房地产税立法提上日程,改革如何落地?

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本刊记者 高妍蕊

刚刚落下帷幕的全国两会上, 房地产税立法再成热议话题。3月5 日,李克强总理在政府工作报告中提出“稳步推进房地产税立法”; 3月8日,栗战书委员长作全国人大常委会工作报告时表示,要集中力量落实好党中央确定的重大立法事项,其中包括房地产税法。加快房地产税立法的态度再次明确,意味着房地产税的出台将进入倒计时。

房地产税立法的加速会否成为房价的拐点?征收条件是否成熟? 房地产税改革取得了哪些进展?落地还存在哪些问题和挑战?对此, 《中国发展观察》邀请相关领域专家进行了深度解读和探讨。

房地产税立法从“稳妥推进”转向“稳步推进” 

近年来,房地产税一直是舆论的焦点话题,官方的政策动向也广受关注。2018年政府工作报告中对房地产税的相关表述为“稳妥推进房地产税立法”,2019年政府工作报告中的表述改了一个字, 变为“稳步推进房地产税立法”。而今年3月1日,国土部正式启用新的不动产登记权证,计划在今年内全国都要实现新不动产权证的使用。有人猜测,房地产税的启动如箭在弦。

中央财经大学财税学院教授、博士生导师,税收筹划与法律研究中心主任蔡昌向《中国发展观察》记者表示,“稳妥是稳当、妥善、可靠的意思,而稳步则是有把握地按照一定的步骤推进。从‘稳妥’转向‘稳步’意味着房地产税改革逐渐步入正轨,进入一定的法定程序中。正式启用新的不动产登记权证是房地产改革程序的重要一步,但这并不代表房地产税马上就要开征。” 

蔡昌同时认为,开征房地产税是大势所趋。早在2017年12月20 日,财政部原部长肖捷在《人民日报》发表题为《加快建立现代财政制度——认真学习宣传贯彻党的十九大精神》的文章,就明确提出:按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税, 适当降低建设、交易环节税费负担,逐步建立完善的现代房地产税制度。

中国财政科学研究院副研究员施文泼说,“从今年两会透露的信息来看,房地产税立法工作很大可能在今年正式启动。‘稳步推进’ 的表述,可能意味着房地产税法的制定将按照规定的立法程序,一步一步推进。” 

在他看来,完备的不动产登记制度是房地产税征收的基础。从现行不动产登记制度来看,还需要进一步做好不动产普查工作,完善不动产登记内容,健全房地产信息共享制度,为房地产税的征收管理打好信息基础。

“房地产税改革是逐步推进的,立法先行,做好立法才能实施税款征收。立法需要考虑多种现实约束因素,立法事项虽然已经提上日程,但中间需要经过立法调研、草案拟订、方案讨论等环节, 预计房地产税立法工作启动后,在2020年才会初显立法成效。”蔡昌预测。

对于房地产税征收条件是否已经成熟,蔡昌认为,从短期来看, 条件还并未完全成熟,以家庭为单位的个人所得税征收模式与家庭财产信息系统刚刚开始建立,还未完善,房地产税改革任重而道远。

他表示,当前我国房地产行业税收结构呈“重增量轻存量、重交易轻保有”的特征;房地产行业税负远高于其他行业平均税负水平。房地产税改革是对各环节税赋调整的平衡方案,若对居民住房开征房地产税,则应相应减少交易环节税负;同时,宜按照“简并税种、优化税收结构”方向推进房地产行业税制改革,为房地产税的立法与实施创造条件。

蔡昌分析,征收房地产税需要满足以下条件:一是开展全国性住房普查,建立全国统一的不动产登记系统;二是统一界定房屋产权性质,完成房地产税改革(重新设置建设、交易、保有环节税种税赋, 避免重复征税等);三是完成《城镇住房保障条例》立法,清楚界定居民“基本住房标准”,完成修订《税收征管法》,为依法治税提供依据。

房产税不等同于房地产税

什么是房地产税?当前,公众对自己需要交多少税非常关注,但具体对“房地产税”的理解可能还不清楚。十八届三中全会之前,并无“房地产税”的概念。“房地产税”与之前所说的“房产税”有什么不同? 

蔡昌解释道,此前征收的房产税是以房屋为征税对象,按房屋的计税余值或租金收入为税基,向产权所有人征收的一种财产税。征收范围仅限于城镇的经营性房屋。对于个人持有的非经营性房屋,并不征收房产税。

房地产税与房产税不一样,它不是简单地把原来的房产税平移, 而是要把涉地的税收与房产税进行整合,即整合现行房产税和城镇土地使用税,并扩围到居民住房。房地产税是一种资产税或者财产税。推进房地产税立法,更多的是要完善我国税收体系,提高直接税比重,增加资产税、财产税、收入税结构比重,强化地方主体税种的经济调节作用。

中国房地产税体系主要有10 个税种,涉及开发建设、交易、保有三个环节。其中,开发建设环节涉及7个税种,交易环节涉及7个税种,保有环节有2个税种(房产税和城镇土地使用税)。本次房地产税改革是要整合相关税种、合理降低房地产建设交易环节税费,既能够起到筹集财政收入的作用,又能够产生调节收入分配、促进社会公平的积极效应。

除此之外,公众对于房地产税立法还存在很多争议,比如,按照什么标准征税?房产税和70年的土地出让金可以一起收吗?在国有土地上征收房地产税有法理依据吗?…… 

对此,蔡昌进一步发表了看法。他说,“房地产税被定义为财产税,是对私人财产征收的一种税,若对土地和房屋征收,则默认土地和房屋是私人所有的;而我国实行的是土地公有制度,土地通过出让制度让渡给私人使用,但是土地所有权属于国家。土地出让金即默认土地属于国家。这与房地产税的征收对象相违背。因此,房地产税和土地出让金不能一起征收。在国有土地上征收房地产税违背了基本的产权规则。因此,要么征收房地产税,取消土地出让金,承认土地私有;要么在征收房地产税时减让土地出让金或者只评估房屋的价值征收房地产税,而不对土地价值征收房地产税。这一问题,在现实中,即有以房地产评估价值按照一定比例折合计算税基的方法确定征收房地产税的税基。” 

而在施文泼看来,房地产税与土地出让收入是不同性质的政府收入,土地出让收入是政府出让一定年限的国有土地使用权获得的收入,而使用权是从所有权中分离出来的一项财产权利,因此它是政府对土地所有者权益的体现;房地产税则是政府凭借政治权力、作为社会管理者向纳税人征收的一种税,主要用于地方政府公共服务支出。二者功能定位不同,完全可以并存。

房地产税立法及改革落地面临多重挑战

对于房地产税改革,近几年被频频提起的实践试点,中央和各地也正在稳步推进,通过不断努力, 目前取得了一些进展。回顾房地产税的前世今生,可以看出政府有决心和信心推进房地产税改革。

蔡昌梳理以往政策后总结说, 1951年我国就有房地产税,在大部分房产归公后取消了房地产税, 并分割出工商税、城市维护事业税、教育附加、土地使用税、耕地占用税。房地产市场化改革后, 在房屋建造与销售环节中增加各项税费项目,包括土地出让金、拆迁支出等;1986年出台《房产税暂行条例》,一直延用至今,但由于征税对象范围窄、税基偏小,房产税收入在地方财政收入中占比有限, 2007-2015年维持在3%左右;2010 年国务院和财政部三次发文,积极推进扩展至个人住房范围的房产税改革。

2011年,上海和重庆率先试点房产税改革;2013年5月,国务院转批的国家发改委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出,将扩大房产税改革试点范围;2016年,时任财政部部长楼继伟表示,房地产税改革将“义无反顾地去做”;2017 年,时任财政部部长肖捷在《加快建立现代财政制度》一文中提出,要按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施; 2018年政府工作报告中表示要“稳妥推进房地产税立法”;2019年政府工作报告中表示要“稳步推进房地产税立法”。

但与此同时,房地产税立法及改革落地仍然面临很多问题和挑战,需要有效解决和推进。中国财政科学研究院研究员樊轶侠说, “房产税面向家庭征收,对住房基础信息管理、房产价值评估等要求都很高,税收征管将面临极大挑战。不动产产权制度仅是征管面临的问题之一。后续,住房信息系统建设等需要进一步完善和加强,征税方式、程序、税收优惠等方面也将经过多轮讨论。” 

具体来看,蔡昌从四个方面作了分析: 

一是从财政收入来看,当前我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收。2016年,全国地方本级财政收入中,土地出让收入占比28.6%,房地产相关税收占比17.1%。这些税收集中在房地产开发建设环节。2016年房地产相关税收结构中,开发建设环节、交易环节和保有环节征税规模占地方财政收入的比重分别为9.3%、4.4%和3.4%。若开征房地产税代替土地出让收入,将在短时期内增大地方政府财政赤字,造成入不敷出,不能有效解决土地财政依赖问题。

二是从房地产税的征税对象来看,房地产税按照评估值征收,而目前我国房产的价值主要是土地的价值而非房屋的价值,房屋一直在贬值,但是土地在不断增值。对于土地和房屋的关注又回到土地私有和国有的矛盾问题上,按照何种评估价值进行税款征收将是一个复杂的问题。此外,现实中存在的房屋并非只有一种国有产权土地,还有农村集体土地。如何统一农村和城市土地的产权性质,如何对不同产权性质的土地适用统一的税制,也成为解决土地问题和土地征税问题的核心。

三是从房地产税的征税目的来看,作为财产税,房地产税主要起到收入调节分配作用。而现实中由于拆迁等情况的存在,拥有多套住房的人并非一定是收入高的人群, 同时房改房、自建房等情形也暴露出同样问题。因此,只根据住房情况调节收入水平,不能维护税收公平,也就不能有效调节收入分配。

四是从房地产税的征税条件来看,开征房地产税需要国家系统掌握全国的住房情况,需要落实不动产登记制度。目前我国存在大量的不同性质和类型的住房,如商品房、经济适用房、小产权房等,是否要对不同性质和类型的房屋征收不同的房地产税,在税制建设时需要进行充分论证和科学设计。

房地产税改革将一定程度影响房地产市场

在房地产税立法已被全国人大、国务院明确表态积极推进的背景下,舆论讨论不断升温,有人视其为利空消息。房地产税的出台将对市场产生哪些影响?房地产税加速立法是否将成为房价和土地财政的拐点? 

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟说,“房地产市场格局正在发生变化。持续飙升的房价引发了政治层面的反应,‘房住不炒’的新定位加快了城市居民住宅向居住属性的回归。而房地产税改革将显著影响城市住房的投资属性。从今年的政府工作报告可以预见,房地产税法草案将在今年提交人大审议。对于房地产税存在各种争论,但无论如何折中各种利益诉求,对投资性房产(如第三套住宅)、豪华型住宅(如别墅等)征收重税应该是各界共识。在房价明显偏高的条件下征收房地产税,其最终结果只能有两个:一是把空置房逼向市场,从而显著增加市场供给,二是显著增加高端住房人群的持有成本,削弱真正的潜在购房客户的现实购买力。其最终结果必然是在一定时期内对房地产市场带来严重的冲击。” 

“另外,考虑到农村人口老龄化、农村生产生活条件改善等因素,我国城市化的潜力可能远没有数据显示的那么大。”张俊伟预测,未来房地产业发展的前景很可能是:在熬过一段“困难时期” 后,房地产市场迎来的不是“发展的春天(白银时代)”,而是“苍白平淡”的“青铜岁月”。

而在蔡昌看来,房地产税对房价的影响是间接的。他说,“作为在保有阶段征收的房地产税,主要目的在于健全地方税收体系,使房地产税替代土地出让收入成为地方政府的重要收入来源,改变土地财政所带来的恶性循环。但是房地产税从来就不是为控制房价而产生的,也并不能起到抑制房价的作用。无论是从国外征税实践还是重庆、上海的改革试点来看,房地产税均不是稳定房价的有效手段。如要实现稳定房价、‘房住不炒’, 需要改革住房制度和建立长效机制。但房地产税可能通过影响房地产市场中买卖双方的预期,间接对房地产价格产生影响。” 

施文泼从时间上分析称,“短期内,房地产税的开征会对民众心理造成影响,房地产市场会因此而承压。但从长期来看,房地产税对房地产价格的影响力并不大,房地产市场的发展主要受人口、经济、城镇化等因素的影响。” 

“开门立法”求共识, 综合施策

在房地产税开征的大趋势下, 要稳步推进房地产税改革,需“开门立法”求共识。对于房地产税立法和改革,专家们给出了诸多具有现实意义的建议。

施文泼说,“一是房地产税立法需要经过充分、透明的讨论,尽可能地消除分歧。二是给地方的授权范围应尽量大一点,使各地能更好地依据本地情况设置相应税制要素。” 

总体而言,樊轶侠表示,第一,体现“量能课税”的原则。进行适当的房产税税收优惠,使纳税人税收负担与实际支付能力匹配。第二,明确免征标准。比如,是给每个家庭一定面积的免征额,还是给予每个人一定价值的免征额,值得仔细斟酌。到底是免面积还是免金额,都需要认真研究其中隐含的问题,制定好对策。第三,完善房地产税征收的配套制度。如建立合理的不动产价值评估体系,随市场价格调整评估价值,以完整反映房地产溢价信息。

具体来说,蔡昌从以下六点提出政策建议:第一,从房地产税的改革方向看,房地产税是将房产税和城镇土地使用税整合,即将这两个涉及房产、土地的税种合而为一,并对个人住房开征房地产税;房地产税的征收目的是用房地产税替代土地出让收入,完善地方房产土地税制, 使地方政府财政体制适应未来存量房时代的宏观管理新形势。

第二,从房地产税的立法原则看,房地产税要加快立法工作,坚持税收法定原则;同时根据普遍适用原则,对于小产权房等其他特殊类型的住房进行产权确认,以防出现房地产的“税收洼地”。

第三,从房地产税的征收对象看,房地产评估价值可以采取以下措施,一是取消土地出让金制度,只有评估房屋时才允许将房地产价值扣除土地出让金;二是评估时所有性质的住房均按照市场价值评估,统一房地产税的税基和征税权利。

第四,从房地产税的税收抵扣和优惠待遇看,房地产税需要设定最低居住面积免除额,进行必要的税收抵扣,保障基本住房需求,这就需要确定居民的基本住房标准。同时对困难家庭、低收入家庭以及特殊困难群体给予相应的税收减免优惠。

第五,从房地产税的税率来看,房地产税属于地方税种,由地方自主征税,因此,税率也应当由地方政府根据当地的实际情况具体选择适用,中央政府只界定税率的弹性区间。房地产税是按照市场价值征税,谁住大面积房子谁就多交税,谁住中心城市或者城市中心地区的房子谁就多交税,还可以设置相应的累进税率。

第六,从房地产税的征管方式来看,一方面政府应当对所有的工商业住房和个人住房征税,建立一整套房地产价值评估体系,包括房产评估机构设立与运行制度、不动产登记制度;另一方面应当建立纳税申辩制度,允许纳税人对房地产评估价值及征税争议进行申诉。

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