庭对用于评估不动产税的历史价值是否符合德国宪法提出质疑。该案目前在联邦宪法法庭即将审议。

不动产转让税:它是对德国境内的那些被视为转让(不管是直接还是间接的)房地产交易施加的税收,或者被某个人或某些相关群体通过在某公司中95%或以上的股份或利益而积累的增值。该税收也适用于任何结果是某实体在某拥有不动产的公司中直接或间接占有95% 经济股份或利益的交易。经济股份或利益途径要求穿透调查中间企业和增加直接或间接参与。该税税率取决于不动产坐落的联邦州,范围从3.5%到6.5%(或替代税基,例如,评估价值)。不动产转让税的例外适用于一定的企业重组情况。

遗产与赠与税:任何通过遗产或赠与转移世界范围的净资产, 只要去世者或继承者、捐赠者或受赠者之一是德国居民,都需无条件的缴纳遗产和赠与税。符合以下条件之一者被认定为德国税收居民: (1)在德国有家或住宅或常居场所的个人;(2)非居民德国公民在财产继承或受赠前五年中任何时间为纳税目的在德国居住过的;(3)非居民德国公民受雇于某一根据德国公法组织成立的法律实体的;(4) 公司或任何法律实体或不动产的管理地或法律注册地在德国的。适用税率取决于财产获得人所属的税收类别和应税财产的价值。税基则为继承或受赠资产在一定免除或减除额后的应税额。其中,税收类别1 中包括配偶、子女和继子继女、孩子和继子女的后代、父母亲和祖辈(仅适用于遗产继承);税收类别2 包括父母和祖辈(仅适用于捐赠)、兄弟姐妹、侄子侄女外甥、女婿儿媳、岳父母公婆、已离婚的配偶伴侣;税收类别3包括所有其他个人、法律实体和特殊目的基金。根据应税额划分出7个税收级距(从0到2600万以上),对不同税收类别的各税收级距设定不同的累进税率, 税收类别1从7%到30%七档税率,税收类别2从15%到50%七档税率,税收类别3从30%到50%七档税率。

总体来看,根据OECD税收统计数据,2015年德国财产税占德国税收(包括社保缴费)中的3%,经合组织国家平均占6%,虽然德国在经合组织国家中算财产税所占比重较低的,但主要是因为德国传统上社保缴费和个税占比较高所致。德国财产税种类齐全、制度完善,并且近年税制改革中还在不断完善,对于缩小财富和财产性收入分配差距、抑制不动产投机和投资型持有发挥了较好作用,值得我国借鉴。

对我国的启示

1.总体来看,房市泡沫需要通过法律、土地制度改革、提高住房供给、保障性住房、公共服务均等化等多方面抑制

德国住房市场未出现大泡沫得益于其宪法等相关法律对居民居住权的保障和住房消费属性(即“房子是用来住的”)的定义,也得益于其宽松的土地用途管制和规划管理,得益于保障性住房的建设,也得益于租赁法对租期和租金变化的规定(鼓励长租、规定租金涨幅上限、抑制未到租期的解约和中途任意涨价行为等)。这些法律和政策环境下形成的以长租为主、房地产价格相对稳定的市场,使老百姓受益。而我国目前特大城市因房价过高购房负担过重已成为中产和低产阶层普遍忧虑的一大因素, 一些二三线城市也出现了程度不同的住房负担加大情况。不论是从维护社会稳定或是政治上坚持建设社会主义国家的需要出发,都需要采取措施抑制局部地区出现的房价泡沫问题。这需要从法律、土地管理改革、增加房价过高地区的住房供给和保障房建设与供应、促进公共服务均等化(抑制特大城市就近入学政策和优质教育资源供应不足导致的学区房价高涨、与周边房价相互带动的循环,缓解人口过度集聚),才能形成真正的长效机制。

2.改革房地产相关税制,增加房地产持有和继承环节的税收、成本, 适当降低转让环节的税收,将有助于抑制房产投机和闲置、挤出房市泡沫,提高居民的住房可负担能力。

我国目前的房地产相关税种有契税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、耕地使用税,二手房转让环节有个人所得税、增值税。但总体偏重交易环节征税,且间接税种占比过高,易转嫁到房地产最终购买者身上,反而间接推动了房价升高。比较我国与德国房地产相关税收结构可以发现,要维护居住权、构建稳定的房市,有必要更多从房地产持有和继承环节征税,而适当降低交易环节税负,反而可增加转让的灵活性,盘活已存房产, 降低空置率,避免建筑上的浪费。

增加房产持有和继承环节的税种,包括房产税和遗产和捐赠税,将有助于抑制房产投机和投资型持有,提高多套房拥有者的出租意愿、降低已有住房闲置率,促进租售并举的房市形成。另外,从财政角度来看,这对完善我国财产税体系、缩小过去快速扩大的财富分配差距也是很关键的,还可以增加地方税收来源,缓解土地财政中存在的问题。但我国房产税制设计不应寄望于该单个税种能完全替代庞大的土地出让金,也尚需考虑城市低收入家庭和农村家庭承受能力不足、城市中等收入家庭承受能力有限的国情和在过去房价快速上涨背景下对旧房实行评估时公允问题。降低房地产交易环节税负,则可以主要从二手房交易环节增值税角度着手。考虑到个人所得税中财产转让所得已征税,营改增后对二手房交易所征的增值税有重复之疑,不妨仿照国外转让税的理念重新系统考虑对房产转让增值部分的征税。对外国买家或是外国机构投资者的购买部分,从抑制推高房价的角度,可以参考一些国家对跨国购买征更高转让税的做法。

3.对去年以来某些城市房租上涨过快治理的启示

2018年以来某些大城市房租上涨过快背后,一方面因限购政策一些人的购房需求无法满足,而改为租房,增加了租赁需求。不允许群租、拆违等规定也释放出了大量租赁需求;另一方面,在整个租赁市场供小于求的背景下,又加上房产中介以较高的租金争抢房源,甚至试图在区域市场上垄断房源,当然也会促进租金提高。第三,一些资本的间接参与实质上推高了房租。对这些问题需要对症下药。对于因城市规划不合理或是土地不合理分配的问题,应从规划和土地管理着手;对供应不足的城市,房地产商经常面临的融资难的问题,需从正规金融渠道解决,从而减少高利贷在开发环节参与和售房环节推高新房价格。这样,才能从源头解决住房供应不足问题。对于中介在区域市场垄断或通过所谓长租公寓加剧区域市场垄断程度的,应切实执行反垄断法,增加、鼓励竞争。对于投资资本参与投资长租公寓的, 合法的应保护,但若是热钱等不合法资金的,则需另外依法处理。对于因优质教育资源分配不均而造成的局部地区房租高昂问题,则应长病长治,加大教育投入,促进教育公共服务均等化,这样才能防止租售并举后学区房价总体未降而学区房租反涨的尬境。从财政角度,对于住房这一关系家家户户的现实问题,更应反思,加大教育投入,完善住房保障,增加住房相关配套生活所需市政基础设施、绿地公园等人居设施的投入,完善税制,改变地方政府对土地财政依赖过多的格局,才能更好地实现取之于民、用之于民的财政治理本意。

作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部 

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