王建霞 颜爱民
中小微企业发展对于推动我国经济健康可持续发展、带动就业、跨越“中低收入陷阱”、推进新时代经济社会建设有着不可替代的作用。但迄今为止，中小微企业发展过程中仍存在诸多体制机制障碍， 机制体制创新和政策优化空间依然很大。
中小微企业成长发展面临的体制机制障碍
（一）由所有制引起的观念障碍
纵观我国非公有制经济几十年来的发展历程，其中中小微企业（绝大多数为非公有制经济）的发展经历了从“资本主义尾巴”“有益补充”到“毫不动摇地鼓励支持引导非公有制经济的发展”的历史过程，最终从政治、经济和法律上确立了广大民营中小微企业发展的合法地位。
但是，尽管经过几十年的发展，我国中小微企业面临的许多束缚还未完全消除，在政策环境、竞争秩序等方面尚处于劣势，尤其是存在一些制约中小微企业发展的观念障碍，国有经济优越于集体经济、集体经济优越于个体私营经济的“排坐次论”和“所有制鸿沟” 还在不少领域、不少地方客观存在。一些政府部门仍将市场主体分成“体制内”和“体制外”，对其有亲有疏，政策制度存在偏向，各类企业实质上处于不平等地位。
（二）人力资源政策实施障碍
美国学者艾莉森发现，在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。世界银行在《2020年的中国》报告中认为，中国当前的情况不是缺少制度和法律，而是执行不力。中小微企业的政策需求和现有的政府政策供给之间存在较大的矛盾，中小微企业人力资源瓶颈的打破不是主要依赖于出台政策的多少，而是需要提高相关政策的执行力。
对比分析东部和中西部的中小微企业人力资源相关政策执行情况，首先是在政策的惠及面上，东部与中西部之间的差距最大，中西部的相关政策惠及面低于东部，尤其是人才引进、员工培训、人才培养、社保补贴及劳动仲裁相关的政策。其次，中西部的政策落实情况与东部相比存在较大差距，除了因地域差异带来的信息传递、人员素质等不同外，政策的制定情况、政府部门的工作效率、工作方法、激励手段等都是导致政策落实不足的主要原因。
（三）社会保障政策对接障碍
随着我国城市化进程不断加快，城乡劳动力流动日趋频繁，进城务工的农民越来越多。在流动过程中农村居民会经常转化身份，但目前我国城乡实行两种不同的社会保障制度，即当农民在城镇企业就业时，实行城镇职工（或农民工） 基本社会保障制度，当农民在农村务农时，实行新型农村社会保障制度。而这两种社会保障制度在诸多方面存在不同。如何实现这两种制度间的转移融合，关乎农民工社会保障权益的实现，也关乎新型农村基本社会保障制度的可持续发展。更重要的是，需要以此来打破城乡制度的二元差异。同时，为机关事业人员与企业职工的并轨铺平道路、奠定基础。
针对我国部分中小微企业中来自农村的员工缴纳社保和“新农合、新农保”重叠的问题，接受问卷调查的企业中有72.4%的企业存在“员工不愿意接受‘五险一金’” 的问题。究其原因，56.5%的湖南企业是因为“员工已经在农村缴纳了‘新农合、新农保’”，同样的归因在江西的比率是64.5%，在广西则为38.5%。广西的比率低是因为广西中小微企业将“不愿意接受‘五险一金’保险”的首要原因归为“员工扣除社保后到手工资低”。由此看来，目前我国中小微企业员工的社会保障的对接和管理存在较为严重的问题。
我国社保制度的建立有着与其他国家不同的历史背景和社会背景，并分别受到城乡社会经济发展的影响和制约，从而在性质、模式以及具体内容规定上形成了两套截然不同的制度。两种制度最大的差异在于保障性质，城镇职工基本养老保险是按照社会保险的基本要求设立的，是真正意义的社会保险， “新农保”虽然由民政部主导， 但对参保不作强制性要求，因而并不具备社会保险的基本特征，在性质上可以看作是政府主导的商业保险。显然，要将这两种性质不同的制度直接衔接具有相当大的难度。虽然国家及各地区已经陆续出台了一系列政策力促两种社会保障体系的衔接和并轨，但是实践中还存在诸多亟待解决的障碍。
消除观念障碍，优化体制机制环境
（一）转变观念偏好，切实扶持中小微企业发展
政府是市场机制的重要设计者和维护者，也是市场竞争的有效调控者。中小微企业因为先天不足， 在发展中不仅与大企业难以竞争， 而且遭受的来自外部环境的困难更多，必须得到更大的关注与扶持。作为公平和秩序维持者的政府，为了实现社会整体效益最大化，扶持中小微企业的发展成为其必须担当的社会责任。
要想真正有效促进中小微企业的发展，政府首先必须转变观念偏好，将中小微企业的发展提上战略高度，作为政策制定和实施的核心。中小微企业因其特有的顽强生命力和强大的适应能力等特性，往往政府给予少量的扶持，就能创造较大的社会收益，不仅可以解决就业，带动经济发展，而且能够促进创新变革，构建和谐社会，帮助我国跨越“中等收入陷阱”。我国工业化、信息化、新型城镇化和农业现代化的“新四化”发展目标， 是基于城镇化发展这一核心的，其主要发展动力也是基于城镇化，而城镇化的根基在于城镇的产业基础。为了避免城镇化过程中出现产业空心化，必须加强城镇化的产业基础发展。中小微企业便是城镇产业支撑中的主力军，只有大力有效发展中小微企业，才可能夯实“城镇化”发展的产业基础。只有对中小微企业发展形成如此的战略性共识，并将这种战略共识融汇运用于各级政府在制定和执行各项具体政策之中，才能真正解决中小微企业发展过程中的各种体制机制障碍， 中小微企业也才有可能归位于其应有的战略地位，获得真正强有力的政策扶持。
同时，政府还应切实贯彻“平等准入、公平待遇”原则，排除市场准入歧视，放宽中小微企业进入条件和领域，完善市场准入配套机制，给中小微企业以真正的“国民待遇”；创造良好的税收环境，合法合理地对以非公有制经济为主的中小微企业征收税款；加强税收监管，扩大税源，降低税率，从总量上减轻以中小微企业为主的非公有制企业的负担，并提供税收优惠； 规范各类行政事业收费，坚决取缔重复的收费项目，加强治理向中小微企业乱收费、乱罚款、乱摊派等现象，切实减轻企业负担。
（二）完善法律政策体系，创建公平竞争环境
在中小微企业生存和发展的外部因素中，法律和政策是最基本的方面。在市场经济中，政府主要作为方式是制定法律政策、确定市场规则，创造健康的法律和政策环境，并保证和维持其有效实施。中小微企业自我生存能力弱，对法律法规体系依赖性更强，法律的健全、合理、稳定和有效的执行是中小微企业健康成长的重要条件。
目前中西部各地方政府出台的关于中小微企业的法律法规及相关政策数量颇丰，但是所涉领域多是关于中小微企业融资方面，极少涉及其他重要领域。尽管人力资源瓶颈是困扰中小微企业的顽症之一， 是中小微企业面临的融资难之后的第二大问题，然而，针对中小微企业发展的人力资源问题的法律法规极少，扶持性政策也不多，且执行效果欠佳。
我们建议，各地方政府应积极采取措施，系统专项梳理中小微企业的法律和政策环境。对不利于企业人才引进、不利于提升中小微企业人力资源竞争力的制度和政策障碍尽快坚决清除。加强对中小微企业人才引进、人才培训和社会保障等相关措施的指导和约束，依法保护企业的合法权益。营造公平公正的法治环境，保障人力资源市场双方主体的合法权利。在执法领域，要求市场不准歧视或不公正对待中小微企业，大企业不得依靠其强大实力抢夺中小微企业引入的人才。在司法领域，政府应该广泛提供法律政策维权服务，帮助中小微企业公平公正处理劳动纠纷案件，依法严厉打击侵犯企业主人身和企业员工利益的犯罪活动，切实维护中小微企业、企业业主及员工的合法权益。
（三）强化政府服务意识，提升政府服务质量
党的十八大报告提出：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府的建设，改变了发展型政府“唯GDP论”的指导思想，开始将就业创业、培训教育、公共服务等政府职能作为地方发展的核心。中小微企业的发展更加符合“服务型政府”的主要职能要求，关注和重视中小微企业的发展势在必须。进一步规范审批程序，最大限度地减少审批手续、审批环节，建立中小微企业成长“绿色通道”，着力推进中小微企业服务体系建设，培育、规范和发展各类市场中介组织，为中小微企业营造良好的发展环境等已纳入政府改革目标。
尽管政府正在努力实现从行政型管控向服务型政府转变，也已取得重要进展。但是，政府职能转变是一个庞大的系统工程，不可能一蹴而就，从笔者前几年的多次调研结果可以看出，相对于中小微企业发展的需要和期望，政府服务职能的落实和水平提升还有很大的空间，强化政府服务意识，转换政府职能，提高服务水平仍然是优化中小微企业发展环境的重要组成内容。
完善政策支持体系，突破人力资源瓶颈
（一）提高中小微企业政策执行力，确保政策实施效果
研究发现，政策的明晰性和冲突性与政策执行力息息相关。当政策的明晰性较高时，政策的执行方向、执行目的、执行方法等都有比较详细和清晰的设计，下级执行者在执行政策时就有了比较明确的指导，想要背离政策要求也就更加困难；而当政策明晰性较低时，下级执行者完全可以按照自己的意愿来理解政策，将政策的方向和目的逐渐靠近自己的利益，上级的监督和考核也就越发困难。如果上级需要下级按照要求和设计实施政策， 避免下级的自我实验，那么政策的设计就需要尽可能高的明晰性； 如果上级需要下级作为试点实验一项政策的效果或者探索一种新的政策方向，那么低明晰的政策能够刺激下级执行者进行积极的探索。
各级政府应该根据上述原理逐一分析每项有关中小微企业的政策特征，对政策中关键的内容和环节尽量明确其执行方向、目的和方法，防止政策执行过程中走样。政府可以引入第三方或社会中介组织，定期监控中小微企业政策实施和执行状况，将问题及时反馈给政策制定部门，通过动态优化机制不断提高政府政策的设计水平；优化调整考核体系，明晰和强化相关政策在各级政府的执行责任。要求优化调整考核体系，以强化其政策执行力。通常情况下，越是中西部地区、越是基层政府，即越是中小微企业量大、发展压力大、对区域经济发展和就业影响大的地方， 政府的考核指标就更应凸显中小微企业的内容， 加大其考核权重，明晰实施效果和相应的奖惩规则，这样才能促进相关政策的有效执行；强化信息对称机制， 消减政策执行中的偏离。应进一步强化针对中小微企业发展状况及政策实施效果的系统动态调研和动态监控平台建设，保证上级政府能及时掌握最全、最优、最新的动态信息，为政策的正确制定与有效执行提供强力信息保障。
（二）打造城乡一体化社保体系，降低“五险一金”缴费水平
社会保障体系建设是政府人力资源市场环境优化保障的重要组成部分，也是中小微企业迫切渴望优化改善的重要政策内容。国际上的社会保障制度建设经验告诉我们， 各国成功之道大同小异，共同之处就在于能够明确政府责任，在目标设定、制度构建、法律制定、对象界定时均明确认识到自身责任。考虑到我国各地经济发展存在较严重的不平衡，以及客观存在的城乡二元经济现实，建议消解城镇和农村两大社保体系的差异。
早在2015年全国两会上，多位企业家代表就对我国企业“五险一金”的费率过高问题发表意见。刚刚过去的2018年，社保拟由税务系统征收的政策信息，引发社会关注。相关企业认为，企业员工社保五项（养老、医疗、失业、工伤、生育）的缴费大多为企业缴纳，比率达29.5%—32%（含养老20%、医疗6%—8%、失业2%、工伤1%、生育0.5%—1%），如再加上住房公积金（企业和个人各缴纳10%左右），企业社会保险缴纳比率已超过40%， 占工资一半以上的“五险一金”缴费费率，成为企业与职工的难以承受之重。尤其是缺乏核心技术的劳动密集型企业（如餐饮服务业等），其用工人数多，人工成本占比大，面临问题更大，这类企业市场竞争激烈、利润空间狭小，而过高的“五险一金”缴纳比率却占了净利润的绝大部分，导致企业活力低、盈利能力差，难以维持。这些问题迫使部分中小微企业为了减轻缴费压力与部分职工（特别是农民工、临时性用工）达成口头协议， 通过漏缴、少缴甚至不缴等方式逃避缴纳社保之责。不执行《劳动合同法》、逃避或少缴“五险一金” 已成为中小微企业求生存的重要手段，这必须引起深思。
我们认为，劳动密集型中小微企业“存在即是社保”，它们的主要社会贡献就是促进就业，政府与其花钱去鼓励创业、就业， 不如适当降低该类企业的缴费压力，维持其生存和发展，直接实现社保目标。
（三）优化中小微企业人力资源政策，构建中小微企业社会荣誉评价体系
各级政府应设置专门的中小微企业人才扶助政策，根据中小微企业的优势和劣势设计专门的人才引进政策，破解中小微企业与大企业同台竞争的局面。包括出台中小微企业专门针对退休返聘人员的人才引进、针对外乡务工人员回流、学徒制的人才培养等方面的扶助政策措施，切实将中小微企业作为政策的主体，实实在在为中小微企业服务；政府应制定专项基金实施计划， 对引进不同层次、不同数量的人才设置不同的补贴标准，可在每年年初审核确认这一年度各个中小微企业的引进人才计划，根据审核通过的人才引进计划下拨人才引进支持资金；加强人才信息工作力度，优化中小微企业人力资源公共服务水平。
中西部地区各级政府应当建立中小微企业人力资源信息库，整合中小微企业发展状况和人才需求情况，完善各类应聘者求职信息，建立本地、外地务工人员及失业人员的人才信息收集工作，完善人才信息库。同时，为求职者提供企业需求信息，免费帮助企业找员工，帮助员工找企业。在土地使用、设施建设、税费减免、资金扶持、社会保障、人才培养、舆论宣传等方面提供优惠和奖励政策。为就业人员提供免费的就业信息查询、免费职业介绍、免费远程面试，搭建求职就业人员与企业的交流桥梁，在生活补贴、住房保障、学习培训、社保缴纳、子女入学等方面提供配套支持。
地方政府要做好人才的引与留，主动为本土在外务工人员和返乡创业就业人员提供服务，为人才引进工作做出保障；重视中小微企业社会荣誉体系建设，设置独立的荣誉评价政策体系，各级政府应将中小微企业与大企业分开，建立独立于大企业的表彰体系，专门针对中小微企业设立“优秀就业促进企业”“最佳劳动实践”“杰出创业家”“优秀中小微企业家”等荣誉体系，开展中小微企业间的员工技能大赛，通过配套的媒体宣传引导， 提升中小微企业、业主以及员工的社会地位和影响力。鼓励中小微企业的社会责任行为，引导他们为社会尽到更多的职责，进而提升其社会形象和地位。
（本文为国家自然科学基金项目（71372062）、湖南省社会科学基金重大委托项目（13WTA19）的部分成果）
作者单位：北京德海汇智国际咨询有限公司/中南大学