农村宅基地“三权分置”改革确权颁证工作的实践与探索

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周 密

习近平总书记在2017年中央农村工作会议上指出,“要完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。” 

作为全国首批农村集体产权制度改革试点县,安徽省旌德县认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神,在省市的正确领导下,率先探索开展农村宅基地“三权分置”改革确权颁证工作,2018年2月27日, 颁发了全国第一本农村宅基地“三权分置”不动产权证书。省委书记李锦斌在2018年全国“两会”接受采访时指出,“安徽根据中央部署, 积极探索农村宅基地的所有权、资格权和使用权‘三权分置’,现在正在积极试点,走在前面。旌德县颁发了全国第一本农村宅基地‘三权分置’不动产权登记证。”自然资源部多次肯定旌德“率先颁发农村宅基地‘三权分置’不动产权证书, 是全国首创,是非常好的创新”。

坚持“四个符合”,确保正确改革方向

(一)符合中央精神。坚定不移贯彻习近平总书记重要指示精神,通过确权颁证落实农村宅基地“三权分置”,严守底线确保改革方向正确。坚定不移贯彻中央农村工作会议精神,通过确权颁证充分发挥闲置宅基地和农房效益, 引领农民共同富裕。坚定不移贯彻2018年中央一号文件精神,通过确权颁证不断深化农村土地制度改革,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。

(二)符合时代潮流。党的十九大报告指出,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点。产权明晰是要素流动的前提和基础。1978年安徽小岗村探索了农村经营体制改革,40 年后的今天,农村产权制度改革已提上日程。旌德县先后完成了林权、农地确权以及集体资产确权到户和股份合作制改革,宅基地确权成为农村产权制度改革的最后一个堡垒。

(三)符合市场规律。旌德县2015年实施全域旅游战略以来, 休闲农业和乡村旅游势头迅猛, 共发展农家客栈71家、农家乐66 家,利用闲置农房发展乡村民宿已经成为农民增收的重要渠道。此外,宅基地确权颁证后,在保障农民“有所居”的前提下,宅基地使用权及农房产权的抵押、交易等权能被充分释放,资金、技术、人才等要素也会随之而来,为乡村振兴提供保障。

(四)符合群众意愿。近年来,随着城镇化进程的推进,旌德县农村出现大量闲置宅基地和农房,全县33207宗宅基地(农房) 中,闲置的有5718宗(含1453宗闲置宅基地、4265宗闲置农房),占17.2%;此外,宅基地及农房的私下售卖继承现象普遍存在,据不完全统计达2447宗,占7.4%。确权颁证后,不仅可以有效盘活闲置资产, 提升农民财产性收入,也可进一步规范宅基地及农房流转行为,让老百姓“手中有证、心中不慌”。

坚持“点面结合”,有序推进改革实践

(一)统筹考虑,谋定而后动。旌德县委高度重视农村宅基地“三权分置”改革工作,先后7次召开专题会议研究改革实施方案。组织相关部门对全县10个镇68个村(居)农户宅基地进行摸底调查并建立台账(见表1)。调查中发现, 宅基地的历史因素复杂,一户多宅(25.9%)、私下流转(7.4%)、面积超标(48.7%)等现象颇多。仅以一户多宅为例,除买卖原因外,有的是继承,有的是应分户未分户, 也有的是建新未拆旧,少数地区还存在违反村庄建设规划、小产权房等问题。为此,旌德县制定了《农村宅基地“三权分置”发证暂行办法》,按照“面上依申请、点上全覆盖”的原则推进确权颁证工作, 亦即在全县范围内接受农户申请后依法依规颁证、选择三溪镇路西村作为试点整村推进确权颁证工作。

(二)以稳为主,面上依申请。2018年2月,兴隆镇大礼村王五四成为第一个农村宅基地“三权分置”不动产权登记证书的申请人,2月27日,为其颁发了第一本证(见图1)。至今,全县共依申请发放“三权分置”不动产权证书10套30本,其中农民自用的1套3本,本集体内部流转的2套6本,本县外村农民流转的6套18本,外县农民流转的1套3本。一是创新展示“三权分置”实现形式,旌德县发出的不动产权登记证书均为一式三本,每本都载明了所有权人、资格权人、使用权人,实行“一证登三权、一证发三人”。二是创新突破使用权受让人范围,在允许村民自用、本集体内部流转的基础上,旌德县突破了本集体的限制,允许本集体以外持有农村户口的自然人作为使用权受让人,并坚决不开“城里人到农村买宅基地”的口子,禁止城镇居民、企业法人成为使用权受让人。三是创新登记标的物完整信息,因暂时没有明文规定农村宅基地的使用年限,考虑到“房地一体”“交易价格主要体现房屋的使用价值”, 在旌德县不动产权登记证书中,载明了宅基地及农房的实际面积、房屋的结构和建筑年份等信息,以便市场发现价格。

(三)稳中求进,点上全覆盖。为探索宅基地“三权分置”确权颁证可推广、可复制的经验,旌德县决定选取全县首个农村集体产权制度改革和“三变”改革试点村——三溪镇路西村作为整村推进试点。制定了“12步工作法”(见图2),将整村推进工作分为3个阶段12个步骤。第一阶段是测绘确权,主要是测绘、制图、权籍调查、公示等,户均测绘及权籍调查费用486元/户(如果依申请办理, 点状测绘费用960元/户),目前已完成了442户501宗宅基地的测绘、425宗宅基地的权籍调查工作。第二阶段是资格审核,农户填写申请后,由村委会对资格权进行确认, 对使用权人进行审核。第三阶段是受理颁证,采取“老人老办法、新人新办法”的原则。所谓“老人老办法”,是指对2012年集中颁证的,在坚持农地农用、不触碰基本农田底线、不违反村庄规划的前提下,最大限度维护群众既得利益。对符合“一户一宅”且面积不超标的,全部换发“三权分置”不动产权登记证书;对宅基地面积超过160 平方米的,采取“登记160平方米+附记注明实际面积”方式予以确权颁证;对“一户多宅”的,因分户手续未办形成的,帮助农户办理分户手续,因继承等原因形成的, 在将使用权确认给农户的基础上, 允许农户选择一处确认资格权;对建设年代长久、登记原始资料匮乏的,只要符合规划,为其补充材料确权颁证。所谓“新人新办法”, 是对2012年集中颁证以后建房的, 严格按照《土地管理法》等法律法规,在符合规划、符合面积要求、有合法用地手续等前提下,为农户办理“三权分置”不动产权登记证书;对发生交易的,只要使用权受让人是农村户口的自然人,在完成资格权确权的基础上颁发“三权分置”不动产权登记证书;对新发生交易的,按照“156”工作规范(见图3)执行。

坚持“问题导向”,大胆探索改革理论

习近平总书记关于宅基地“三权分置”的重要论述,是我们探索这项改革工作的指导方针。三权中,对所有权、使用权的认识比较清晰,但对资格权的认识还有一个过程。资格权是什么,与所有权、使用权有何区别?资格权包括哪些内容,如何体现,如何把握,如何操作?这需要我们在实践中不断探索,在理论上有所提炼。

(一)宅基地资格权的内涵。宅基地资格权,是基于农村集体成员身份延伸的,以户口为标志,以户为单位,依法享有的关于农村宅基地的资格权利。

一是基于农村集体成员身份延伸,是强调其因果性。首先是农村集体的成员,才会拥有这个权利, 而不是相反。所以并不会因为购买了房屋,就有了资格权,更不会因此成为该集体成员。

二是以户口为标志,是强调其操作性。是否能申请宅基地,是否已申请宅基地,是否要分户后再申请宅基地,村集体评判的依据只能是户口。本村的农户,有且仅有一块宅基地的资格权。

三是以户为单位,是强调其主体性。所有权的主体是村委会,体现了土地公有制的根本制度;使用权的主体是个人,和房屋产权保持一致, 体现为用益物权;资格权的主体是农户,户生则有,户销则无。

四是依法享有的关于农村宅基地的资格权利,是强调其独特性。农村集体成员的权利还有很多,如农地承包经营权、农村集体资产股权等,但宅基地资格权与这些权利有很大不同。

(二)宅基地资格权的外延。旌德县结合实际工作,将宅基地资格权的外延分解为资格获得权、资格限制权、资格许可权和资格补偿权等四种权益。

一是资格获得权。即符合条件的农户,作为本集体组织成员,有资格向村集体申请一块宅基地,对于已经分配的宅基地,可无偿使用。这对应的是《土地管理法》规定的“无偿取得”原则,对于保障农民“居者有其屋”具有重要意义。

二是资格限制权。即农户有且仅有一次权利申请宅基地资格权, 而且申请的面积不得超过规定面积。这对应的是《土地管理法》规定的“一户一宅”原则,是对集体组织内部成员的一种约束权利。

三是资格许可权。即使用权人需再次流转的,须经所有权人和资格权人同意,方可办理变更登记。这对应的是《物权法》中关于用益物权人、担保物权人行使权利,不得损害所有权人的权益规定,有效彰显了宅基地集体所有权、农户资格权。

四是资格补偿权。即宅基地及其以上房屋被国家依法征收时, 房屋征收补偿归房屋所有权人暨宅基地使用权人所有,宅基地的征收补偿则归所有权人和资格权人共有,其补偿分配方案由村民代表大会自行制定(集体提留一般不超过30%)。这对应的是《土地管理法》中“有偿退出”的原则,充分保障了土地所有权人和资格权人的相关权益。

(三)宅基地资格权的认定。除“一户一宅”等常规情形外,针对部分特殊情形,旌德县运用前述理论, 对宅基地资格权的认定进行探索。

一是因交易形成的一户多宅。此种情形下,出让方保留宅基地资格权;如出让方户口迁出本集体,则资格权由村集体收回。

二是因继承形成的一户多宅。此种情形下,宅基地使用权及其以上房屋所有权归继承人,资格权由村集体收回;特殊情况下亦可允许农户选择其中一块宅基地确认其资格权,其余宅基地资格权由村集体收回。

三是建新房但未拆旧房形成的一户多宅。此种情形下,应当督促农户尽快拆除旧房,确实无法拆除的,亦可允许农户选择其中一块宅基地确认其资格权,其余宅基地资格权由村集体收回。

四是满足分户条件但未分户形成的一户多宅。此种情形下,应当协助农户,尽快办理分户手续后,以户为单位确认资格权。

五是因历史原因如“文革”时期分老屋形成的多户一宅。此种情形下, 按照“尊重历史、搁置争议、保障权益”的原则,资格权交由村委会,每户可以保留申请新的宅基地资格权, 在重新选址建新房后予以确认。

六是整户户籍转出本集体后资格权的处置。此种情形下,无论是农转非还是迁往他村,农户保留宅基地使用权及其以上房屋所有权, 但资格权由村集体收回。

几点工作建议

(一)进一步规范宅基地资格权的有关表述。现行有关法律规定了“一户一宅”“无偿取得”等基本原则,但实际生活中“一户多宅” 因各种原因已普遍存在,获得宅基地时也多为有偿,资格权的制度设计维护了法律与现实的一致性。建议规范表述,“一户一宅”、“无偿取得”指的是宅基地资格权。

(二)进一步优化宅基地使用权的交易范围。根据现行有关法律法规,农村宅基地只能在本集体组织内部进行交易,这一规定影响了闲置宅基地和农房的价值释放。建议在严格落实习近平总书记“城里人到农村买宅基地这个口子不能开”“禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”重要指示的前提下,尊重客观实际和群众意愿,适当扩大交易范围。另外,在法律法规未明确前,应当允许对租约公证,维护市场秩序,切实保障权益。

(三)进一步明确农村宅基地的使用年限。现行有关法律法规只对出让国有建设用地使用权设定了年限,对于农村宅基地使用权年限并未提及。我旌德县在实践中采取的是按照“房地一体”原则,在“三权分置”不动产权登记证书中标注房屋结构、建筑年份等信息。建议抓紧对农村宅基地使用年限统一规定,以便操作。

作者系安徽省宣城市委常委、旌德县委书记

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