把握新趋势,挖掘新型城镇化发展新动能

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欧阳慧

当前,我国的城镇化率即将达到60%,经济发展的外部环境发生了深刻变化。支撑城镇化快速发展的基本因素在减少,我国城镇化进入“S”型曲线的快速发展阶段的后期,城镇化速度将明显下降,城乡迁移人口的大量减少和城市扩张显著放缓等拉动经济增长的传统城镇化动力将大幅衰减。迫切需要把握趋势,挖掘新型城镇化发展新动能,助力稳增长和城镇化质量升级。

四大新趋势催生新型城镇化促进经济增长的新空间

新型城镇化具有通过结构性改革,延长传统增长动能和挖掘新增长源泉的特殊重要性。新型城镇化战略实施以来,我国多项重大改革取得突破,农民工市民化加快推进,城市面貌进一步提升,为经济社会发展起到了重要支撑作用。当前,正处于新型城镇化深入推进时期,新型城镇化呈现新的发展态势,一些新的增长潜力空间初步显现。

(一)区域分化促进我国经济增长空间的位移

近几年以来,我国不同地区的经济增长速度和质量差异日趋明显,“分化”成为新常态下区域经济运行的基本特征,推动我国经济增长空间发生部分位移。贵州、江西、湖南、安徽等对接沿海前沿省份,四川、河南等人口大省,重庆等改革大市经济增速保持在全国各省(自治区、直辖市)前列,带动省内重点城市的经济位势提升,一批国家中心城市、新兴节点城市、新兴门户城市正在加快崛起,成为我国经济增长新空间。

(二)需求升级催生新型城镇化的先进增长载体

经过40多年的快速发展,我国居民生活水平显著提升,对城市生活需求,特别是对城镇人居环境和在城市工作生活的便利性、舒适度提出了更高的要求,推动我国城镇建设模式的转型发展。绿色城市、海绵城市、低碳城市等新型城市以及特色小(城)镇、田园综合体等一批新型城镇化的先进载体加快发展,将极大地带动我国经济增长。如,根据《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》设定的目标,到2020年全国658个城市建成区20%以上的面积要实现将70%的降雨就地消纳和利用。据测算,如果达到这样的目标,每年需要4000多亿元的投资,5年将有两万亿投资需求。

(三)人口流动新态势促进一大批县城增长潜力加速释放

县城是农村地区的政治经济文化中心,在我国城镇体系中起着承上启下的作用。经过40多年的发展,我国已经建成一批人口规模较大的县城,成为带动农村经济增长的重要力量。近年来,随着流动人口的回流以及就近城镇化的推进, 县城人口规模扩张较快,基础设施和公共服务设施发展明显滞后,加大扶持力度,县城的增长潜力将加快释放。据测算,在全国2000多个县域单元中,选择基础好、潜力大的200个县城,实施县城成长计划, 加快建设成为辐射带动能力强的中小城市,将显著提高我国GDP的潜在增长率。

(四)关键性新型城镇化制度的改革攻坚将持续释放城镇经济增长潜力

近年来,我国推动了一系列新型城镇化制度改革,但与土地、人口等生产要素有关的改革攻坚依然进展较慢。如果以更大的勇气,大力打破利益格局,加大农村土地制度、户籍制度、设市制度等关键性新型城镇化的改革攻坚,将持续释放改革红利,推动经济增长。

在此基础上顺势而为,抓住这些积极因素,加大引导和支持力度,将有如“星星之火可以燎原”,这些新型城镇化的潜在发展空间必将转化为经济增长的现实空间。

为经济增长夯实拓展新型城镇化发展新空间

(一)以国家中心城市-新兴节点城市—新兴门户城市建设促进区域增长

随着世界经济中心的东移和区域经济结构的调整步伐加快,我国城镇体系将发生显著变化。一些顶层城市利用对外开放优势将在推进经济转型和增强创新能力方面做出更多大贡献,成长为国家中心城市;一些城市在三大区域战略(“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展)的实施中获得持续的发展动力成长为新兴节点城市或新兴门户城市,这些城市在不同范围内带动周边区域的经济增长。

1.发展国家中心城市,尽快发挥其核心引擎功能。按照一个经济区发展一个国家中心城市的原则, 选择北京、上海、广州、武汉、郑州、成都、重庆、西安、大连等城市,强化其核心引擎功能,引领该经济区发展。一是增强国家中心城市的组织管理功能。以增强现代金融、高端商务、信息咨询、企业运营等高端服务功能为重点,大力推进现代服务业开放,加快体制突破,加快建设成为资本集聚高地, 成为区域性乃至全国、全球的管理组织中心。二是增强国家中心城市的集聚功能。以实施基础设施优先战略,以机场、港口、对外交通、口岸等交通设施建设为重点,全力建设综合性交通枢纽, 同时,完善市场体系和物流基础设施建设,增强商品货物集散、对外营商、对外贸易功能,建设成为商品和货物交易与物流中心,提升对外贸易地位。三是大力增强创新功能。构建完善创新治理体系,打造一批创新的功能性平台,围绕战略必争领域的制高点实施一批重大创新项目和工程,建立重点产业自主技术体系,形成具有国际竞争力的自主品牌和产业集群,建立起以知识创造、流通和应用为基础的创新型经济。

2.加快壮大新兴中心城市,最大可能释放其增长空间。随着“一带一路”建设的实施和沿海产业转移的加快,一些城市步入了区位优势转化为经济优势的战略机遇期。如果给予充分的引导和支持,完全有可能发展成为新兴中心城市,成为区域发展的新兴增长极和经济增量扩张的重要支撑地。在这类城市中,一类为对接“一带一路”建设的节点城市,如宜昌、常德、九江、洛阳、安庆、烟台、泸州、厦门、沈阳、万州等;一类为与沿海发达地区毗邻、对接沿海产业转移的前沿城市,近几年来经济发展尤为迅速,如赣州、上饶、郴州、永州、芜湖、铜陵等。建设新兴中心城市必须完善其功能,增强其产业承载能力和人口吸纳能力,使其有一定的首位度。一是以建设国家产业转移示范区为抓手,创新体制机制,大力优化发展环境,加大政策支持力度,推进承接平台建设,加强与沿海地区的产业对接与协作, 打造产业承接高地。二是完善区域性中心城市功能,加快区域性中心城市对外交通建设,构建高效合理的交通网络体系,不断拓展区域性中心城市的腹地。三是以增强经济实力为基础,以提高效率为保证, 以改革创新为动力,通过在技术、体制和文化等不同层面的改革,打破对现有生产力发展的束缚,重点从产业结构、区域功能、空间结构和环境风貌等方面入手,通过产业重组、环境重整、形象重塑,提高区域性中心城市的发展水平。

3.建设对外开放的新兴门户城市。随着“一带一路”建设实施和构建开放型经济新体制改革的深化,除沿海地区已形成的城市外, 新兴的对外开放的门户城市将加快发展,包括乌鲁木齐、昆明、南宁等内陆大城市,也包括沿边地区发展态势较好的城市,如满洲里、二连浩特、塔城、伊宁、阿克苏、喀什、日喀则、瑞丽、河口、凭祥、东兴等。一方面要加快基础设施建设;另一方面要利用国际国内两种资源,开拓国际国内两个市场,壮大经济实力,扩大城市规模,带动边境地区经济发展。 

(二)打造一批新型城镇化先进增长载体

在未来一段时期,我国城镇化不能再走增量扩张的传统模式,以新型城市—特色小(城)镇—田园综合体建设促进存量空间的优化美化和质量提升是必然选择,对提升城镇发展品质、转变城市发展方式和促进经济增长有重要作用。

1.促进一批有条件的城市率先向新型城市转型发展。坚持适用、经济、绿色、美观方针,以绿色城市、智慧城市、人文城市、海绵城市建设为抓手,以规划为引领, 以项目建设和制度革新为保障, 促进一批城市率先转型发展,全面提升城市发展品质,使之成为我国城镇化建设的新型载体。建设创新型城市,抓住新一轮技术革命的机遇,依托有条件的城市培育几个全球重要的科技创新中心,依托区域性中心城市发展全国性或区域性创新城市,促进一批城市从传统生产要素集聚中心向知识和科技创新中心转换。

2.规范发展特色小镇。适应新形势,把特色小镇建设成为承载部分新经济、新模式、新业态发展的重要载体,成为经济增长的新空间。选择具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇,坚持小而特、小而强, 挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋,通过扩权增能、加大投入扶持力度,加快建成“产、城、人、文”融合发展的重要功能平台,因地制宜培育成为休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承等专业特色小镇。

3.有序推进田园综合体建设促进城乡融合发展。在尊重农民意愿的基础上,将农民和村集体以土地权益作价入股,与社会资本合作组建市场化开发平台公司,将村域作为整体单元进行统一规划,统筹建设农民社区、田园综合体和基础设施,统一运营田园综合体和现代农业,吸引市民到田园综合体生活创业、休闲体验、养老养生等,同步实现农村面貌改善、现代农业发展、农民就业增收的乡村建设目标。

(三)实施县城成长计划带动乡村振兴发展

县城是我国就近城镇化的重要载体,是农民工市民化的重要平台,对带动乡村振兴具有重要作用。在目前行政管理体制现实背景下,县城资源配置能力受限,市政基础设施和公共服务水平远远滞后于其他等级城市,对经济增长的潜力亟待挖掘。建议实施县城成长计划以释放经济增长潜力并带动乡村振兴发展。首先,支持有条件的县城办好一个产业园区,国家和省级政府可以给有条件的县城发展产业园区予以资金和政策支持。其次, 帮助解决县城发展的土地瓶颈问题,支持有条件的县域创新土地管理政策,特别是加大对县域单元城乡建设用地挂钩政策的支持力度, 增加城乡建设用地挂钩指标。再次,对县城实施更加宽松的农民工市民化政策。如鼓励在县城发展适合农民工的房地产市场,对农民工纳入住房保障政策或实施购买优惠政策等。

(四)加大关键性新型城镇化制度创新供给不断释放城镇化发展潜力

城镇化是人口和生产要素在不同行业、区域分布结构优化的过程,离不开供给侧结构性改革的助推。供给侧结构性改革这一过程的顺利推进,需要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,全面释放经济社会活力。下一步需要抓住制约新型城镇化的关键性制度供给与创新,突出重点,加快在农民工落户方式、农村土地改革、市制设置等领域深化改革。

1.深入推进农民工落户城镇, 加快构建全国公开统一的户籍迁移服务平台。针对非户籍常住人口落户出现的地方政府不积极、信息不对称、隐形门槛高等突出问题,建议应用互联网技术创新落户办理方式,加快构建全国公开统一的户籍迁移服务平台,在全国形成落户政策的“套餐化”组合、落户办理流程的“一站式”服务、各地推进落户进展的“公开化”监督。

2.突破农村土地改革瓶颈,激活土地资源。及时总结农村土地改革试点经验,扩大试点的行政范围由以县级单元为主向以地级单元拓展。建立健全农村产权流转交易市场,积极引导和优先支持进城落户农民依法自愿有偿转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权等,逐步建立进城落户农民在农村相关权益退出机制。

3.完善设市标准,大量增加设市数量。完善设市标准,规范审核审批程序,加快启动相关工作,将具备条件的县和特大镇有序设置为市。适当放宽中西部地区中小城市设置标准,加强产业和公共资源布局引导,适度增加中西部地区中小城市数量。(参考文献略) 

(本文得到清华大学新型城镇化研究院开放基金课题“新时期农业转移人口落户路径创新研究” (No.K-17011-01)的资助) 

作者单位:中国宏观经济研究院国土所

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