“一带一路”建设中的劳务合作与就业效应

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郑晓明

“一带一路”倡议提出以来, 中国与沿线国家在基础设施建设、产能合作和对外投资方面日益加强,国际劳务合作也迎来新机遇, “一带一路”建设为沿线国家创造大量就业机会,为当地经济发展和劳动力市场注入活力。在国际劳务合作领域,中国主要输出技能型岗位,与沿线国家当地非熟练劳动力形成良好互补。“一带一路”建设在推动沿线国家经济增长的同时,也产生了积极的就业效应。中国对外劳务合作为“一带一路”建设顺利实施提供重要的人力资源支撑。 

“一带一路”建设中的国际劳务合作

“一带一路”建设为中国对外劳务合作提供重要机遇。2013年以来中国对外劳务合作保持稳定发展态势,劳务派遣规模逐步扩大。2012年对外劳务合作派出人数为50 万人,期末在外人数为85万人,到2015年,对外劳务派出人数增长到53万人,期末在外人数突破100万人,随后几年保持平稳,2018年期末在外人数保持在100万人规模。2018年对外承包工程完成营业额1217亿美元,同比增长2.5%,其中“一带一路”国家业务贡献率为53.7%,较去年同期增加13.6个百分点。在“一带一路”建设带动下, 中国对外劳务合作呈现出新特征: 

一是国际劳务合作区域向亚非地区集中。亚非地区是“一带一路”建设主要合作地区,亚洲地区和非洲地区期末在外劳务人员分别占到总体的三分之二和四分之一, 亚非地区合计就占到总体约90%。欧洲地区期末在外人员基本维持在3 万—4万人,北美洲和大洋洲地区劳务输出规模较少。2018年末,中国对外劳务合作期末在外人员分布的主要国家或地区排在前十位的包括中国澳门、日本、中国香港、新加坡、阿尔及利亚、印度尼西亚、巴基斯坦、老挝、马来西亚、沙特阿拉伯,总规模达到60万人,占到全部在外劳务人员的60%。

二是国际劳务合作领域向建筑、制造和交通运输等劳动密集型行业集中。“一带一路”建设带动了沿线国家基础设施建设,推动了该领域国际劳务合作。2018年末, 中国在外各类劳务人员主要分布在建筑业、制造业和交通运输业三大行业,合计在外人数约73万人,占到总体的73%。其中,建筑业在外人数45.4万人,同比增加约3万人, 在外人员规模占比达到45.5%;制造业在外人数15.7万人,在外人员规模占比为15.7%。与上年同期相比,建筑业在外人员增幅明显,交通运输业(海员为主)有所减少,制造业总体保持平稳,住宿和餐饮业(厨师为主)、科教文卫业(护士和中医为主)在外人员均有所增加。

三是“一带一路”沿线国家的劳务合作发展加快。2017年中国企业对“一带一路”沿线的59个国家有新增投资,非金融类直接投资总额达到143.6亿美元,占到中国对外直接投资总额的12%,比上年提高3.5个百分点,2018年对“一带一路”沿线投资额进一步增长到156.4 亿美元,同比增长8.9%。2013年中国对“一带一路”沿线国家的工程承包新签合同额和合同完成额分别占对外承包总体市场的42.0%和47.8%,2018年分别上升至48.1%和53.7%。中国与“一带一路”沿线国家劳务合作加快发展,2018年“一带一路”沿线国家对外劳务合作规模占总体比重超过30%,与“21世纪海上丝绸之路经济带”沿线国家的劳务合作占到“一带一路”沿线国家劳务合作约四分之三,其中新加坡、马来西亚、越南、柬埔寨四国是主要劳务合作伙伴。

四是海外雇用所在国人员规模持续增长。“一带一路”倡议下国际劳务合作方式逐渐从传统以劳务直接输出为主向雇用本地人员为主转变。2018年末,中国对外承包工程和劳务合作企业在外共雇用项目所在国人员增长到84.3万人,相比2017年的74.1万人大幅增长13.8%, 较2012年增长了40%。“一带一路” 倡议提出以来,累计雇用所在国人员已经超过500万人。“一带一路” 建设对亚非地区的就业创造产生更显著影响,2018年雇用亚非地区本地人员接近80万人,占到总体海外雇用人员的95%。中国对外劳务合作的本地就业拉动效果持续增强, 根据估算显示,2012年国际劳务合作中每输出一个中国劳务人员大约对应雇用所在国0.7人,2018年这一比例提高到0.85人,其中,非洲地区带动本地就业比例能够达到1.5人,明显比其他区域更强。中国与非洲地区的劳务合作具有更强的互补性,对外劳务合作促进了当地劳动力市场发展,所谓中国劳工挤占非洲人岗位的说法并不成立。

“一带一路”建设的就业带动效应

“一带一路”倡议提出以来, 中国加强国际产能合作,对外投资保持较快增长。在国际贸易保护主义抬头影响下,2018年全球跨国投资大幅下降19%,中国对外投资仍然保持平稳增长,接近1300亿美元,较上年增长4.2%。“一带一路” 建设发挥了积极作用,投资领域和投资项目主要集中在交通运输、一般建筑和电力工程建设等行业,为当地直接创造大量就业岗位,就业是最大的民生。“一带一路”建设在改善东道国基础设施条件的同时, 也有效地改善了民生。“一带一路” 建设的就业效应主要表现在以下几个方面: 

一是“一带一路”建设直接创造就业岗位。“一带一路”沿线国家经济发展水平总体较低,以中等收入国家和低收入国家为主,投资动能不足,基础设施建设滞后, 劳动参与率较低,失业率较高,就业不充分,工资水平较低。中国与“一带一路”沿线国家和地区深化合作,以投资项目的方式直接吸纳本地就业。2018年是中国—东盟建立战略伙伴关系15周年,双方贸易额突破5000亿美元,人员往来人次达到5000万人次,中国已在东盟设立直接投资企业4700余家,雇用当地员工35.3万人,较2014年雇用规模翻了一番。中国企业建设的非洲首条电气化铁路——亚吉铁路项目建设过程中,中国企业共雇用了约4.8万名当地员工,蒙内铁路累计为肯尼亚创造近5万个工作岗位。中巴经济走廊建设总投资已超过190亿美元,每年为巴基斯坦经济增长贡献1—2个百分点,为巴创造了7万个就业岗位,其中2018年2月中国承建巴基斯坦的塔贝拉电站四期扩建工程,实现首台机组成功并网发电, 一次性解决当地近3000个就业岗位。“稳就业”在“一带一路”建设中也得以体现,中国企业收购陷入困境的塞尔维亚斯梅代雷沃钢厂, 让连续7年亏损的企业扭亏为盈,保住了5000人的就业岗位。

二是“一带一路”建设遵照沿线国家的劳动力市场制度确保就业带动效果。尽管“一带一路”沿线国家多数属于后发展经济体,但大多制定了相对严格的劳动力市场制度,对于外资项目有明确的用工限制条件。例如,沙特的劳工保护政策提出,所谓的 “沙化率”(即外资企业和项目中沙特籍员工比例) 一般不低于10%,部分新中标项目(如探井项目)甚至要求 60% 以上。哈萨克斯坦法律规定,在哈外(合)资企业本国雇员和外国雇员要求比例为:一二类劳务7∶3, 三四类劳务1∶9。阿尔及利亚在劳务配额审核中也严格要求本地人员比例,一般要求本地外地用工比例为5∶1 甚至7∶1。中国新增建设项目启动意味着相当规模的就业同步创造出来。中国“走出去”企业以有资质、上规模的大型企业为主, 要求严格按照当地制定的政策开展投资合作,积极开展就业培训,吸纳本地员工。

三是“一带一路”建设发挥就业乘数效应。“一带一路”建设项目改善当地基础设施条件,降低交易成本,推动经贸和市场发展,带动房地产、商贸流通、餐饮服务等相关产业发展,这一乘数效应间接带动大量本地就业。例如,巴基斯坦卡洛特水电站项目是中巴经济走廊的首个水电投资项目,也是丝路基金的首单投资,中国—白俄罗斯工业园是中国目前对外合作层次最高、占地面积最大的园区,尼日利亚莱基自由贸易区是中国政府批准的国家级境外经贸合作区,直接辐射尼日利亚及周边西非国家。这些项目工程大、周期长,能够拉动当地配套工程项目和产业发展,产生显著的就业带动作用。根据评估预计,仅巴基斯坦瓜达尔港项目将为当地创造100万人左右的就业机会。

四是“一带一路”建设优化本国就业结构。“一带一路”沿线国家中农业人口仍然占到60%以上,中国对“一带一路”沿线国家投资主要集中在第二和第三产业,有助于推动较落后阶段的农业国逐步向现代化的工业国迈进。“一带一路”建设项目中,中国将先进的技术、标准、产业链条和管理模式带给沿线国家,输出大量技能型人才和管理人才,为本地非熟练工人开展有针对性的培训,提高了本地劳动者技能水平,有助于推动本地就业结构升级。根据印尼中央统计局统计, 平均每个中国劳工直接为印尼创造3.6个当地就业机会,以华为印尼子公司为例,近期投资项目直接创造约3000个就业岗位,间接带动2 万个就业岗位,累计培训通讯人才2万人。“一带一路”建设并非由中国政府或国有企业主导,民营企业在“一带一路”建设中亦发挥积极作用,2018年中国对外承包工程业务完成营业额排在第一位的是华为技术有限公司,完成营业额135亿美元,创造大量高质量就业岗位。中国对外投资项目发挥了良好的社会效应, 通过创造就业和提升员工人力资本水平,实现劳动力市场融合。

促进“一带一路”建设劳务合作与就业带动的对策建议

“一带一路”倡议是中国与沿线国家劳务合作和劳动力市场共融共通的重要战略机遇。应该将要素市场发展和国际人才交流纳入“一带一路”建设框架中,在中国企业“走出去”的同时推动人力资源“走出去”,在对外直接投资过程中积极带动本地就业和劳动力市场发展,推动“一带一路”建设向更深层次、更高阶段发展。

一是扩展对外劳务合作的广度和深度,推动中国人力资源在全球范围整合。顺应全球劳务市场需求变化,加快中国劳务合作转型。在行业领域上向中高端拓展,引导中国企业积极与欧美国家在海员、护士、厨师、中文教师、设计咨询师、计算机服务人员、空乘人员、酒店服务管理等高端劳务方面开展合作,将劳务输出人员从熟练工人为主逐步转向大中专毕业生、职业技术学校毕业生为主。在区域上也应该逐步扩展,依托“一带一路” 新欧亚大陆桥建设,适当调整对外劳务市场结构,向高工资、经济发达、有发展前景,有利于发挥中国劳务优势的国别市场转移,推动欧洲发达国家的人力资源国际合作。

二是继续保持中国人力资源传统优势,尽快弥补关键短板提高综合竞争力。中国劳务人员技术熟练、勤奋刻苦、生产效率高的优势应该继续发挥,并通过传帮带的方式提高当地工人的技能水平。尽快弥补自身不足,尤其是加强语言培训,提高人文、宗教、历史等方面知识普及,促进与本地人和当地社会融合。在加大对外投资和劳务输出的同时,更加重视中国传统文化和价值观的交流,积极援建当地公益性基础设施,如医院、学校、培训机构、公园、文体场馆等。通过校企合作方式探索“培养国际化职业人才——开发中高端国际劳务——建立院校海外实训基地—— 打造中高端劳务品牌”的商业模式,多渠道开发、培育和储备中高端劳务资源,调整人力资源结构, 推动中国对外劳务合作转型升级。

三是加强本地劳动力技能培训,逐步提高本地用工比例。将本地劳动力技能培训纳入“一带一路”建设框架中,要求所有对外投资项目必须制定系统的技能培训方案,培训课程面向本地劳动力开放。完善技能培训体系和内容,覆盖安全培训、专业技能培训、语言培训和文化融合等。对外投资企业与中国驻外使馆、行业协会、国内优质职业院校等合作,共建专业技能培训学校,探索通过资助留学、职业培训等方式,提升当地劳动者技能,促进本地劳动力市场发展。在技能水平有保障的情况下,不断提高对外投资企业和项目的用工属地化。鼓励和支持对外投资企业联合共建公益性机构,积极创造公益性就业岗位,更广泛地吸纳本地人员就业。

四是加强行业规范管理服务, 营造良好的对外劳务合作发展环境。积极引导和推行国际劳务合作企业并购重组,实现资源整合,优化结构、减少成本,提升对外劳务输出企业的产业集中度和核心竞争力,营造良好竞争环境,使中国对外劳务合作企业能够更为从容地面对全球竞争,为“一带一路”建设提供有力的人力资源支撑。创新人力资源服务模式,借助“互联网+” 提升对外劳务合作服务平台,为对外投资企业和劳务人员提供信息匹配,依托平台开展咨询和培训服务。完善对外劳务合作管理制度,积极发挥行业协会和商会的功能,将传统外派劳务向国际劳务合作转变,培育有序竞争的对外劳务合作中介服务市场。相关部门加强沟通,妥善解决对外劳务人员的签证、劳动合同、社会保险等障碍。加强动态监测和研究,合作共建专门智库,针对热点问题提出应对策略。

五是加强对外劳务合作的国际多边磋商,实现劳务合作互利共赢。借助“一带一路”倡议下高度灵活、富有弹性的双多边合作机制,加强对外劳务合作的国际多边磋商,为对外劳务合作企业创造一个公平竞争的外部环境。为消除国外的障碍和不公平待遇,中国政府应该积极参与国际劳务合作规则的制定,与输入国建立有效的劳务输出磋商机制。通过加强政府之间的谈判和沟通,解决双方或多方劳务合作中存在的问题,及时消除合作障碍,尽早获得通过市场的准入资格及与劳务合作相关的优惠国待遇、国民待遇,针对不合理、过于苛刻的属地用工制度和政策主动提出磋商,为国际劳务合作铺平道路,保障“一带一路”建设项目顺利推进。

作者单位:中国社会科学院人口与劳动经济研究所

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