办好老人安享晚年的幸福家园 ——南京市提升养老院服务质量的创新实践与启示

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江苏省政府研究室联合调研组

提高养老院服务质量,事关南京147万老年人口特别是20万失能半失能老年人的晚年幸福及其子女的工作生活,也是南京决胜全面建成小康社会、开启现代化新征程的重要内容和紧迫任务。近几年来,南京市委、市政府坚决贯彻落实习近平总书记关于“提高养老院服务质量”的指示精神,紧密结合实际, 大力实施养老院服务建设专项行动,聚焦“供给、医疗、安全、人才、服务”等关键要素,坚持问题导向,狠抓薄弱环节,锐意改革创新,落实关键举措,把全市262家养老院办成老人安享晚年的幸福家园,赢得了人民群众和全国同行的广泛赞誉。

—— 养老院服务能力明显提升。养老院“软件”和“硬件”双提升,基本适应多层次养老需求。2018年,南京市拥有养老院262家。其中公办公营37家、民营225家、外资办养老院2家。拥有医护型养老院197家,占养老院总数的75.2%。千人拥有养老床位39.7张,高于全国24张的平均水平。共入住老人19742 名。据南京市社科院民意调查中心“万人问卷”最新调查,养老服务满意度达到87%,比上年提高2.1个百分点。

—— 养老院质量监管明显加强。强化质量监管、防范安全事故、杜绝“欺老虐老”成为养老院的高度自觉。2012年以来关停不合格养老院78家,有更多合格养老院投入运营。养老院设立许可、医养结合养老院卫计标准、餐服人员健康合格率、特种设备安全都100%达到要求。第三方评估常态化推进, 已有超过总数1/3的养老院获得优良等级评定。

—— 养老院专业队伍明显优化。呈现“数量大幅增加,素质全面提升、结构持续优化”的显著特征。2018年,南京市养老院从业人员9618人,其中大专以上文化员工比2012年增加2.4倍。73.4%的员工取得职业资格证书,获得高级以上证书的197人,比2012年增加33倍。大量的专业社工、源源不断的志愿者,成为养老院服务质量提高的重要力量。

—— 养老院发展制度明显完善。支撑养老院提高服务质量的制度体系基本建立,制度引领力、制度规范力、制度约束力显著增强。先后出台19个政策文件,为养老院“供给结构、医养融合、安全质量、专业人才、服务水平”等重要领域专项整改和提高质量,提供了坚强保障。

以多元化建设改善养老院供给质量

进入新世纪以来,我国社会老龄化加速,城市老年人口“高基数、高增速、高素质”特征日趋凸显。南京市不等不靠,主动应对,2006年就出台政策推动养老院建设,紧紧围绕老年人口多层次、多样化、个性化的养老需求,以养老院建设为重点,着力改善供给侧,不断扩大养老院有效供给。

(一)突出规划引领,推动城乡养老院均衡发展。入住主城区或优质养老院要“排队”,是养老需求升级的突出表现。针对养老床位“主城一床难求、郊区床位闲置” 的突出问题,出台公共设施配套规划标准,明确制定养老设施规划和配建标准,尤其加强新建居住区域的养老院配建。2018年主城区床位达到21553张,床位增长为郊区的5.1倍。与此同时,制定养老服务设施布局规划、居住区公共配套设施规划建设监督管理办法、养老服务设施规划建设管理办法,确保养老院建设依法规划布局、设置科学合理、质量可管可控、措施落实落地。两年来,共规划审核片区685个,规划新增养老服务设施面积125万平方米,其中用于养老院超过60万平方米,预计可新增2万—3万张床位。

(二)坚持治理思维,构建养老院多元供给格局。养老需求面广量大、多元多样,政府无法“包打、包办”。运用治理思维,构建“党政主导、社会主体、市场补充”的养老院多元供给格局。一是党政强主导、托好底。2016年以来,先后出台19项政策措施,调整提高床位、护理等5项补贴标准,共发放各类补贴。2018年底,南京市委、市政府又出台“养老十条”, 养老投入将成倍增加,有效促进社会办养老院发展。强化公办养老院托底功能,做到低保特困5088名人员“重点收住”、身体失能老人“按需入住”。二是社会为主体、广参与。目前社会力量运营的养老院225家,占全市总数的86%,涌现出瑞海博、泰乐城等一批优秀养老品牌。针对公办养老院“活力不足、能力不专”问题,采取“公办民营、公租民营、公建民营、公助民营”等方式,实现41.2%的公办养老院民营化。三是市场做补充、成助力。运用市场机制,引入法国欧葆庭、泰康人寿等国内外先进养老品牌,为提高全市养老院服务质量提供国际标杆。

(三)着力打通壁垒,推动养老院医养融合发展。“人老医院跑、养老看医疗”。养老院“看病难” , 导致很多老人不愿住养老院。早在2012年,南京市就成立医养融合领导小组,整合政府10个部门共同推进,打通养老、医疗的体制障碍,先后出台推进医养融合发展、加快医护型老年福利机构建设、深化养老服务体系与基层医疗卫生体系衔接、基本医疗保险支持养老服务业发展等6项政策举措,探索形成“养老机构办医疗、医疗机构办养老、两类机构签协议”等医养融合模式,实现医养融合型养老院、养老院医疗护理医保支付全覆盖。近两年来,南京市新增医养融合床位5227张,总量达2.06万张, 占全市养老院床位总数的55.2%。

以标准化评估提高养老院管理质量

“ 标准不明确、服务不规范、信息不透明”等问题,让老人对入住养老院“不放心”,让老人家属“不定心”。南京市从养老院管理服务标准化入手,通过购买第三方评估服务,全面提升养老院管理质量。

(一)全面推行老年人状况综合评估。针对老人入院、在院“信息不对称”问题,制定老年人能力评估标准,建立老人状况综合评估机制,对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等综合分析评估。不仅对入院老人进行准入评估,而且对在院老人进行一年多次跟踪式评估,评估结果及时告知老人或家属。根据评估结果,实施老年人服务分级分类管理,增强资源配给针对性。目前,全市入院老人评估率达到100%。针对政府购买有关服务,评估标准由城乡差别化、收入差别化,调整为身体状况差别化,评估结果、等级评定与政府补助、补贴相挂钩。

(二)全面实施养老院等级综合评估。养老院质量管理的重点在于“标准示范、典型带动、分级发展”。2016年,南京市出台养老机构等级评定标准,将养老机构分为5个等级,并通过政府购买“第三方”专业评估服务, 针对养老院“基础条件、硬件设施、内部管理、服务提供、社会评价”等5 个方面,每年评估1 — 2 次, 动态认定养老院等级。目前全市共有等级养老院120家。2018年起,南京市开展养老院标准化建设试点工作,融入国际先进理念和标准,制定符合市情的标准体系,引入专业社会组织, 打造一批高质量、示范性、品牌化的养老院。

(三)全面落实养老院管理制度规范。针对养老院管理制度“系统不够、刚性不足”问题,突出解决养老院管理“松、散、乱” 现象。通过完善养老院法人治理结构、管理组织架构,建立健全收费公开等16项基础管理制度,以及膳食服务、护理服务等10项基础服务制度,变“粗放管理”为“精细服务”,形成养老院管理制度体系和长效机制。将养老院各类信息向社会广泛公开,实行“双随机一公开”监管措施,把养老院的整改提升、日常管理与财政补助补贴资金紧密挂钩。强化督查问效,严格责任追究,对养老问题“零容忍”, 确保各项管理措施执行有力、落实到位。

以信息化监管保障养老院安全质量

入住老人安全是养老院的生命线。认真吸取经验教训,将安全放在首位,运用先进技术,强化安全监管,落实防范措施,加强安全保险,切实筑牢养老院安全防线。

(一)智能监管“全覆盖”。养老院服务质量控制,离不开信息化、智能化的管理手段。积极推进养老院质量控制试点,通过建立管理信息系统,对院内人流、物流、资金流等进行智能管理;通过配备安全监控、智能床垫、智能枕头、智能穿戴设备等设备,对老人信息进行自动采集,发现异常自动报警;通过扫描老人床头的二维码,对工作人员服务过程进行留痕,作为考核养老院服务质量的重要依据。

(二)食品监管“全流程”。民以食为天,养老食品安全尤为重要。突出加强养老院食堂管理事前、事中、事后监管,保障在院老人吃饱吃好、吃得放心。所有养老院都制定餐饮管理规范,配备专门食品安全管理人员,强化食堂各岗位、各环节的食品安全责任。落实食品经营许可审查,严格配送流程、配送方式、场所保障、人员配备等要求,确保生熟分开、餐具消毒、原料存放、食品留样各步骤规范到位。加大食品卫生检查频次, 每年联合食药部门分批次对养老院进行食品安全检查,一旦查出问题,实行一票否决。

(三)设施配置“全领域”。 按适老标准、安全要求,养老院全面配备紧急呼叫系统、GPS定位、安全扶手、无障碍设施等人身安全装置; 对监控、消防、食品卫生等关键部位安全设施,及时进行配备和升级改造;严格燃气、电器、电梯、压力容器等部位的检修维保。同时建立人身安全、食品安全内部管理制度和应急预案,全面落实人防、物防和技防安全管理责任、措施。

(四)安全培训“全员化”。通过政府购买服务,由第三方专业安全部门组织,每年针对养老院经营管理人员和安全负责人,开展3次以上安全管理培训,培训内容包括人身、消防、食品、药品、特种设备等10个方面。各养老院每季度针对所有员工开展至少1次安全管理培训,时刻提醒广大养老院员工“安全没有局外人,安全责任大家担”, 持续提高养老院安全管理水平。

以专业化人才支撑养老院服务质量

提高养老院服务质量,必须尽快改变低龄老人养高龄老人的状况,充分发挥专业化人才作用。南京市把“吸引人、用好人、留住人”作为养老院质量建设重点,不断创新养老人才政策,加快专业化人才队伍建设。

(一)扩大养老专业人才“增量”。针对养老院收入较低、社会认可度不高的问题,采取激励措施,建立养老院入职补贴制度,出台养老护理岗位入职奖励办法。对从事护理岗位满5年的大中专毕业生给予3万—5万元一次性奖励,非全日制按全日制的70%奖补。2019 年开始,又对工作满1年以上的养老从业人员每月补贴100—800元, 同时在市属高校开设养老院经营管理、老人照护等方面的专业班次, 加强养老院专业人才储备。近两年来,养老院大专以上文化从业人员大幅增加。

(二)盘活养老专业人才“存量”。针对过去养老院入职“门槛低”,不少员工专业能力较差的问题,大力开展养老院执业资格认证, 每年组织专家团队评定,将从业人员全员纳入考核。2018年,全市养老院有初级以上执业资格人员5900人,比2016年提高15%。同时,周期性组织面向广大从业者、志愿者的职业技能培训,整体提升专业素质。

( 三) 提高养老专业服务“含金量”。养老院服务内涵丰富, 不仅是看护,更重要是让老人“乐享、安享”晚年,需要综合多样、复合交叉的专业知识和能力。南京市民政局、总工会、妇联、共青团联合开展两年一届的养老服务职业技能竞赛,优秀者可获市级劳模、“三八” 红旗手、“五四”青年奖章等称号, 形成养老服务领域人才的标杆示范效应。目前,全市共有全国、省级养老服务职业技能竞赛获奖者10名。同时,鼓励行业领军者成立“常娟工作室”等两个养老服务专业团队, 辐射带动全行业服务质量提升。

以人性化服务塑造养老院家园形象

养老院服务成本与入住老人安享晚年密切相关。坚持人性化服务,建立养老院分级分类、梯度价格体系,确保“托底需求有保障、社会需求有选择、个性需求有承接”,让老人各得其所,找到属于自己的乐享家园。

(一)“五类老人”有托底。专门制定特困、低保及低保边缘等“五类老人”护理补贴措施。对此类政府保障对象入住养老院的,特困人员给予全额费用补贴,其他人员每月给予400元—700元护理补贴, 2019年开始,另外对其中的低保失能和低保边缘失能老人分别补贴800 元和400元,切实提高托底水平。目前,全市养老院共收住“五类老人”5088名,政府财政每年投入8600万元,有效实施了托底政策。

(二)“社会老人”有选择。持续加大养老院的补助补贴力度, 激发发展动力,减轻发展压力,减少价格因素对老人选择养老院的影响。如,发放综合运营补贴,对半失能老人补贴200元/人/月、失能老人补贴300元/人/月,每年市、区两级级财政发放综合运营补贴2700万元;对入住定点老年康复医院或护理院70周岁以上并患有慢性病的参保人员,按100元-110元/床/日补助。目前,入住养老院自理老人缴费平均2357元/月、半失能老人2949 元/月、失能老人3523元/月,相较企业退休人员养老金3489元/月,入住养老院支出处在相对合理区间。

(三)“个性需求”有呼应。南京老年人口整体素质较高、需求相对个性化。放开养老市场,撬动市场资本,开办服务相对高端的养老院。如较为成熟法国欧葆庭、朗诗常青藤、银城红日等,收费按政府调控、市场确定,大致0.5万—2万元/月不等,有效满足个性化养老院服务需求。

近几年来,南京市大力提高养老院服务质量,把养老院办成了老人安享晚年的幸福家园。实践中积累的许多宝贵经验,对于我们深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,提高保障和改善民生水平,促进社会和谐稳定,让更多的老年人安享幸福晚年,都带来了许多有益启示。

启示之一:提高养老院服务质量,必须坚持以人民为中心的发展思想。老人是社会不可或缺的宝贵财富。保证老人享有高质量养老服务、安享幸福晚年,是党和政府义不容辞的重要职责。实践表明,提高养老院服务质量,必须把养老院放在社会建设的重要位置,体现在社会治理全过程,做到社会发展规划中有目标,公共政策中有要求, 财政投入上有保障,切实维护老年人晚年幸福权益。

启示之二:提高养老院服务质量,必须建立开放包容的协调机制。在“未富先老、未备而老”背景下满足养老需求,需要凝聚社会合力,更需要建立开放包容的协调机制。正确处理政府与市场、基本与非基本的关系,决不能走全盘市场化、商业化的路子。政府要承担好“保托底、保基本”的职责,履行好领导、保障、管理和监管的责任,确保人人享有基本公共服务。同时注重发挥市场机制作用,鼓励社会力量增加养老供给、优化结构,推动养老院服务质量整体提升。

启示之三:提高养老院服务质量,必须推行规范可行的质量标准。标准是最佳秩序。在养老院发展从传统向现代过渡的关键阶段,提高养老院服务质量,必须增强质量标准化意识,加快建立养老院质量标准体系,加强全流程控制、全要素配置、全方位监管,让养老服务可计量、可检验、可评判,真正把养老院建成民心工程、幸福家园。

启示之四:提高养老院服务质量,必须打造素质过硬的专业队伍。养老院服务质量离不开专业人才支撑。把养老院建设成为“老人安心、家属定心”的幸福家园,必须提升专业含量,要通过政策支持、补贴扶持、外培内训,吸引大批乐于、安于养老事业的人才进入养老院服务体系,培养锻炼过硬的养老服务人员队伍,为养老服务质量提升提供不竭来源,让养老院工作成为社会地位高、公众认可度高的光荣岗位。

启示之五:提高养老院服务质量,必须发挥技术创新的引领作用。智能化、信息化等高科技手段,对于养老院的精细管理、服务升级尤为重要。必须科学运用大数据、云计算、人工智能、互联网+、物联网等先进技术,改善和提升养老院服务能力和综合监管水平,扩大养老院服务延伸半径,提高养老院服务的精准、精细程度,打造公开、透明、高效、安全的养老院服务体系。

江苏省政府研究室联合调研组

成员:沈 和(江苏省政府研究室副主任)、周新华(南京市民政局福善处处长)、赵 军(南京市卫健委副主任)、陈幼迪(江苏省政府研究室社会处副处长)

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