谌 琴
党的十八大以来，党中央提出总体国家安全观的系统思想，粮食安全与能源安全、金融安全并称三大经济安全，粮食安全更是国家安全的重要基础，确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，明确要求“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，其中核心目标是“谷物基本自给、口粮绝对安全”。新时代的粮食产业进入转型升级和提质增效的新阶段，我国粮食供需形势出现一些新情况，粮食安全也面临一些新挑战，需要在此基础上提出相应的政策建议。
我国粮食供需形势
党的十八大以来，我国粮食生产连获丰收，安全形势持续向好， 粮食供给处于历史高位，已基本解决“吃得饱”的问题。从粮食总量角度，我国目前粮食生产已能满足消费需求，而且一些品种出现过剩，阶段性出现“结构性供过于求与供给不足并存”的问题。
生产能力提升，需求增量提档。2004年以来，我国粮食生产能力大幅提升，产量实现 “十二连增”，从2003年的43070万吨增至2015年的66060万吨，增加22991万吨，增幅53.38%；2016-2018年粮食产量小幅波动，分别为66044万吨、66161万吨和65789万吨，保持在高位水平。人均粮食占有量也从2003 年的333.3公斤增至2015年的480.6 公斤，人均增加147.3公斤，增幅44.2%；2016-2018年人均粮食占有量分别为477.6公斤、475.9公斤和470.9公斤。2010-2018年，我国人均粮食占有量已连续九年保持在400 公斤/人以上，我国粮食安全总体有较充足的物质保障。同时，随着居民生活水平的提高，我国粮食消费“增量提档”现象明显，总量不断增加，档次不断提升，食工饲用均有不同程度的增加。2017/18年，我国三大谷物品种消费总量为59202 万吨，比2016/17年增加2801万吨。在消费结构中，城乡居民口粮消费和种子消费基本保持稳定，合计占比50%左右，占比呈现小幅下滑趋势，饲料用粮和工业消费占比则呈增加态势。2017/18年饲料用粮占比36.23%，增幅10.45%；工业用粮占比16.64%，增幅7.77%。
收储政策安心，库存数量充裕。2016年以来，我国粮食收储制度改革稳步推进，玉米取消临时收储制度，稻谷小麦政策框架稳定， 最低收购价逐步调低。玉米收储制度改革激活了市场，玉米市场定价基本确立。根据国家粮油信息中心监测，2018年玉米市场价格比2017 年上涨约200元/吨，扣除人工成本， 加上补贴东北玉米自营地亩均收益约350元，比上年增加120元。根据国家发改委价格司《全国农产品成本收益资料汇编2018》数据，扣除人工成本，2017年自营地小麦亩均收益为213元，比上年增加88元；稻谷亩均收益为364元，与上年持平。近两年小麦、稻谷最低收购价连续下调，自营地种植收益仍有保证。实行收储政策以来我国稻谷、小麦和玉米托市收购量连年高于拍卖成交量，库存数量持续增加，政府宏观调控有充足的物质基础。
谷物严重过剩，油脂油料短缺。我国粮食生产在产量保持较高水平的同时，结构性矛盾凸显，品种间供过于求和供给不足并存，谷物过剩而油脂油料短缺。在稻谷、小麦最低收购价未下调和玉米临储未取消前，2015/16年度我国谷物（小麦、玉米和稻谷）年度结余量高达10807万吨，占产量的17.7%。此后我国谷物年度结余量逐年下降，但依然保持“供过于求”态势。2017/18年度我国谷物年度结余量降至2345万吨，占产量的3.87%； 同时，2017/18年度我国食用油进口为752万吨，大豆进口达到9413万吨，其中大豆进口依存度超过85%， 油脂油料总体呈现短缺状态，供求缺口还有可能进一步扩大。
普通粮仍过剩，优质粮尚不足。由于稻谷托市收购价格分早籼稻、中晚稻和粳稻分别定价，与品质、地域和品种无关；小麦最低收购价按照等级定价，等级价差为0.02 元/斤。稻谷和小麦最低收购价政策均未体现“优质优价”，导致农民只关注产量不关注品质，大规模种植高产量的普通粮食，导致普通粮过剩与优质粮不足并存。以小麦为例，国内对优质强筋麦需求旺盛，估计在700万吨左右，而国内产量不到400万吨；水稻也存在相似情况，优质粳稻占比约30%，优质籼稻占比仅约10%。
谷物库存高企，进口规模巨大。由于谷物国内外价差较大和国内优质品种供应不足，我国谷物市场呈现“进口谷物入市、国产谷物入库”和“高产量、高库存、高进口”局面。2016-2018年，我国大米、小麦年均进口量分别为353万吨和357万吨，已成世界大米、小麦进口大国， 而近三年我国稻谷和小麦年度结余量均在2000万吨左右。2015年玉米实施收储制度改革前，玉米临储收购量创新高的同时，当年玉米进口量高达472.8万吨，高粱、大麦进口量分别为1070万吨和1073.2万吨，玉米及饲料替代品（高粱、大麦、木薯干、DDGS） 合计进口4218万吨；2016年玉米市场化改革后，在玉米库存高企的同时，玉米及饲料替代品进口仍保持在较高水平，2016-2018年，高粱、大麦年均进口量分别为512万吨和689万吨，玉米及饲料替代品年均进口量2311万吨。
我国粮食安全面临新挑战
我国是一个拥有近14亿人口的大国，粮食安全什么时候都不能轻言过关；保证中国人的饭碗牢牢端在自己手中，不能有丝毫含糊。在推进粮食收储制度改革和农业供给侧结构性改革的新时代，除了资源约束、环境约束和气候不确定性增强等影响粮食安全的传统挑战外， 新时代我国粮食安全面临一系列新挑战，主要包括粮食安全进入综合平衡时代、粮食加工品国际化水平高、粮食加工产能扩张速度快、去库存与保安全兼顾难度大等。
粮食安全进入综合平衡时代。按照粮食用途划分，粮食消费主要包括口粮消费、饲料消费和加工消费。其中小麦、稻谷和少量玉米用于口粮消费，存在替代关系；高粱、大麦、玉米、大豆等用于饲料消费，稻谷、小麦、玉米均用于加工消费，在燃料乙醇和淀粉领域均存在替代关系。尤其是我国饲料行业已进入“大饲料”时代，包括玉米、小麦、稻谷、高粱、大麦等多个谷物品种，其中饲用小麦、稻谷以国产为主，饲用高粱、大麦则以进口为主，饲用玉米以国产为主， 进口为辅，进口量在配额范围内波动。根据国家粮油信息中心预测数据，2013/14-2017/18，饲用小麦、稻谷数量平均值合计2822万吨，占比14.24%；饲用高粱、大麦平均值合计1128万吨，占比5.69%；饲用玉米平均值1.54亿吨，占比77.71%。“大饲料”时代的饲料粮基本包括了所有的谷物品种，不同品种之间替代性较强，主要受比价关系影响，单品种供求平衡的保障难度加大，粮食综合平衡逐渐替代品种平衡。
粮食加工品国际化水平高。我国粮食国际贸易量受配额限制相对较低，粮食加工品国际化水平则相对较高，间接推进国内外粮食市场一体化，加剧国内粮食总量平衡调控难度。在粮食加工品的国际贸易中，玉米加工品种类较多，出口量较大，国际化水平最高。目前，我国是世界味精、赖氨酸、山梨醇、柠檬酸的第一大出口国，国际市场占有率较高，个别产品出口率超过50%； 同时，受生产成本影响，粮食加工品出口量年度之间波动幅度也较大。
粮食加工产能扩张速度快。我国三大谷物中稻谷和小麦工业消费量较小，年度之间波动不大，近十年稻谷和小麦工业消费量分别在1000-1500万吨和900-1400万吨。工业消费量扩张速度最快的是玉米， 尤其是玉米收储制度改革后，玉米市场价格大幅下降，玉米加工利润改善，淀粉加工和燃料乙醇产能急剧扩张，对我国未来粮食供需平衡将产生重大影响，需引起高度重视。根据国家粮油信息中心估计， 2007-2015年我国玉米工业消费保持在4000-5000万吨的水平，2016年后玉米工业消费量迅速增长，2018年达到7300万吨，年均增长量达750万吨左右。玉米收储制度改革后，玉米市场价格回落，玉米淀粉加工利润增加，淀粉产能进入新一轮扩张期。此外，燃料乙醇是目前国内外处理不宜食用的陈化粮和调剂粮食供求关系的重要手段。我国2001年为消化陈化粮开始发展燃料乙醇， 并在部分区域试点推广车用燃料乙醇汽油。为加速粮食去库存，到2020年E10车用乙醇汽油将在我国实现全覆盖，潜在缺口超过1000万吨，新增玉米需求预计2500万吨。在政策推动下，我国燃料乙醇行业进入新一轮加速扩张期，成为玉米加工需求未来最大变量。根据国家粮油信息中心估计，2017年我国玉米深加工产能增幅超过500万吨，其中黑龙江省增加200万吨；2018年玉米深加工产能增幅超过1000万吨，其中黑龙江继续增加600万吨。2020年我国玉米深加工产能有可能增至1.3亿吨左右，主要集中在东北地区。随着玉米去库存结束，到时东北玉米外运量可能急剧下降甚至不再外运，玉米供求格局和流通格局将发生巨大变化。
去库存与保安全兼顾难度大。粮食去库存必须调减粮食面积，通过调低小麦和稻谷最低收购价、取消玉米临储政策、财政补贴轮作休耕、稻谷双改单等方式，粮食去库存速度加快。但从保障粮食安全的角度，去库存工作一旦结束，产量必须能尽快恢复以满足市场需求。以玉米市场为例，2016年取消临时收储制度后，去库存速度远超过市场预期，临储玉米年度拍卖成交量屡创新高，2017年拍卖成交5740万吨，2018年达到10014万吨，预计2020年去库存工作将基本结束，同时我国玉米市场供求也将发生逆转，玉米市场价格可能继续上涨。
新时代粮食安全保障措施
由于粮食消费需求刚性增长， 水土资源紧张、气候不确定性增加和生态环境约束，我国粮食供求中长期将保持紧平衡态势。在推进农业供给侧结构性改革和粮食价格形成机制改革的过程中，必须高度重视粮食供求平衡的保障工作。
引导工业消费，切实防止需求大起大落。粮食工业消费除受市场影响外，受政策影响也较大，为此，政府应保持政策连续性，引导工业消费，防止需求大起大落，导致价格大幅涨跌。以玉米为例，政府阶段性的“鼓励”和“控制”加工产能是玉米市场波动的重要原因，目前政府应合理引导玉米深加工产能的扩张速度，尤其是用玉米生产燃料乙醇的规模，根据玉米产量适度发展深加工，防止出现企业投产即无粮可收的局面，更要防止出现“与人争粮”的现象。
保障农户收益，引导粮食产量稳步调整。农户是粮食的生产者， 在粮食去库存阶段，必须有序引导农户调减口粮面积；在粮食去库存即将结束前后，必须提前采取措施，引导农户恢复口粮种植面积，防止粮食去库存结束后出现粮食安全问题。在粮食去库存过程，必须保障农民不吃亏，坚持“市场化改革取向与保障农民利益并重”的原则，不能单纯通过降低农民收益调减谷物产量， 应通过休耕轮作、财政补贴等方式引导粮食产量稳步调整。
理顺粮食比价，根据需求调整粮食结构。粮食需求决定粮食供给， “按需定产”是实现粮食供求高层次均衡的保障。在粮食价格形成机制改革的过程中，必须理顺粮食品种之间、优普之间、区域之间的比价关系，通过价格的引导推进粮食生产结构的调整，实现粮食生产的绿色化、优质化、特色化、品牌化，以更好地满足粮食需求的提档升级。
强化市场监测，重视信息预期引导作用。粮食价格形成机制改革的推进明显提高粮食市场化水平， 市场预期急需权威市场信息的引导。扩大粮食市场监测范围，构建覆盖国内、国外两个市场，原料、加工品全链条的粮食市场监测网， 建立粮食大数据库。同时，在粮食去库存过程中，合理引导农户价格预期和收益预期，防止去库存期间谷物产量超预期下降，保障去库存结束后谷物产量能稳步回升。
开拓国际市场，强化贸易余缺调剂作用。我国已是国际粮食进出口大国，保障我国粮食安全必须发挥国际市场作用，既要掌控国外一手粮源，也要掌控国外销售渠道，充分发挥粮食贸易的余缺调剂作用。借助“一带一路”倡议，深化与沿线国家和地区粮食贸易关系，支持粮食企业“走出去”，提高我国粮食进口的多元化水平，保障国内粮食安全。
作者单位：国家粮油信息中心