多方共治、各尽所长才能形成生命共同体 ——解读《建立国家公园体制总体方案》之八

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苏杨,环境科学博士。现任国务院发展研究中心研究员,《管理世界》杂志社副总编辑。主要专注于人口、资源、环境政策的研究。

中国国家公园体制试点是否成功,也要看对策和实践两个层面的治理结构和利益结构。在对策层面上, 须准确把握保护与利用的关系,构建多种形式的利益共享机制和多方共治机制:多方先形成有话语权、有获利渠道的利益共同体,才能真正形成共抓大保护的生命共同体; 在实践层面,这些体制机制必须有具体的操作形式,这种操作形式必须有广泛的接受面。就像当年凤阳搞的那样:家庭联产承包责任制这样高大上的制度,在操作层面就是大包干。在改革任务本已复杂繁重的国家公园体制试点中要形成生命共同体, 怎么才能有这样落地方便的制度操作形式呢?像保护地役权这样听上去不错但操作较复杂的制度在基层怎么才能操作起来呢?可以借鉴一下中国革命的经验:中国革命的三大法宝之一是统一战线,在延安这个具体的区域形成统一战线的标志之一是“三三制”。国家公园的利益相关多方形成保护的“统一战线”, 共同操作包括保护地役权制度在内的多种体制机制创新,各尽所长,共同将保护出的绿水青山可持续地转化为摸得着的金山银山,才可能使国家公园的山水林田湖草人成为身脑兼备、血肉相连的一条生命。

延安为何要搞“三三制”? 

国家公园的系列文章写到这篇,突然有了“统一战线”“三三制”这样的政治学习用词,这实在是因为中国革命形势当时有多危急、延安后来有多成功!中国的自然保护形势也希望是这样:现在多危急、未来很成功。延安的成功经验中,有一条是在一个特区率先搞的“三三制”。与国家公园本质上就是一个特区一样,这个特区在当时也很特别——陕甘宁边区,这个特区的治理结构是特别的,其治理结构的转变与星星之火向燎原之火的转变大体同步。

用学术语言来描述治理结构, 政权人员如何组成,是政权建设的大问题,其既表明了政权的性质, 也直接关系其阶级基础是否巩固和群众基础是否广泛。抗日战争时期,中国共产党为了团结一切可以团结的人士参与其领导的抗战,在陕甘宁边区建立了“三三制”政权结构:抗日民主政权中人员的分配,共产党员大体占三分之一,左派进步分子大体占三分之一,中间分子和其他分子(不包含国民党等顽固势力)大体占三分之一。与土地革命战争时期的工农民主政权不同,这是包容性更强、代表性更广泛的政权,利于在复杂的利益结构中、在接受我党领导发展壮大抗日力量这个维度上形成合力。“三三制”使陕甘宁边区各级政权有了广泛的代表性,调动了各方面力量支持我党领导的队伍壮大、治理稳定。另外,“三三制”也使边区政权决策的民主性、科学性大大加强,提高了边区各级政权机关的工作效率。“三三制”是基于当时社会现实的明智之举:中国社会是一个两头小中间大的社会,无产阶级和大地主大资产阶级都占少数,而最广大的人民是中间阶级。我党当年在内忧外患的情况下使根据地迅速发展壮大的经验与国家公园事业可以对应:“专业”搞破坏的和搞保护的人群都是相对少数,但在中国以国家公园为主体的自然保护地普遍存在“人、地”约束的情况下,作为多数人群的保护地内的原住民,却可能因为要维持自身的生产生活走到保护的对立面上去。如果没有这样的人群全方位参与治理并分享到保护成果,没有全国其他力量介入以弥补治理能力短板,自然保护地就难以形成有利于保护的利益共同体——自然保护地从来就不是自然而然就能保护的地方。这种多方共治的必要性其实还可放大到整个生态文明建设中:中国的生态文明本质上是发展概念而非保护用语,生态是用来修饰文明的,这样的发展才是兼顾全面的、全民参与的、可持续的发展。利益相关方通过共治形成利益共同体,使生命共同体都成为利益共同体,从而共抓大保护,共同致力于先保护然后转化保护成果,这就使生态价值观和发展价值观得到了统一。目前,在国家公园中央这样重视、传统发展压力小、地方政府“舍得”不计一时一地的经济收入的区域,才可能形成全面的制度和完成这样的转变,才能让大家“看得见”生态文明。

有趣的是,法国国家公园加盟区的治理体制,类似抗日根据地政权机构组成的“三三制”,法国的洋经验居然和中国70年前的土做法高度类似(参见“法国国家公园体制改革的动因、经验及启示”, 载于《环境保护》2017年19期)。法国于2006年制定了《关于国家公园、海洋自然公园及大区公园的法案》,用来替代1960年颁布的《国家公园法》,开启了法国版的国家公园体制改革,其要点有三:空间结构的加盟、治理结构的多元、利益结构的一致。空间上,设置了加盟区:“国家公园包括一个或多个核心区和一个加盟区域。加盟区包括市镇(commune,行政层级上类似中国的县,但很多市镇只有数千人口)的整体或部分区域,因地理上的延续性(即我们表述的生态系统的完整性)或与核心区的紧密联系而自愿加入国家公园,同意国家公园的宪章(charter)并自愿促进其保护”(如图1所示)。其改革后形成的治理体制如图2所示:(1)扩大了董事会,增加地方代表的席位(变成多数派),新增了环保组织和行业协会(比如农业、旅游业) 的席位;(2)赋予了地方乡镇代表在任命国家公园管理局主任中的话语权,使管理局的决策和政策执行中都能有地方利益代言人参与, 真正形成了上下结合的治理体制。这种治理模式体现为多方参与的董事会治理结构和作为共同规则的宪章(具体参见林家彬的《多元共治视角下的国家公园管理——法国国家公园管理体制考察报告》,载于《绿叶》 2018年4期)在加盟区的空间范围内,形成了代表社区的基层地方政府、国家公园管委会和各方代表(尤其是国家层面的专家队伍和行业协会这样直接影响科学保护和绿色发展的代表)共同治理的局面,这样的“三三制”改变了法国国家公园体制改革前矛盾丛生且难以实现较大范围的生态系统完整保护的不利局面,实际上形成了法国自然保护的统一战线:在理念有共识、保护有手段、利益有共享的情况下,使加盟区真正形成支撑生态共同体(ecological solidarity) 的利益共同体,才使加盟区成为国家公园的根据地。

这种跨越时空的巧合,其实有明确的政策依据和理论基础。十八届三中全会首次提出的由“社会管理”向“社会治理”的创新,为我国建设新时期的环境治理体系和治理能力提供了顶层的政策设计。学术角度看来,在利益结构多元化的背景下, 多元共治因具有平衡多主体间利益、提升行政管理效率等特点而成为发展方向。在环保方面的多方共治,即建立权责分配、利益保障、责任追究等机制通过赋予社会主体环境治理权利,使政府、企业、公众都成为环境治理主体,为各主体提供了环保和经济利益平衡角度的利益表达和权衡渠道,且通过利益补偿机制使多方共治中各主体的综合利益能最大化。这不仅克服了传统政府单维管制模式下社会主体环境利益的被动保障局面,公权力机关在制定或实施环保政策过程中通过有效的沟通也提前获取了社会各界对该政策的反馈。总结起来,在中国发展成为现代化国家、建设现代化治理体系的过程中,环保方面的多方共治既具有理论上的合理性,也具有实践上的必要性。

而我国当前的国家公园体制试点中,多方共治不仅在政策设计上原则性较强(《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)中只明确国家公园建设遵循“政府主导,共同参与”的原则,“国家公园由国家确立并主导管理。建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制,探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式”……“在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各环节, 以及生态保护、自然教育、科学研究等各领域,引导当地居民、专家学者、企业、社会组织等积极参与”),还缺乏法国那样落地的多方共治机制(不是目前缺少国家级、制度化共同决策平台的那种社区共管)案例,这在试点区存在大量历史遗留问题的情况下很容易酿成更大矛盾:以前的许多自然保护区在划定边界时,征求当地社区甚至当地政府的意见不够,将一些人口密集的乡镇划入自然保护区内甚至核心区内,在没有建立完善有力的生态补偿和社区发展机制的情况下,这种行为对区域发展带来了很大的阻碍。另外,各试点区开展集体土地赎买和租赁、企业退出、生态移民等需要大量资金,远超地方财政承受能力。但应该与多方共治结构伴随的多元化资金投入机制也没有真正建立起来,目前各级财政对各试点区的投入还十分有限。尽管民间资本和社会公益资金有较强的介入意愿,由于尚未建立相应的机制,也缺乏相关的法律保障,加之2017年后中央对自然保护区管理的问责力度很大,地方政府不敢贸然探索社会投入和保护机制。

必须认识到,国家公园是国家的公园,不是一个地方一个部门的私事,不考虑统一战线就不可能全面体现国家性、不可能广泛建成根据地。而且,在生态文明领域,这种多方共治是世界潮流。如果将地球作为一个生命共同体的话,全球各国和社会各界都应该参与治理, 这就是《生物多样性公约》这样的多方共治规则存在的必要性。在CBD-COP15(联合国《生物多样性公约》第15届缔约方大会)即将在我国举行的背景下,这方面的多方共治更显必要。习近平总书记在2018 年的全国生态环保大会中也专门提到了这一点:“共谋全球生态文明建设,增强我国在全球环境治理体系的话语权和影响力,积极引导国际秩序变革方向”。全球环境治理体系中少不了国家公园的多方共治,作为保护生物多样性根据地和中国自然保护地主体的国家公园,其服务于生态文明建设的多方共治还可能为全球环境治理体系建设提供一个体量巨大、成效明显、示范全面的中国故事。

多方共治的基础是统一管理

对国家公园体制试点中多方共治的必要性,有的人不以为然, 觉得以前自然保护地存在的“九龙治水”现象不就是多方共治吗?其实,那不是多方、也不是共治,那是多部门插手圈地。这儿说的多方共治,有两方面特点:(1)国家公园多方共治中的参与各方不是来路不明的各方,而是一个完整的生态系统中原生的利益相关者;(2)这是统一管理下的以国家利益为指向的多方共治,即在一个机构的管理下,存在“人、地”约束的多个利益主体形成的以“生态保护第一、全民公益性”为特征的利益结构。

《总体方案》中其实已经在一些领域明确了管理机构的主导性(“根据国家公园功能定位,明确国家公园区域内居民的生产生活边界,相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求,并征得国家公园管理机构同意。周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护国家公园周边自然资源”),但不全面。与陕甘宁边区的“三三制”政权仍是我党领导下的政府一样,不管是美国还是法国的国家公园,其社会参与也是基于一个强力管理部门(在国土空间用途管制上非常强力)搭建的统一管理平台。法国国家公园的改革, 正是在更大范围、更多方面形成了以董事会为核心的统一管理(在核心区范围内,国家公园管理局主导;在加盟区范围内,多方共治的局面由董事会主导)。虽然国家公园管理局不具有加盟区内的规划权、执法权等,但通过宪章实现了统一管理:市镇政府按照宪章实行与国家公园要求一致的国土空间用途管制和综合执法,形成了市镇与公园管理局的互利共治。这种改革并非削弱中央集权,而是基于管理目标对国家公园的管理权进行更好的分配。例如,在新体制下,国家公园范围内市镇的部分执法权被移交给了国家公园管理局,包括森林公安、交通警察(镇区范围之外) 的职能等;位于核心区内的停车场和道路建设的许可证,地方政府无权发放,除非该区域有50万以上人口等。这样的多方共治还易于实现跨行政区的一致性管理,这对中国国情下国家公园如何跨行政区统一管理很有借鉴意义:跨行政区的不同市镇,通过建立共同的规则(宪章)、类似的治理结构(国家公园董事会,各区域有不同的董事会, 这些董事会之间不隶属,但都和同一个国家公园管理局形成相同的治理结构)并形成有利于保护的利益结构(中央政府平台上统一的国家公园产品品牌增值体系),在不同的行政区域内实现一致性管理,使得一个生态系统内的各区域能遵守统一的规划、由一个统一的机构(国家公园管理局)协调保护与利用的关系,但日常管理关系仍在各自的行政区域内。

必须辩证地认识统一管理和多方共治的关系:没有多方共治, 就难有共抓大保护的机制;而没有统一管理实际上形不成多方共治, 有了统一管理也不一定能有多方共治,我国的一类法定自然保护地——风景名胜区——中就常出现这样的情况。2006年颁布的《风景名胜区条例》中确定的十六字工作方针“科学规划、统一管理……” 抓住了要害,在我国自然保护地“人、地”约束明显的情况下,从规划介入,力争在国土空间用途管制上首先实现前置性统一管理。但不少作为地方政府派出机构的风景名胜区管委会,除了规划方面的前置审批权,往往没有别的国土空间用途管制权,还要依靠地方政府的职能部门以及各种社区共管机制,还要把工作重心放在协调社区矛盾上。即其在某个维度、某种程度上实现了统一管理,但没有形成统一管理为基础的多方共治,其治理结构难以形成有利于保护的利益结构,所以仍常常出现“管委会累死、各部门烦死、老百姓骂死”的情况。

要改变这种情况,需要天时地利人和。国家公园体制试点提供了难得的天时地利,重点就在实现人和上。要实现人和,可参考武侯祠中的那幅著名的对联,其下联中的两句话“不审势,即宽严皆误”, 上联中对应的两句话是“能攻心, 则反侧自销”。攻心,并非利益到就能人心齐,也还要求多方在治理结构中各尽所长、责有攸归。

多方共治的愿景是各尽所长、责有攸归

中国国家公园体制的特征是统一、规范、高效。多方共治的目的是众人拾柴火焰高,不是有人拾柴、有人湿柴,更不是各烧各的火。所以,统一管理下的多方共治应该如同延安的“三三制”一样: 执政党搭平台、各方面唱大戏、唱不好下台去。

这种局面,其实就是各尽所长、责有攸归:政府的公权力是结构性的、支柱性的,但不是包办性的;相关方面在政府搭好且已经结构化的平台上,扮演自身的角色, 使得这种平台成为多功能、有效率、参与者最多且能恪守保护地役、全民公益的平台。过去在一些旅游景区中采用的承包制,实际上是将大部分的日常管理权承包给企业了。公权力是不能承包出去的, 这样从利益维度来看,与生态保护第一、全民公益性必然激励不相容。不过,政府主导与政府包办的区别点是:政府可以授权, 按照一定的方案由非政府组织来牵头,通过多方间的协议达成共治局面,即特许保护下的协议保护。已经发生的中国故事,初步说明这种方式的共治及这种共治基础上更复杂的、以保护地役权为核心的绿色发展制度都能构建起来。

2005年,协议保护被引入中国三江源和横断山区域,由保护国际、全球环境研究所、山水自然保护中心等中外NGO执行,在执行过程中也得到了中欧生物多样性项目、青海省林业厅、四川省林业厅等政府部门的支持。这些区域山水林田湖草人俱全,国有林、集体林、自留山权属并存。“协议保护” 模式体现了“生态公平”理念, 在当地社区培养出一批“环保公民”,加之其在操作上的灵活性和有效性,政府逐渐开始提供配套资金,并在与社区的公平协商、协议拟订的社区参与、评估指标及方法的确定上有了更多的进步。“十二五”以来,整个中国社会对生态保护的关注、投入和参与正不断增强,除了政府继续在生态保护工作上加大投入,社会公众、企业也不同于以往扮演单纯的出资者的角色,而是期望更多地直接参与到公益事业的工作中,这也为“协议保护”这种多方共治形式提供了更多的落地机会。我国在建立三江源生态试验区的政府文件中明确提到了民间机构的参与;2011年,三江源保护区管理局也开始用财政资金在三江源区域新启动了2个“协议保护”项目点;在四川的平武县, 一些企业家开始直接参与建立公益保护区,或者推动社区通过品牌生态产品的生产,让社区的保护绩效通过品牌产品在市场上变现。2017 年的《总体方案》专列一节“建立社区共管机制”,其中鼓励签订合作保护协议等方式,这可以算是这种形式的中央背书。其后,社会公益性保护地试点项目,使得这种民间管理逐渐成为一种管理类型,老河沟保护区就是已经落地的案例: 2012年1月,四川西部自然保护基金会(桃花源生态保护基金会前身) 与平武县政府签署合作协议,开展社会公益型保护地试点项目。在合作协议的框架下,该基金会先后与平武县林业局签订国有林资源委托管理合同,无偿获得了国有林场和周边零星国有林的50年排他性管理权,与平武县高村乡人民政府签订流转合同,通过有偿流转获得高村乡集体林46年的管护权。在不改变林地和林木所有权、不改变林地用途和生态公益属性的前提下,基金会获得了老河沟林地的长期管理权和使用权,组建了管理机构:2014 年在美国大自然保护协会(TNC) 及桃花源生态保护基金会支持下成立的民办非企业组织老河沟自然保护中心,设有科研保护及运营支持两个部门,负责科研监测、资源保护、社区“好邻居”关系建立及中心运营支持工作。同时,于2015年成立了社会企业——平武县老河沟百花谷蜜业有限公司,探索保护区可持续自主运营模式。保护地外围社区通过保护地建设也开始受益: 参与定制农业生产的农户逐年增加,280户中的90户家庭先后加入了生态种养项目,每户生产的品牌生态产品(如图3的蜂蜜)带来数以万计的年收入增加。有这样专业的团队和这样的群众基础,保护地役权这样听上去不错但操作较复杂的制度也不难推广。

类似地,2015年,通榆县政府、向海保护区管理局、桃花源生态保护基金会签订三方协议, 将保护区内100平方公里区域交由桃花源实施保护行动、由政府和保护区管理局共同监督,协议期限30 年。针对保护区复杂的保护和利用的现状,统筹发展需求,进行科学保护,具体执行保护管理、本底调查、生态监测和科研合作工作。同时,将项目区周边的若干村屯划入管护区的扩展区,从村屯中招募保护中心的工作人员,同时发展生态产业,以品牌增值带来收入增加。这些做法,与我们在《保护地可以靠地役权来促成“山水林田湖草人”生命共同体》一文(载于《中国发展观察》2019年第3期)提出的以保护地役权为核心的国家公园绿色发展和一致管理方案接近,只是在法律保障程度、激励机制、时效等方面还有差别,这些差别正是某些方面政府行为的缺失带来的,但在政府的覆盖面还不够的情况下, 政府特许非政府组织牵头,先形成这样的多方共治、各尽所长、责有攸归的新治理结构,就有望早形成共抓大保护的新局面。

学术性总结一下,对于区域性、流域性公共物品的善治,应构建统筹协调机制、管理执行机制、科学评估机制“三位一体”的治理体系。在生态文明建设总体框架下,日常管理应由各级国家公园管理局来承担,形成统一高效的管理主体;统筹协调机制可以采用中央政府、地方政府、社区、行业协会、公益组织等各利益相关方参与的董事会或理事会制度,保障其决策权和监督权;科学咨询和评估机制应由独立的科学委员会来执行, 为规划、保护和开发策略、绩效评估等提供科技支撑。这种各司其职的状态,仍然是在政府主导下的。打个比方,这还不是万马奔腾、一马当先的局面,而是一驾马车众人推。只是,这驾马车并非只有一匹牵引马,不同的政府部门就相当于不同的马,政府部门间也必须方向一致、步调配合。政府当然是国家公园这辆马车的主要动力,但通常好几匹马才能正常拖动一辆重载马车,马和马之间仍然得统一思想、配合发力,才能让马车不走偏。如果改革设计不完善,两马一硬轭就可能产生两马间的摩擦。当前正在进行的生态环境保护综合行政执法改革措施,涉及自然保护地综合执法的内容就在设计上有一些模糊。这些模糊,使参与各方在现实操作中可能产生困惑。改革争在朝夕, 落实难在方寸。随着以国家公园为主体自然保护地建设的推进,这些困惑可能会在部门分工和各方参与中引发一些问题,因此需要探讨“日常管理和生态监管怎么才能共轭齐驱于国家公园”。

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