本刊记者 张 倪
受访者
刘云中 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室主任、研究员
陈 耀 中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长
肖金成 中国宏观经济研究院研究员、中国区域经济学会副理事长
世纪之交的1 9 9 9 年， 党中央启动了西部大开发战略。2019 年，我们迎来了西部大开发战略二十周年。
3月19日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》。
会议指出，推进西部大开发形成新格局，要围绕抓重点、补短板、强弱项，更加注重抓好大保护，从中华民族长远利益考虑，把生态环境保护放到重要位置，坚持走生态优先、绿色发展的新路子。
会议强调，要更加注重抓好大开放，发挥共建“一带一路” 的引领带动怍用，加快建设内外通道和区域性枢纽，完善基础设施网络，提高对外开放和外向型经济发展水平。要更加注重推动高质量发展，贯彻落实新发展理念，深化供给侧结构性改革，促进西部地区经济社会发展与人口、资源、环境相协调。
在全面推进现代化建设的新时代，我国西部地区既面临着加快新旧动能转换、推动高质量发展的巨大压力，同时也迎来了国家向西开放、推动内陆地区开放、“一带一路”倡议等新机遇。
站在二十年的发展关口，回首看，西部大开发战略的发展成效与现状如何？西部大开发战略推进过程中经历了怎样的挑战？面对新时代、新趋势、新要求，西部地区应如何更好地运用“一带一路”倡议带来的历史新机遇，打造东中西互动、南北方共赢、境内外携手合作的西部开发开放新格局？
西部大开发战略二十年成就斐然，基础设施、生态工程建设是最大亮点
我国西部地区，包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省（区、市），国土面积686.7万平方公里，占全国的71.5%。
西部地区地域辽阔，人口众多，自然资源丰富，发展潜力巨大，是我国的生态屏障和资源保障之所在，在全国发展格局中具有极其重要的战略地位。但长期以来， 受交通等基础设施建设滞后、生态环境脆弱性明显等多种因素制约， 西部地区发展水平相对较低。
20世纪70年代末期，国家开始实施向东部沿海地区倾斜的区域非均衡发展战略。“六五”（1981— 1 9 8 5 年）计划明确指出：要积极利用沿海地区的现有基础，充分发挥其优势，带动内地经济进一步发展。“七五”（1986—1990年）计划又明确按东部—中部—西部的顺序安排发展重点，沿海要“加速发展”，中部要“有重点地发展”， 西部则应“做好进一步开发的准备”。
1988年，邓小平提出了“两个大局”战略构想。一个大局就是沿海地区加快对外开放，较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局；另一个大局就是当沿海地区发展到一定时期，要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。
到20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制建设的深入推进，各种生产要素向东部沿海地区集中，东部沿海地区发展进一步加快，地区发展差距特别是东西差距进一步拉大，由此引发了一系列区域矛盾和问题。
1999年6月9日，时任中共中央总书记江泽民在西安提出，加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟。要抓住时机，着手实施西部大开发战略。同年9月，中共十五届四中全会正式提出“国家要实施西部大开发战略”，并强调：“实施西部大开发战略、加快中西部地区发展，关系经济发展、民族团结、社会稳定，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是实现第三步战略目标的重大举措”。
2000年1月，国务院决定成立西部地区开发领导小组，西部大开发战略正式启动实施。同年10月， 国务院在《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》中提出，“力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局，到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部”。
2010年，国务院发布了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出到2020年，西部地区基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地，综合经济实力进一步增强；生态环境恶化趋势得到遏制，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小；人民生活水平和质量大幅提升，基本实现全面建设小康社会奋斗目标。自2000年党中央、国务院做出实施西部大开发战略重大决策部署以来，国务院已先后批复实施了“十一五”“十二五”“十三五”三个西部大开发五年规划，为从宏观层面加强对西部大开发工作的统筹引导发挥了重要指导作用。
“毫无疑问，西部大开发战略对我国西部地区经济建设的带动作用是巨大的。其中最值得称道的是基础设施建设、生态工程建设和城镇化与城市的发展。” 中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长陈耀日前在接受《中国发展观察》采访时表示，基础设施条件的变化，可以说是西部大开发最大的成就，不仅改善了西部地区人民的生存条件，也为未来的发展奠定了基础。
中国宏观经济研究院研究员、中国区域经济学会副理事会长肖金成评价认为，西部大开发战略的实施，较好地扭转了东西部地区区域发展差距不断拉大的趋势，这种把落后地区发展上升到国家战略的高度，并通过国家的政策、资金、项目加上其他地区政府和企业的共同参与来推动落后地区发展、以缩小区域差距的尝试，在实践上和理论上都是区域发展领域的重大创新。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室主任、研究员刘云中也表达了类似观点。在接受采访期间，他向《中国发展观察》记者提供了2000年~2018年我国西部地区的地区生产总值占全国比重表（见表）。“我们看到，从2000年到2018年，比重看上去变化不大，但是这个稳定的比例其实是来得非常不容易的。”
刘云中分析指出，首先，西部地区自身的发展条件和基础都比较欠缺，起点相对较低，能保持较高的经济增速实属不易；其次，经受了外部经济的巨大冲击，国际金融危机之后，原材料、能源价格大幅波动，价格下降很大，西部地区正是原材料和能源资源及相关产业都很富集的地区，西部地区的经济发展受到很大的冲击；此外，最近十多年来，中国和全球经济都经历了巨大的结构调整和技术更新，这样的变革对于市场结构、人才和信息资源的要求都很高，东部沿海地区享有这方面的先发优势，西部地区在克服了很多不利条件后，仍然取得了较好的经济增长。
短板与挑战：人才资源流失短缺问题突出
诚然，西部大开发战略实施以来，西部地区发展环境逐步得到改善，经济发展速度加快，经济发展水平增强，与东部沿海地区的发展差距趋于缩小。但在战略推进过程中，也确实暴露出了一些问题与短板。
一是投资回收压力大。肖金成表示，西部地区基础设施建设的确成就斐然，令世人瞩目。但随之而来的投资回收压力也会越来越大， 除国家投资之外，还有为数不少的银行贷款、建设债券、各类基金， 都需要地方政府和交通企业按照借款合同予以偿还。“一般来讲，随着交通条件的改善，会带来经济的繁荣，基础设施投资回收不成问题。但是，西部地区地域辽阔，多数地区地广人稀，路多不一定车多，车多不一定人多，机场多不一定航线多。当然，可以通过提高收费来解决，但提高收费标准会提高企业的经营成本，成本的提高则会影响企业的市场竞争力”。
二是存在部分污染伴随产业转移而转移。刘云中指出，西部大开发战略实施过程中，由于没有全面及时地采用新型环保技术，导致了部分污染的转移。
三是人才资源短缺。在采访中，刘云中和陈耀均强调，由于西部地区总体发展水平仍与东部地区有较大差距，公共服务水平也还远远低于东部，因此，至今仍未形成人才资源和优质要素资本向西部转移的双向流动格局。特别是人才资源短缺问题，可以说是当前西部地区发展的最大短板。
四是资金外流。肖金成认为， 造成东西部地区发展差距的一个重要因素就是西部地区金融市场发育不成熟，致使资金效益较低，资金大量外流。金融发展和经济发展是相辅相成的关系。西部地区的发展离不开产业，但西部本地发展动力又不足，因此迫切需要改善投资环境，通过吸引外地、聚集本地的经济要素，使其迅速发展起来，并带动周边地区发展。未来，西部必须要有本地的政策性和商业性金融机构，就像深圳有招商银行，浦东有浦发银行，西部地区也应积极寻找自己的深圳与浦东。
五是培育新经济增长极效果不明显。肖金成直言，西部地区已经设立的几个边境经济合作区，目前发展都不是很理想。比如云南的河口、瑞丽，广西的东兴，新疆的博乐，内蒙古的满洲里。边境经济合作区的建设初衷，是通过利用与相邻国家的地缘优势进行发展，但到目前为止，在已设立的边境经济合作区中，我们尚未发现任何一个具有强有力的区域带动作用。这其中最大的问题就是缺乏体制创新。
六是西部地区人民生活水准和收入增长还比较慢。刘云中表示， 相对于投资的增速来看，投资带来人们生活水准和收入增长还存在较长的时滞。
七是西部地区内部经济发展出现分化。陈耀指出，近年来，我国西南和西北地区经济增长分化现象很显著。在供给侧结构性改革全面深入推进的背景下，西北地区， 如甘肃、内蒙古等地区长期依靠能源及矿产资源消耗驱动增长的动力正在衰退，经济增长规模和速度均持续下滑。尤其是甘肃，由于多年来始终未找到合适的发力点，目前已成为我国人均GDP最低的省份； 相反，西南地区，如贵州、重庆、云南等地区加快推动生态优势向发展优势转变，加速培育新经济业态等，取得了较快的增长速度和较高的经济增长贡献。在陈耀看来，今后西部地区应该将整体发展重心放在缩小人均GDP与东部地区的差距、公共服务水平的提高，以及人民生活水平的提高上。
“一带一路”助力西部地区走向开放前沿
作为西部大开发战略的第一阶梯，陕西西安可以说是战略推进的桥头堡。但后来，重庆、四川成都却成了西部大开发的热点。也有观点认为，西部地区未来的发展核心应在于甘肃、贵州两省的崛起。
综合来看，新时期西部开发战略核心及其未来的关键发力点，究竟应落在哪儿？
陈耀认为，成渝城市群和关中平原城市群作为西部地区两大“领头羊”的地位将不会动摇。同时， 一些省（区、市）有望成为西部地区新的发力点，比如贵州和广西。
贵州的交通基础条件较好， 现已成为仅次于成渝的区域性枢纽。目前贵州已实现县县通高速，这对于90%都是山区的一个西南省份来说是非常不易的。同时，近年来，贵州的大数据产业发展态势非常好。今后西部地区在加快新经济培育和创新方面，贵州将会成为领跑者。
作为我国西部地区唯一一个既沿海又沿边的省区，近年来，广西的对外开放也迎来了不少新机遇。其中最重要的要属陆海大通道的建设。陆海大通道，是依托广西作为陆海汇聚点的独特优势，以西部地区经广西出海出边大通道为主轴， 向北连通陆上丝绸之路经济带、向南衔接21世纪海上丝绸之路, 是有效贯通“一带”和“一路”的国际陆海贸易新通道。陆海大通道的建设，将为西部地区更好地利用国际国内两种资源、两个市场拓展新的空间。目前，广西还在积极对接粤港澳大湾区建设，实行“东融、南向、西和、北拓”策略。未来，广西将成为我国与东盟合作的前沿阵地，其发展前景十分看好。
刘云中表示，作为国家中心城市的西安，同样也是西部大开发战略的重要支点。他认为，今后要发挥好西安作为国家中心城市的重要地位与作用，应从以下三方面入手：第一，构建全方位的对外开放格局，从经济产业的合作走向文化、教育、医疗、国际事务等全方面的开放合作；第二，发挥现有的科教优势、军工优势，搞好科教创新和产业创新的结合、军民融合发展；第三， 搞好生态环保和国家交通枢纽的建设，尤其是要搞好航空枢纽、铁路枢纽的连接。
在刘云中看来，西部大开发是西部整体发展的战略，包括广大西北和西南地区，都是很重要的地区。在西部大开发战略中，需要明确一些重要的战略地区和战略支点，其中，城市群和都市圈就是战略支点，这既包括西安、兰州，也包括成都和重庆，也有以贵阳、昆明、乌鲁木齐、银川等省会城市为中心的都市圈，并不应仅局限于一两个超大城市。
陈耀强调，在“一带一路” 倡议助力下，西部地区将迎来更多历史新机遇。他表示，“一带一路”国际合作的深入推进，以及重大交通、信息等基础设施的完善，让西部地区正在从长期以来的区位末梢走向对外开放的前沿。在“一带一路”助力下，今后西部地区的经济发展模式将发生改变。即，要逐步摆脱对国家政策的依赖，通过开放培育形成内生增长动力。
“如果说，此前西部大开发战略主要围绕自身发展环境建设完成了阶段性的开发目标，奠定了良好的发展基础和经济条件， 那么新时期，在全面推进‘ 一带一路’国际合作的大背景下，西部地区应从过去以内部发展环境建设为主逐渐转移到内外兼顾上来，并以更有力的措施推动对外开放，着力汇聚国内外经济要素，盘活西部地区各种资源，激发新的发展活力。”陈耀建议， 未来，西部地区应抢抓和利用好内外部环境发生深刻变化的新机遇， 依托固有的自然生态、人文旅游资源、能源矿产资源、劳动力及土地资源等条件，加快吸引凝聚人才、资金和技术等先进经济要素，形成能够促进新旧动能转换的新优势，确保与东部沿海等发达地区同步转换发展动能，推动形成具有西部特色的高质量发展新态势。
具体而言，可从三个方面重点发力：一是通道经济。围绕新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊，推动西部地区联通周边国家的跨地区和跨国家的重大交通等基础设施互联互通建设，为西部地区的优质资源“走出去”带来更多新机遇。二是国际产能合作。西部地区现有的传统产业， 比如资源依赖型的重化工产业等，可以通过“一带一路”加强与沿线国家（特别是发展中国家） 的合作，对其起到带动作用，沿线许多发展中国家对我国传统基础性产业的需求还是比较迫切的。此外，西部地区还可以与沿线国家开展经济技术合作、共建产业园区等，将“引进来”与“走出去”并举。三是生态保护。越是开放，就越要加强生态环保意识。“一带一路”倡议也将助力西部地区在“生态优先、绿色发展”方面取得新的突破。
肖金成补充强调，新时期， 西部地区对沿边经济带也要加强重视。沿边经济带涉及到广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古六个省（区）。边疆地区战略地位非常重要，多数又是少数民族地区和贫困地区。所谓沿边经济带， 虽然沿边境线延伸，但并非只包括边境县乡，而是以沿边地州为基本单元，以地州中心城市为节点的经济带。以地州中心城市为节点，也是以地州中心城市发展为重点，通过中心城市的发展带动边疆地区的发展。
“我们奉行睦邻友好的外交政策，但睦邻、安邻、富邻必须以安边、固边、富边为前提，固边也要以富边为前提。如何富边，当然要发展产业。通过发展边疆地区的中心城市，吸引产业聚集，才能实现富裕边疆的目标。由边疆地区的一个个城市构成的沿边经济带既是固边的堡垒，更是开放合作的平台。西部地区的革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区等发展基础非常薄弱，应通过优化空间开发格局，举全国之力建设沿边经济带，使边疆地区的人民富裕起来， 带动周边国家相邻地区的人民富裕起来。”肖金成说。