平衡防风险和稳增长,推动高速铁路可持续发展

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李连成

我国自2 0 0 8 年京津城际开通,高速铁路建设加速、逐渐成网,2018年达到2.9万公里以上, 占全世界高速铁路的2/3左右,成为我国交通强国建设中令世界瞩目的亮点。高速铁路的发展是新中国成立以来的一场交通革命, 高速铁路调整优化了旅客运输结构,并通过改变时空结构引发了社会生产和生活方式变革。高速铁路发展除了满足出行需求外, 也在稳投资等宏观调控中发挥重要作用。高速铁路在内的铁路建设在促进综合运输体系和经济发展的同时,也积累了巨大债务, 中国铁路总公司的铁路建设负债( 不限于高速铁路) 超过5 万亿元,约占2018年GDP的6%。高速铁路发展中防范债务风险和发挥稳增长责任,需要从战略全局把握。关键在于坚守高速铁路远景规模上限,适时把握建设节奏。

高速铁路发展是一场交通革命

高速铁路伴随着争议发展,约十年前就有我国是否应该发展高速铁路的不同意见。实践表明,当年党和国家发展高速铁路的决策是正确的,高速铁路的发展是我国交通的一场革命,它不仅推动了中国交通现代化进程,而且影响了社会生产生活方式,极大地提高了经济社会资源配置的效率。

1.高速铁路建设调整优化旅客运输结构

改革开放初期,铁路占我国客运量的1/3、旅客周转量的60%。自20世纪90年代开始,铁路在旅客运输市场的份额持续下降,逐步让位于公路。2008年时速350公里的京津城际铁路开通,之后, 高速铁路重大项目陆续建成—— 2011年6月,京沪高速铁路开通; 2 0 1 2 年1 2 月, 哈大高速铁路和京广高速铁路投入运营。2012年底全国高速铁路超过1 万公里, 2015年底高速铁路总里程将近2万公里。高速铁路逐渐成网,铁路出行有质的飞跃,出行越来越便利、越来越舒适,逐步扭转了铁路市场份额几十年持续下降的局面。铁路客运量市场份额由2008 年的最低值7.0%增长到2018年的18.8%。以旅客周转量来衡量, 1 9 9 0 年铁路低于公路市场份额丢失“铁老大”地位后25年,即2015年铁路重新返回客运市场份额第一的位置;2018年铁路旅客周转量市场份额41.34%,比历史最低点(2012年)提高了11.95个百分点(见图1)。

2.高速铁路建设促进了交通绿色发展

高速铁路发展带来的旅客运输结构调整对污染防治攻坚战作出了显著贡献。一般而言,在中短途,高速铁路代替了公路旅客运输;在中长途旅客运输市场上, 高速铁路开通后许多沿线民航航班取消转移至高速铁路。相比民航和公路运输,高速铁路以其零排放、较低能耗,在绿色交通建设中具有优势。近年来,高速铁路旅客周转量是公路旅客周转量的60%左右,如果改由公路营运企业承担,简单估算,将增加公路客运班线能源消耗860万吨标准煤,进而增加数量巨大的污染物排放。

3.高速铁路发展改变了社会生产生活方式

仅仅改变运输结构和面貌的交通进步还不能称之为交通革命。交通革命的影响不局限于交通运输业自身,本质是指引起社会生产生活方式巨大变化的交通变革。新中国成立之初,我国铁路的平均旅行时速只有28公里。改革开放初,铁路平均旅行时速也仅40公里左右。紧张的能力、缓慢的速度制约着人们的商务活动和就业范围,进而影响经济社会发展。高速铁路通过速度改变时空结构,引发了社会生产和生活方式的变化,以其快速、准时、密集、舒适和可接受的票价,密切了城市之间的商务往来和经济联系。高速铁路在城市密集地区形成了一小时、乃至半小时商务圈,使得人们在城市群范围内择业(诸如京津两地通勤工作)成为一种现象。高速铁路在推动城市群成为新型城镇化发展的主体形态中,发挥了巨大作用。高速铁路促进了产业结构升级和引导了休闲旅游等消费结构转型。

平衡防风险与稳增长, 关键是把握高速铁路远景规模和建设节奏

高速铁路成为人民满意、国家形象的亮丽名片,多元化融资发挥了重要作用,中铁总也因此积累了约5 万亿的债务。高速铁路的发展除了满足人民出行需求外,在应对国内外经济形势中, 其建设还被赋予了稳投资、稳增长等社会责任。高速铁路发展中防风险与稳投资并不冲突,完全可以协调,关键在于在高速铁路的终极规模内,应对国内外形势,把握好建设节奏。

1.从大众出行方式的定位来发展高速铁路

十年前高速铁路发展伊始被定位于高端出行,因而项目的财务盈利能力成为最重要的决策依据。随着人民可支配收入提高、消费理念和消费结构调整,高速铁路已经由初期的高端出行方式转化为大众普遍接受的出行方式,2018 年高速铁路发送旅客18.08亿人, 占铁路旅客总发送量的53.6%。因此,高速铁路规划和项目建设, 要从高速铁路是普通出行而非高端出行方式角度出发,不能仅以其项目财务经济效益作为衡量, 要从区域公平性等更广的角度和更长远的战略高度综合分析其意义和作用。

2 . 要控制好高速铁路的远景规模

2016年6月,国务院审议通过《中长期铁路网规划》。该规划确定高速铁路网规模的原则是连接主要城市群,基本连接省会城市、选线尽量连接周边其他50万人口以上的大中城市,实现以特大城市为中心覆盖全国、以省会城市为中心覆盖周边。根据该原则进行了远景规模测算和布局方案研究。中长期高速铁路网规划的原则符合高速铁路定位,规划的规模是合理的。2017年党的十九大开启全面建设社会主义现代化国家新征程,提出到2035年我国基本实现社会主义现代化、本世纪末把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略安排。结合新的形势和目标,要科学研究高速铁路的远景稳定规模,并在发展中坚持住、控制好。

3.多重目标下把握高速铁路建设节奏

在高速铁路合理的终极规模范围内,可以也有必要根据外部经济和社会发展形势适当调整高速铁路建设节奏,以充分发挥高速铁路支撑和引领经济社会发展的作用。甚至在影响客、货运输需求的形势发生变化时,在铁路远景规模范围内,也可以适当地调整高速铁路和普铁的比例。当然, 加快高速铁路建设只能用于特定时期,在铁路或高速铁路上限规模确定的情况下,当期的加快建设节奏,要以后期的节奏减缓来相适应。

4.目前高速铁路规模总体合适

2018年我国高速铁路总里程2 . 9 万公里, 在全国铁路网中的比重为22%,承担的客运量则超过50%。从已经投产的高速铁路看, 超过半数的线路运营财务状况良好,另有一部分高速铁路投产运营时间短、还处于客流培育期。许多地方重视高速铁路的支撑引领作用,积极推动高速铁路与产业、城镇融合发展,比如贵广、南广高速铁路开通后,广东、广西和贵州签署合作框架协议,共同推动粤桂黔高速铁路经济带建设;河北沧州、江西吉安等中等城市也研究高速铁路产业新城。基础设施领域有短板、发展不平衡, 现阶段建设高速铁路,无论是对推进交通运输供给侧结构性改革还是应对稳中有变变中有忧、外部环境复杂严峻的经济形势,都是必要的。

促进高速铁路健康、可持续发展的建议

在高速铁路规划和建设中,个别地方也暴露出追求规模和速度标准的倾向。控制规模、把握节奏的关键是建立区域铁路的规划、管理体制,通过政策和内在机制推进地方高速铁路建设量力而行、有序发展,保障高速铁路在内的铁路财务和经济可持续。

1.健全高速铁路建设中的中央与地方事权、支出责任划分

全国铁路可以分为国家干线铁路、区域铁路和城市铁路。《中长期铁路网规划》的“八纵八横”高速铁路主通道属于国家干线铁路,城际铁路等属于区域铁路范畴。完善科学合理的铁路投资建设责任,健全国家干线铁路国家为主建、区域和城市铁路地方为主建的内在机制,分类管理,通过投资支出责任形成对地方政府量力而行、科学推进高速铁路建设的内在约束。

2.完善地方区域铁路规划、建设的约束机制

长期以来,我国铁路网规划、铁路项目审批全部集中于中央政府。随着“放管服”改革和地方在建设铁路中出资责任的加大,各省级政府主导区域和地方铁路的规划编制,承担了越来越多的项目审批、建设责任,也出现了个别地区脱离需求和能力,追求较高标准、更密路网的倾向。要加强事前约束和事中事后监管,从项目的资本金比例、建设的必备条件等方面,对各个省份建设城际等区域铁路进行约束,规范地方举债融资机制,对建设投资进行监管,同时积极有效吸引社会资本,严格防控地方政府债务风险。

3.加强监管,建立铁路债务风险预警机制

铁路是国家重要的基础设施,高速铁路也具有明显的外部性,但财务良性也是铁路行业健康发展的重要基础和政策目标之一。处理债务和应对亏损是当年日本、英国铁路不得不改革的重要原因, 1 9 8 7 年日本开启铁路改革时,铁路债务总额占到日本GDP的10%左右。目前铁路基本建设投资以中央层面为主、地方为辅, 中央层面的债务比较清晰, 而地方建设铁路的债务规模不甚明了。要建立高速铁路建设中的地方投资和债务数据收集机制, 研究建立铁路债务风险的预警机制,妥善防范铁路债务风险。

4.交通和产业、城镇融合,大力推动高铁经济的发展

修建高速铁路的直接效用是满足人民出行需要,最终目的是通过高速铁路改变时空关系进而促进区域经济、社会发展,推动沿线城镇建设。并且, 国家或地区经济发展和财政收入水平, 对高速铁路债务的承受和处置能力有着直接影响,经济发展水平高、财政收入多,能够给予高速铁路建设更大的支撑。利用我国高速铁路营业里程规模大、施工能力强、管理水平高、车辆装备先进适用等优势, 发展高速铁路技术装备、施工建筑、咨询服务等产业, 大力推动高速铁路相关产业走出去, 增加国民收入总值。沿高速铁路合理布局现代产业,依托高速铁路车站推进周边区域开发建设,促进交通、产业、城镇融合发展,实现交通和经济高质量发展,提高防范和应对风险能力。

作者单位:中国宏观经济研究院运输所

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