李枚娜
党的十九大提出实现社会治理“社会化、法治化、智能化、专业化”的新要求，习近平总书记殷切期望“广东在营造共建共治共享的社会治理格局上走在全国前列”。基层政府的社会治理是国家治理体系与治理能力现代化的必然组成和基本元素。近年来，笔者在走访调研中发现部分镇一级基层政府不同程度地处于社情任务复杂、产业发展粗放、上级转嫁事责、行政效能低下、公共资源短缺等瓶颈状态， 同时又受制于统筹设计责权利的失衡以及自身主动作为能力欠缺等多重制约性因素，相关困局亟待上下联动，从财权事权人权改革以及自身赋能创新等多方面着手破题。
基层政府在社会治理方面存在多重困局
（一）外来人员涌入劳动密集型产业集聚地区，给当地基层政府带来巨大的管理和服务压力。位于珠三角地区的S镇和X镇作为近年来依靠特色产业发展起来的特大镇，辖内常住人口中80%为外来务工流动人口，人口倒挂现象普遍。人口流动性大、受教育程度偏低， 带来人口计生、出租屋管理、就业管理、环保保洁、治安维稳等诸多方面的社会管理负担。且外来人员多处于被城市边缘化的状态，与属地社会融合度不高，归属感缺失、底层生存压力大、表达诉求能力欠缺等，共同导致外来人员容易以极端方式表达负面情绪，社会摩擦燃点低。2011年至2016年间，广州增城区新塘镇、白云区三元里、海珠区中大布匹市场都先后爆发过外来人员聚众滋事以及聚集抗法的群体性事件，给当地镇街一级的基层政府带来沉重的维稳和综治压力。
（二）粗放型发展的特色产业，给当地基层政府带来较大的负面外部效应和管理负担。特色产业主要表现为“小乱散”的低端生产方式，如X镇和S镇分别以牛仔服装和皮革皮具作为特色产业，小微规模的手工小作坊占据绝对大数， 落户在村社队，相关安全生产措施严重不足，衍生出百千万级的散乱污单位、无证企业、“两违”建筑和“三小场所”（指小档口、小作坊、小娱乐场所），安全生产事故频发、环境影响突出。同时，以“散工、小时工”方式就业的外来人员脱离规范就业管理，就业环境差、工伤事故多、拖欠工资的现象突出，涉劳纠纷和信访事件频发。“信访不信法”的认知惯性，造成基层政府每年近千人数的接访工作量，甚至早年曾发生过政府垫付工资的现象。
（三）上级政府将自身承担的事责和考核任务下移到基层，基层政府多重承压。
一是上级政府通过资金分配的方式，将本级承担的事责转移给基层政府。如区政府将本应由区各职能部门承担的逾百项事务下移给镇政府，其中近九成的事务须由镇级政府耗用自身的人力和工作经费替代上级完成。
二是上级政府以考核督查、评比表彰等方式，使基层政府承担“三定”方案之外的职责任务，以及成立编制外的专职机构。如区政府将未列入镇“三定”方案中的工作进行考核，并以考核和专项发文等方式要求镇成立编制外的多个专职机构，用于对接本该由区本级承担的职能事务。
（四）基层政府行政效能低下、政企不分的现象较为普遍，社会治理和公共服务的能力经验明显不足。
一是基层政府机构设置重叠膨胀，外聘人员不合理增长，人手紧缺和人浮于事的现象并存。如个别镇“三定”方案以外自设机构数十个，内容重叠、职能交叉，相关负责人均为聘用人员。仅编制外机构办公场所每年租金花费就达数百万元之巨。编外聘用人员庞大，“有人无事做、有事无人做”的现象并存。外聘人员中行政工作人员数倍于编制人员，“临时工领导公务员”有一定普遍性。
二是政企不分，镇办企业衍化成为基层政府的职能部门。Z镇下属企业作为政府职能机构使用，由其代政府承担财政支出事务。公司自身无任何经营活动和收入来源， 相关事务开支全部由财政实报实销；S镇办企业代政府行使不当收费，对市场、步行街、公园、停车场等每年收取相关管理费。
（五）基层政府在人员编制、财力、行政权力方面处境困窘，难以提供满足需求的公共服务和社会治理。
一是基层的人员编制未随自身发展与管理需求同步调整，行政执法方面呈现典型的“小马拉大车” 现象。S镇作为中心特大镇，GDP 年平均增长率5%左右，经济社会管理职责逐年增多，而其人员编制自2012年区编办核定后并未同步增长，反而调减14%，尤其是执法编制缺口明显，如公安干警和出租屋管理人员缺口高达4至6倍，处于超负荷运转状态。
二是基层政府普遍财政压力大，在“吃饭财政”的现状下公共投入乏力，供需矛盾凸显。镇政府在刚性支出占比较大、保运转为主的财政总基调下，教育、科学和公共安全支出以及医疗卫生、社保就业投入均低于区级财政支出水准， 民生设施硬件落后、多有欠账。不仅不能满足当地居民的社会期望， 更难以实现对来穗人员的公共服务全覆盖和均等化。
三是基层政府权力配套不足， 行政施力和社会监管处于被动。目前镇一级基层政府普遍情况是事多、责大、权小。特别是在镇域经济发达、社会事务膨胀的特大镇， 由于缺乏相应的行政许可权、处罚权和强制权，有责无权的矛盾表现更为突出。镇政府由于在行政司法、城镇规划、市政建设、项目审批等方面缺乏足够权限，管理事项需上级部门审批，导致“自己的事情自己不能说了算”，影响事项的决策；镇一级政府基本没有执法权，对于公共安全管理、人口资源环境监管、市场秩序管理等方面的执法主要依靠上级的派驻机构，镇一级执法无依据，职能限于口头警告、责令整改的协助执法层面，无强制执行力，造成“基层看得见管不了，上级管得了看不到”的尴尬局面。同时由于执法体制实行垂直管理，镇政府对派驻机构难以统筹，“条块分割”的模式不能有效整合执法力量，多头执法陷入“越管越乱”的怪圈。
基层政府社会治理“破局”存在的制约性瓶颈
（一）上级政府因镇施策的统筹设计能力不足，利益格局重构面临“破茧”。
上级政府和镇级政府在财政事权和支出责任方面的协调性不足， 简政强镇的改革推进缓慢，基层政府压力不减、获得不够，带来发展不平衡不充分的“成长”阵痛。具体来说，一是权力和事责不匹配。上级政府把责任、事务下放给基层，却没有将相应的管理权限转移，基层政府在夹缝中承担责任， “天大的责任、巴掌大的权力”。不断扩张的城镇面积、急速增长的人口数量、产业发展的管理需求， 镇政府在广泛的社会事务和巨大的公共投入面前显得有心无力。二是财权和事权不匹配。利益格局的重构举步维艰。按照现有的财税管理体制，上下级政府财权、事权不平衡，财政收入集中、支出责任下放，基层政府用小头的财政承担着大头的事务。经济发达镇需要承担的财政支出位于全区前列，税收分成比例却未得到相应倾斜，上级政府“只管穷孩子不管大孩子”。三是事责和编制不匹配。特大镇编制多年存在缺口，编制名额“倒三角”的现象屡见。部分特大镇的人口、面积已经相当于内地一个中等城市，但目前的政府架构和职能定位仍然按照镇一级的标准设置，严重跟不上当地的社会发展、人口规模、城镇化进程。
（二）基层政府亟待赋能，主动“破局”能力缺乏。
一是基层政府疲于应付上级要求，存在“等靠要”思维惯性。基层政府习惯听命于上级的考核指挥棒行事，“考核在哪里、工作就在哪里”，缺乏对自身镇情、发展路径的系统思考和整体谋划。如某些特色产业镇在目前支柱产业长期处于贴牌代工、外部负效应集聚的情况下，缺乏对镇内产业转型升级、扩容体制的整体布局。对于散落庞杂的小作坊，未有统一的工业园区建设规划，治理成效停留在救急情、打补丁的水准。产业格局在目前仍然依靠劳动要素成本优势，可持续前景不容乐观，基层政府对此缺乏未雨绸缪。
二是基层政府的治理效能较为低下，普遍处于素质偏低、人才短缺和激励考核机制匮乏的窘境。反观当前基层政府，学历偏低、年龄偏大、专业偏差、晋升无望、人才流失的人事现状具有相当的代表性，直接导致了基层政府的低能低效以及粗暴执法， 使得权力寻租、官本位和腐败行为有了滋生的土壤。
三是基层社会治理方式还较多地停留在依靠自身人力投入的阶段，外包化、社会化、智能化、网格化的管理体系还未有效形成。基层政府习惯用万能政府的思维包揽一切，习惯于耗用自身大量的人力、物力、财力管理当地社会事务，往往容易陷入走升级、加人力的老路。在调动多方力量的协调推进、运用大数据进行智能管理，构建“小政府、大服务”的集约化治理生态方面的主动性不足、协调力不够。
基层政府社会治理困局需要上下联动、共同破题
（一）上级政府要在“简政强镇”的总体思路框架下，因地制宜地推进经济发达镇街的财权、事权、用人权三者的协调改革。
一是遵循事权要素的内在逻辑，兼用权力下放和事权上收的双向调节手段，实现上下级政府间事权划分的激励相容。财政部财政科学研究所研究员刘军民（2 0 1 3）认为，划分支出责任的标准主要依据三条，“第一看外部性有谁承担，第二看信息复杂程度，第三要激励相容。”借鉴这样的思维逻辑，我们可以倾向性地认为，关乎全局的社会福利性事务，如教育、医疗、养老、就业等，应由上级政府上划事权或加大其上下共担的比重；而与此相反，外部性效益主要外溢在当地的一些社会管理事务和基础设施建设事务，如出租屋管理、散乱污治理、环保保洁、乡镇规划等，应将管理权力和决策资源大胆下放；特别是一些对信息依赖度较高的治安维稳、群体性事件的管理，要充分依靠当地基层政府的属地融合优势，引导基层政府做到“自己的事情自己能管好”。在这其中，迫切需要上级政府的自我革命，既要敢于将更多的重心和资源向基层下移，又不得将应由自身承担的责任转移给基层，从根本上破除利益格局的藩篱，最终实现利益和效率的最优重置。
二是以城乡基本公共产品供给均等化为目标，构建上下级政府财权与事权的平衡机理。在明确上下级政府供给公共产品的责任、标准、范围和次序的前提下， 逐步形成财权与事权的最佳匹配关系，既要做到事责有财力作支撑来落地，也要切实保障财力精准覆盖到相应的事责领域。从现状来看， 主要需防止上下级政府由于话语权的强势和缺失，而陷于“上级点菜、下级买单”的怪圈。同时也需要上级政府合理考虑不同区域的下级政府财力与事责的配比关系，既不能是“撒胡椒面”式的无效均衡，也不能是简单粗暴的“劫富济贫”，要将下属镇的财政分配比例与承担的管理事务相互协调平衡。
三是以推进基层政府职能优化、效能提升为着力点，建立与事权、财权高度匹配的用人权管理体制。各级政府均须以《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》为根本遵循，将编制改革与政府职能转型配套衔接，提升基层政府治理能力现代化的协同高效。要依据基层政府厘清的事责范围，进行“加减法”的治理体制供给侧改革。具体来说，要清理上级随意转嫁事责的乱象，对一些职责相近的机构进行归并，对基层的编制管理因当地发展和管理需求进行动态调整，从而从根本上保证机构编制法定化的执行根基。上级政府在编制核定中要坚决摒弃“因人设岗”， 做到“因事定责、因责定岗、因岗择人”，引导基层政府形成“事事有人做、人人有事做”的良性职能体系。
（二）基层政府要积极自我赋能、自我变革，从战略和战术的双重层面统筹推进基层治理体系和治理能力的现代化进程。
一是基层政府要善于用发展来解决发展带来的问题，着眼长远、标本兼治，为所在乡镇低端特色产业的转型升级发挥主导作用。基层政府要有“腾笼换鸟”的坚决之心和因势而变的前瞻谋划， 痛下决心摆脱传统产业低附加值、负外部性的泥潭，告别“低小散”，在引导品牌创建、创意设计、研发科技、产品宣传等方面寻找新路径，形成集群化、品牌化、智能化的特色小镇和生产园区。在这其中，基层政府要当仁不让地唱主角，为当地乡镇的产业转型升级把方向、出政策、引人才、扩融资、创品牌，成为当地产业战略的设计师和引路人。
二是基层政府要突出“人才兴政”的效能变革理念，将纳才用才的人才战略模式与自身效能优化协同推进。要做好人力资源存量与增量的双重优化，既要善于选拔吸引优秀人才到基层一线，用广阔的成长空间和发展的快车道鼓励他们干事创业，形成重视人才、用好人才、留住人才的良好氛围；又要运用新公务员法“职务与职级并行”的激励手段，让长期在基层工作的人员看到希望、得到实惠，充分发挥他们熟悉社情的优势扎根基层治理。在这样的人才优化路径之下， 构建出系统完备、科学规范、运行高效的基层政府职能体系。
三是协同共治，整合运用党建、法治、制度、科技、社会参与、道德文明等多种资源形成基层治理合力。基层政府要摒弃“万能政府”的思路惯性，探索多元共治的新型社会治理模式。要切实加强党的全面领导，重视提升基层党组织的组织力、战斗力，发挥基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用； 基层政府要实现从管理者转向服务者的角色转变，深化政府公共购买服务改革，培育引导社会组织参与社会治理，完善公共服务体系，既要发挥主导作用不缺位，也要推动形成“小政府大社会”格局不越位；管理方式上要善于运用大数据、“互联网+”技术，形成精细化的智能网格管理，借助现代科技手段实现无缝隙、扁平化、动态化的科技治理变革，从而节约人力成本、形成治本长效；同时，要将依法治理和以德治理有机结合，既要畅通社情民意的表达渠道，引导群众寻求更加法治化、规范化的诉求表达方式，构建良法善治的规则文化，又要注重培育法治和道德相融合的核心价值体系，凝聚传承中华美德的社会正能量，以道德感召、身份认同、文化融入形成治理软实力。
作者单位：审计署驻广州特派员办事处