陈少强 李美玲
《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称“34号文”）下发以来，预算绩效管理工作仍然面临不少问题和挑战，其中，项目立项依据不足和事前预算绩效评估缺失是突出障碍。建立预算绩效管理项目库制度是全面实施预算绩效管理的有力抓手，在操作层面切实可行，建议抓紧研究建立此项制度。为此，笔者从制度建设、相关方职责、项目类型、入库申请和绩效评价、项目库管理和应用等方面提出具体建议。
项目库制度是全面实施预算绩效管理的有力抓手
全面实施预算绩效管理推而不动，客观上与其基础工作不到位有关。作者认为，凡事预则立，不预则废， 建立预算绩效管理项目库制度有利于从机制上确保项目立项依据充分、减少预算编制谈判成本、防止项目和预算相脱节、细化项目支出标准和保障项目预算执行顺畅，是破解当下全面实施预算绩效管理痛点的良药。
（一）确保项目立项依据充分
预算绩效事前评估首要任务是解决项目立项依据不充分的问题。在传统预算管理模式下，部门和单位的项目经简单描述后就进入财政部门的预算评审程序。由于时间紧、信息不对称等原因，财政部门发现项目预算评审难度很大。通过建立预算绩效管理项目库制度，各部门和预算单位必须在申报环节就项目立项的必要性、可行性和紧迫性做出充分说明，否则其入库项目就不能纳入预算绩效管理项目库， 这样可以避免将矛盾后移，解决过去项目立项中的目标不清晰、内容粗放、决策随意等问题，降低事前预算绩效评价的不确定性风险。
（二）减少预算编制谈判成本
在传统的预算编制模式下， 财政部门和部门预算单位在“二上二下”环节通常都需要花费大量时间就预算编制进行谈判，财政部门经常要对几十家乃至上百家部门预算单位的项目预算进行审核，在预算编制时间有限的情况下，各方的谈判成本高企。有时候地方财政局长亲自就某一个项目的预算进行决策，局长干了科长的活，岗位职能错位现象明显。对于财政部门而言，除了要说明政府收入有限之外，还要拿出更多调整预算的理由，这无疑大大增加了财政部门的“痛苦指数”。财政部门经常感到是一对多、单打独斗，在预算环节处于矛盾的“风口浪尖”，吃力不讨好是家常便饭。通过建立预算绩效管理项目库制度，各预算单位对部门预算编制依据进行充分说明，并且项目预算要经过财政部门或者委托的第三方绩效评估程序。通过这种机制化的安排，分散了预算评审的矛盾和风险，降低了各方工作量，减少了预算谈判成本。
（三）防止项目和预算相脱节
在传统的预算管理模式下，部门和单位较多关心本部门和单位的事业发展，至于预算的事情则交由财政部门处理；而财政部门则较多关心预算，而对于部门单位的发展关心较少，由此造成项目和预算的脱节。在预算绩效管理项目库制度框架下，各部门和单位在编制项目立项规划时，要说明实现项目绩效所必须的预算资金来源、预算编制依据，预算思维倒逼各部门和单位关心预算的可获得性和预算来源的充足性。对于财政部门而言，项目库制度也有助于树立全行业发展思维，克服“就预算论预算”的本位论倾向，即财政部门通过关注各项目的规划、预算、绩效等全套流程， 在工作层面真正紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局。总之，通过建立预算绩效管理项目库制度， 实现政府各部门和单位的协调联动， 保障项目和预算的有效匹配。
（四）细化项目预算支出标准
项目支出标准缺失是全面实施预算绩效管理工作的一大痛点，建立预算绩效管理项目库制度不能完全解决这一问题，但通过各部门和单位纵向和横向对比，努力细化接近真实水平的项目支出标准，在一定程度上缓解项目预算支出标准不足的难题。
（五）保障项目预算执行顺畅
在以往项目预算执行过程中，执行进度不畅或预算调整时有发生。通过建立预算绩效管理项目库制度，纳入预算的项目都经过了层层筛选，入库项目质量将得以提升，将有利于保障项目预算顺利实施。
建立预算绩效管理项目库制度切实可行
建立预算绩效管理项目库制度符合形势发展需要，与现行政策规定相符，实施阻力相对较小，技术方案成熟，并且有可供借鉴的经验，在操作上切实可行。
（一）满足形势所需
2019年是我国大规模减税降费之年，政府过紧日子成为一种新常态。在财力有限的情况下，政府要保障那些最需要保障的项目。通过建立预算绩效管理项目库制度，筛选出最好的、最需要的项目，将有利于充分发挥政府项目预算资金的乘数效应。
（二）符合规定要求
《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3 号）、《财政部关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2015〕82号）、《国家发展改革委关于加强政府投资项目储备编制三年滚动投资计划的通知》（发改投资〔2015〕2463号）等文件均提到了建立项目库问题。34号文没有直接要求各地建立预算绩效管理项目库制度，但要求各地区分解细化各项工作要求，加快预算绩效管理信息化建设，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”。建立预算绩效管理项目库制度与34号文精神不违背；相反，这一制度有助于促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。
（三）实施阻力较小
相对于其他预算绩效管理改革举措而言，建立预算绩效管理项目库制度的阻力相对较小。
对财政部门而言，通过制度化的项目库制度设计，减少财政部门一对多的谈判压力，保障项目入库评审的公正客观性，因而受到财政部门的欢迎。
建立预算绩效管理项目库制度也符合主管部门和预算单位的利益：一是减少预算绩效管理风险。在推行预算绩效管理的环境下，各部门和预算单位也有提高预算绩效的内在动力，适度的项目预算于部门和预算单位都有利，这是因为， 如果项目预算申请少，则不能完成项目进度任务；如果预算和部门预算资金多，则会导致资金沉淀，影响项目执行进度。二是有效解决时间不匹配的问题。实际工作中，预算编报工作和行政事业单位年度工作规划时间往往是不匹配的， 预算编制通常在8—9月份启动，而下年的工作计划和任务一般在11—12月份确定。由于财政部门预算编制时间和预算部门单位的实际工作计划存在时间上的偏差， 部门和单位预算人员有时凭借经验编造预算， 导致项目预算执行缺乏可操作性。通过开放式项目立项和预算绩效评审程序，各部门和预算单位能够结合实际早做准备，提高预算编制效率。
对于政府主管领导而言，通过建立预算绩效管理项目库制度，提高预算管理透明度，降低项目预算编制和执行风险，提高政府治理能力。
（四）技术方案成熟
在当前国家大力发展互联网、大数据、人工智能、物联网、5G 技术等的背景下，我国相关技术已取得突飞猛进的成就，建立预算绩效管理项目库制度有雄厚的技术支撑，在技术方案选择方面并无障碍。
（五）有现实的案例
我国广东省佛山市南海区和中山市、内蒙古自治区锡林郭勒盟、上海市、河北省、河南省焦作市等地已经出台了类似的预算绩效管理项目库制度（如财政中期规划项目库等），或者开发了预算绩效管理项目库信息系统，初步取得了不错的效果，这些地方的经验可供国内其他地区借鉴。
建立预算绩效管理项目库制度的要点
建议以落实34号文精神为契机，抓紧建立预算绩效管理项目库制度，特别是要对制度建设、相关方职责、项目库类型、入库项目申请和项目绩效评价、项目库的管理和应用等事项做出说明。
（一）出台相关制度
建立预算绩效管理项目库属于一级政府事权，可以在中央政府或者省级政府层面对预算绩效管理项目库制度做出规定，也可以在地方本级政府层面出台相关制度，但文件出台应是党委政府层级而非财政部门层级，这样便于得到各部门和预算单位的支持和配合。预算绩效管理项目库的制度可以分为一般性的制度规定，以及特定管理办法， 如《项目库评审专家管理办法》《项目库应用考核办法》以及《项目库项目调整退出办法》等。
（二）相关方的职责
预算单位：按照规定程序及时做好项目的入库申报；根据预算单位情况及时对库内出现变动因素的项目提出变更或者退库申请。
主管部门：编制本部门重大项目的中期发展规划，汇总下属各预算单位的入库申请。
财政部门：负责预算绩效项目库的管理；拟定并上报预算绩效管理项目库制度；组织和监督各预算单位和主管部门开展预算绩效管理项目库的日常工作；组织第三方对入库项目进行绩效评价。
第三方机构：接受政府部门委托，做好尽职调查和评估。
（三）入库项目类型
按照主体划分，入库项目可以分为预算单位项目库、主管部门项目库和预算绩效管理项目库，经评审通过的项目纳入预算项目库管理。未纳入预算项目库的项目，财政部门原则上不再安排预算。
按照内容划分，项目库中的项目支出一般不包括人员、公用经费等基本支出，仅指政府项目支出， 具体可为三类：一是政策类项目， 即未来3年按照政策要求每年都安排的项目；二是常规类项目，即预算单位和部门为履行职能在未来3 年每年都安排的项目；三是临时类项目，即近期内可能开展的特定项目。各地可根据实际对入库项目类型可以进一步细分。
按照资金类型划分，预算绩效管理项目库涉及政府的四本预算， 可相应按照预算类型进行分类。
（四）项目入库申请
项目入库流程：首先是财政部门通知各部门和预算单位做好入库申请的准备工作，其次是各部门和预算单位根据要求提供相关材料， 再由财政部门组织第三方进行评审，并将评审结果反馈给各部门和预算单位。
一定限额以上的拟入库项目要求的材料包括：项目立项说明， 立项必要性（国家文件、领导批示等）、绩效目标合理性、实施方案可行性、资金来源合规性、预算编制合理性等，是否有第三方机构的评估报告，预算单位和部门的自评表及承诺书等。一定限额以下的项目则要求提供有关说明。
项目入库管理申请时间：建立开放式的项目入库申请和维护制度，这样便于各主管部门和预算单位早做准备。在项目编制前的一段时间，项目入库暂停开放，防止突击入库，确保已入预算绩效管理项目库的顺利审核。
（五）入库绩效评价
项目入库评价由财政部门组织第三方机构进行评估。为保障评估的中立客观性，可考虑让具有政府背景的科研院所或者有经验的智库类咨询机构优先参与。
项目入库绩效评价的三大标准： 一是资源配置标准，项目能够为完成政府政策目标而确定的轻重缓急次序相一致；二是预算控制标准，便于控制预算成本和有效管理财政风险；三是公共服务标准，入库项目能够在现有资源内提供最佳公共服务。
项目入库绩效评价打分的若干原则。项目入库要坚持问题和目标导向， 具体打分可借鉴欧盟、国际货币基金组织、世界银行等国际组织和国家共同开发的PEFA（Public Expenditure and Financial Accountability）评估框架的经验，绩效评估要基于证据链（包括过程证据链、标准证据链和程序证据链等），尽量减少和避免主观判断。按照区域而非绝对值的原则来打分，对于不适用和不使用的情形要做备注说明。从多维度对项目进行评估，每个维度要进行评分，评分要根据指标对项目风险的影响分为最弱评分法（前提是最弱环节的评分将会产生“木桶效应”和导致“一票否决”，因而评分以最小得分为基准） 和平均法（某一维度指标得分不会显著影响其他维度的得分，指标得分关联度不大，可按照平均分打分）两类。（下转48页）
（六）项目库的管理
根据项目类型的不同，项目库的管理可以分为相对固定管理模式和滚动管理模式。相对固定管理模式针对政策类项目和常规性项目。相对固定期限一般设为3年，第1 年、第2年和第3年的预算都要进行评审，入库项目在3年内不再实施预算绩效评估，第4年后由部门和预算单位重新组织申报和评估，这样便于减少绩效管理的成本。滚动管理模式针对临时性项目，项目实施时间相对不确定，只是预计在3年内可能实施。在实施预算绩效管理项目库评审的初期，评审的时间建议适当延长，以保障项目预算审核的合理性、有效性和公正性。
各部门和预算单位要及时对项目库变动情况进行反馈，告知本级财政部门，并提出相应的处理申请。
（七）项目库的应用
预算绩效管理项目库制度是预算编制和执行的依据，没有纳入项目库的项目不能拨付预算资金。因临时情况需要进行预算拨付的，需要按照程序纳入项目库，经评审通过后方可纳入预算。
预算绩效管理项目库制度可以作为部门和单位预算绩效管理评估的依据，绩效评价结果与部门预算单位领导人、相关负责人和工作人员的工作业绩和职务晋升挂钩，以构建激励相容的预算绩效管理制度。
从财政与国家治理的角度来看，预算绩效管理项目库制度也可以反映财政治理的状况，为上级政府和本级政府评估和优化财政治理提供实践基础。
（八）其他注意事项
预算绩效管理项目库的有关信息要与财政、财务、资产、负债、会计管理等信息的实时共享， 通过项目信息之间进行比对，有效反映政府预算绩效管理真实状况。对于涉及公共安全类的项目，要予以说明。
作者单位：中国财政科学研究院/潍坊高新技术产业开发区财政监督局