这个夏季栀子花因你而香 ——写在《政府投资条例》发布之际

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张国云

我喜欢栀子花盛开时,那淡淡的青、那净净的白、那素素的黄, 引来的玉树琼花,甚至把整个酷夏消融。

这天正好栀子花开,国家正式对外发布了《政府投资条例》,决定从今年7月1日实施。

我久久伫立在栀子花前,见那洁白如雪的花瓣,有的圆滚滚露出蜡烛头,有的羞答答展开两三片, 有的美滋滋舞动裙摆,散发着一阵阵诱人的暗香,也许这就是投资在人们心中最美的姿势。

顾名思义,政府投资是指政府作为投资主体的投资。它不仅能在最大限度上满足公共事业、基础设施等方面的建设需要,也对引导投资、调整投资结构、贯彻产业政策具有重要的导向作用。宏观方面, 政府投资事关经济社会发展全局; 微观方面,政府投资事关人民对美好生活的需要。从乡村振兴的阡陌交通、廉租住房窗明几净,到神舟上天、蛟龙入海,都能找到政府投资的影子。

但与经济高质量发展的客观要求相比,政府投资也存在着管理规范滞后的情况。如政府投资的边界不明、职责不清、效率低下等诸多弊端已日益凸显,对其依法规范已是势在必行。对于这一点,那些深藏在我脑海深处的记忆,更像这清新的栀子花香弥漫开来。

那是1998年6月,我三年援藏归来,在浙江省发改委投资岗位任职,发现浙江民间投资特别活跃, 就牵头做了一个课题,引发国家有关部门的关注。

记得1999年中央经济工作会议一结束,时任国家发改委主任曾培炎就带队来到浙江调研民间投资问题。2000年两会之后,曾培炎担任了主管固定投资的副总理,这年下半年我被召集到北京的一个宾馆, 开始了鼓励和引导民间投资发展的政策起草工作。由于当时对民营经济发展,上下思想还有许多争议, 这时的政策文件就此搁浅。

民间投资推不动,后来我们就反推政府投资,于2001年开始了政府投资条例的起草工作。直至2010 年1月,过去了9年,经过多次修改定稿,国务院法制办公室终于向社会公布了《政府投资条例》的征求意见稿,并向全社会公开征求意见。但到近期发布又过去了9年, 这次发布的条例与当时的征求意见稿,早已不可同日而语。

究其原因,我国彼时经济正处于高速增长阶段,各类基础设施尚不完备,需要发挥各方之合力共同加速推进,提高整体经济的运行效率,需要有效明确政府与市场之间关系、清楚界定地方政府财权与事权;需要统筹协调国家各个部委的职责、明晰投资领域和程序等,而且该条例涉及面较广、涉及领域较多;还涉及一些法律法规的修订工作,属于一项复杂的系统性工程, 这在当时肯定难以形成共识。

谁不喜欢栀子花的清纯淡雅, 在时光流年安缓前行,从我国基础设施建设存量可以感悟到。截至2018年末,我国铁路营业里程13.1万公里,其中高铁运营里程2.9万公里,公路运营里程484.65 万公里,其中高速公路14.26万公里,内河航道里程12.71万公里, 民航机场达235个,全国轨道交通运营总里程达5761.3公里、运营线路185条,在实施建设规划线路总长7611公里。我国高铁、高速公路与内河航道运营总里程已稳居全球第一,基础设施水平近年来已有大幅提升。或者说,传统“铁公基”基础设施已度过高强度建设阶段,未来人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设正方兴未艾。

谁不喜欢栀子花的玉树琼花, 在风幽水弦中赋予词章,从政府投资稳定经济角度可以看出。2009年以来政府投资的确在经济面临较大下行压力的时间节点发挥了重要的经济稳定器作用,且每次均能力挽狂澜将经济增速拉动至预期水平,但短期手段长期使用的一些副作用也已陆续显现。一方面刺激政策存在边际效用递减, 拉动同样GDP所需资金等要素数量大幅增加,另一方面由于政府投资多依赖于地方融资平台,融资平台对资金普遍不敏感,由此造成了政府投资力度加大时市场利率会出现明显上涨,侧面提升了全社会的资金成本,对一些经营效率高的企业形成了挤压。而且,高强度投资短期还大幅增加了地方政府隐性债务,提高了商业银行的信用扩张水平,导致近年来广义货币增速持续高于GDP增速,并在2012年后创造出了一个规模超40 万亿元的影子银行市场,进而推动了近年来资产价格的快速上涨。

谁不喜欢栀子花的香薰宛露, 在晓月如诗中飘舞倩影,从政府投资与居民消费协调发展可以体会到。政府投资项目主要集中于公共领域,其最终目的是形成固定资产后减少全社会的交易成本并促进居民消费。但近年来一些地方政府为追求GDP,一些项目投资短期超过了地方财政承受能力、超过地方居民消费能力,还有一些项目上马时存在“打擦边球”绕过审批现象,未经详细论证就匆匆上马造成后期使用率不高的问题,甚至还存在由建设单位垫资建设的问题,提高了地方政府的显性和隐性负债水平,不利于地方经济的长期可持续发展,因而有必要科学规范政府项目投资的决策程序和日后的监管及追责,做到政府投资与消费平衡发展。2001年至2013年,我国投资对GDP的平均贡献率一直高于最终消费,2014年起最终消费对GDP的贡献率才开始逐渐高于投资。

仿佛栀子花要经过一路孕育、成长、吐蕊、绽放,最后才能花开满径。经过近几年的努力,我国政府投资逐渐朝规范化、透明化方向发展,投资领域日益清晰,投资与财力更加匹配,决策更加科学,投资后的监督更加严谨。更为重要的是,系列政策的实施切实有效地解决了融资平台大幅举债拉高全社会资金成本问题,以及商业银行信用和影子银行快速扩张的问题,广义货币M2增速已出现明显下降,并逐渐与名义GDP增速相匹配。

有一段时间,我常听到人调侃,中国投资主管,是一个“无法无天”的部门。言下之意,不受投资法规的约束,一切投资都有可能打水漂。作为一种无奈,它从另一个侧面提醒我们,只有政府投资规范了,社会投资才会有自己的一席之地。客观上说,近年来国家出台许多政策, 条例已具备了出台条件,抓紧出台将更有利于提高政府投资效率、增加居民消费水平、促进我国经济迈向高质量发展新阶段。

其实,美丽的栀子花开并不易,它喜欢透气性较好、养分含量较多的土壤,适宜全日照的环境、正午又需要遮光,薄肥勤施、保持花土微湿才行。欣慰的是,这个将近4000字的条例,阐述了政府投什么、投向哪,明确了项目上马决策标准及流程,后续监督管理和违法相应责任等,这是我国关于政府投资管理的第一部行政法规,也是投资建设领域的基本法规制度,标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。

——栀子花开有一种超凡脱俗的美,才使得这次条例有一个最大的亮点。就是科学合理界定了政府投资的范围,这是长期以来喋喋难休的核心问题之一。因为政府投资范围直接涉及政府和市场的关系, 在这个问题上必须坚持“有所为有所不为”,确保政府投资聚焦重点、精准发力,坚决杜绝低效、浪费现象,并避免与民争利。

要求政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。

为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域,这次明确规定国家建立政府投资范围定期评估调整机制,不断优化政府投资方向和结构。同时,为发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用,激发社会投资活力,国家必须完善有关政策措施,鼓励社会资金投向公共领域的项目。

——栀子花开有一种醉人心扉的香,才使得这次条例出台进一步刺激了社会投资。在政府投资条例中,纯公共领域,政府直接投资为主;准公共性项目,可采取参股的方式;在目前市场发展阶段可以在竞争领域通过投资补贴、贷款贴息等方式激活社会投资。除了这一条例,将来还会制定关于政府和社会资本合作即PPP的条例,对政府和市场合作做出更全面的规定,来更好引导社会投资。这就要求我们必须坚持“有所为有所不为”,避免与民争利。

如何理解“有所为”和“有所不为”?不与民争利,就是把更多的机会让给社会投资和民间投资,市场如果配置得更好就让市场配置。政府有所为,就是在市场配置不到的或者市场不能充分配置资源的领域,政府来做配置。纯公益性没有收益的,市场不愿意介入但关系到国计民生、国家安全等的领域,政府要有担当,承担起投资的职责,这就是“有所为”。此外, 政府到底需要向社会提供什么样的基础设施或公共产品,或者社会发展对政府提出怎样的需求是不断变化的,因此政府投资边界也要不断调整。

—— 栀子花开有一种清纯淡雅的色,才使得这次条例中对PPP 的规范发展起到包容作用。政府投资有三种方式,一种是政府直接投资,这就是说,这些领域引入社会资本的可能性也比较小。一种是有经营可行性的,这种情况就要在公共领域内,或者在准公共领域里创造市场,引入社会资本,政府投资采取资本金注入的方式。还有一种是在更广的竞争性领域,政府可以采取投资补助或贷款贴息政策。PPP正是在第二类和第三类当中。

条例在处理政府投资和PPP投资上做出了衔接。如果政府直接投资为主或者政府采取股权投资参股的,要按照条例的规定实行政府投资项目审批管理。但PPP主要使用社会资本,政府一般在PPP中是不直接投资的,因此一般情况下不适用条例这样一个规范。无疑条例颁布对PPP项目是利好。政府投资主要在非经营性项目,大量的基础设施领域经营性项目和准经营性项目投资机会就让渡给了社会资本方。社会资本通过PPP模式投资这些经营性和准经营性项目,应该有更多机会。

——栀子花开有一种冰清似玉的情,才使得这次条例对防范地方债务风险方面有了更明确的要求。大家知道,自2014年以后,我们才允许地方政府正式发债,预算资金里已经包含了政府的债务资金, 这样的话强调政府的预算资金和工程投资规模受到条例约束,实际上已经把控制债务风险也包含在内。条例强调了“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”,以及强调“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”,这就从条例管理上来约束隐性债务的新增。

对于政府债务风险,特别是防范隐性债务风险,这次条例里提到了从源头上防范债务风险。比如条例提出在项目的可行性研究阶段, 投资的主管部门要去审查建设资金的落实情况。如果在源头上落实了项目建设资金,政府的债务风险, 特别是隐性债务就可以大大减少。

没错,栀子花孕育花朵的时间很长,它从冬天就在孕蕾,等到夏天才会开花。期间很长时间的等待,只是为了在夏季的某一刻开放。它才将花朵的芬芳赠予了世间,也许这只是为了一个约定。所以,为政府投资“立规矩”,也是为了更好界定政府与市场的关系。正如习近平总书记强调的,全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施。当前和今后一段时期, 我们必须全面提高依法加强政府投资工作的水平。具体说: 

因为栀子花离不开灿烂当空的骄阳,这就要求我们进一步提高贯彻落实条例的站位。加强条例贯彻实施,有利于坚持市场化方向、进一步深化投融资体制改革,正确把握政府投资的功能定位、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。有利于贯彻高质量发展要求、依法做好防风险和补短板工作,更好发挥政府投资在优化基础设施供给结构、提升基础设施供给能力中的作用。有利于落实全面依法治国要求、将政府投资管理纳入法治轨道,推进政府投资职能、权限、程序、责任法定化,运用法治思维和法治手段提高政府投资工作能力。有利于规范政府投资资金和项目管理,依法推进资金统筹使用和项目科学决策、严格监管,切实提高政府投资效益。

因为栀子花离不开飒爽沁人的微风,这就要求我们进一步加强条例的配套制度建设。条例作为我国政府投资管理领域的第一部行政法规,其所规范和调整的政府投资领域非常复杂,在与已有各项法律法规的衔接中工作难度很大, 其制定和实施又处于我国全面深化改革的重要时期, 因此它对符合改革方向又难以一刀切的问题仅做了原则性规定,对有些操作和执行层面的细节问题也还没有作出具体规定。这就需要根据条例确定的基本原则、基本要求及其授权,继续完善相关规章制度,为投资法治建设创造实践基础。与此同时,还要全面清理不符合条例的现行制度。

因为栀子花离不开洁白无瑕的芳香,这就要求我们进一步推进投融资体制改革。以条例为依据进一步完善政府投资体制,是当前和今后深化投融资体制改革的重要任务。我们要协调推进《条例》的贯彻实施和政府投资体制改革,围绕优化投资结构、完善投资方式、规范项目管理、推进政府和社会资本合作以及审批制度改革等方面不断深入探索创新,加强宏观调控、统筹衔接和服务监管, 不断提高政府投资管理水平,充分发挥政府投资效益。

在这个栀子花开季节,政府投资仿佛是我们遇见的一位美丽姑娘,她在千野明媚中,她在百里浓墨中,她在十里莺鸣中,她在一路花香中,栀子花一朵比一朵更加娇美。

这也是我为什么特别喜欢栀子花,正因她那幽幽的香、那浓浓的醇、那沁沁的情,格外诱人的清纯淡雅,甚至把整个夏季醉倒。亦如杜甫曾经以栀子花自比,哪怕孤芳自赏也不可丢掉气节,这让我想到一句话—— 

你白皑皑的云呀,是我的天空投下的卿影。

作者为浙江省发改委副巡视员

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