深圳率先实现社会治理现代化的难点与对策

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李 璐 张惠强

日前,经济学家张五常提出“深圳将成为整个地球的经济中心”的论断,表明深圳在粤港澳大湾区范围乃至全国、全世界范围内无可替代的重要地位。

深圳以全国万分之二的国土面积聚集了0. 9%的人口和2 .7% 的地区经济总值,是当前我国最具创新力的城市之一。深圳的创新之处在于城市活力,在于经济发展和产业结构的创新,同样在于社会发育和社会治理的创新。党的十九大明确将打造共建共治共享的社会治理格局作为保障和改善民生的重要内容。深圳贯彻党的路线方针和治国方略,在满足人民日益增长的美好生活需要方面,不断增加公共服务供给; 在促进社会公平正义,形成有效的社会治理、良好的社会秩序方面,不断推进社会治理创新,走出了一条切实有效的创新之路。

深圳社会发展整体呈现体制负担小、年龄结构轻、创新意识强等特征,具备社会建设和社会治理创新发展的优势条件。但同时,深圳社会发展的短板也非常明显,面临着城市空间小、人口密度大、流动性强等社会建设和治理挑战。如何发挥优势、补足短板,以社会建设和社会治理模式创新推动率先实现社会主义现代化的道路,是深圳未来需要面对的重点和难点。深圳的率先探索,也将为全国其他超大城市的实践提供有益借鉴。

深圳社会治理的创新性经验

(一)公共服务政策以需求为导向

深圳作为国内人口最稠密的城市之一,需要不断满足日益增长的公共服务需求,这就为公共服务总量、分布结构等提出了较高的配置要求。为此,深圳的首要任务是积极加大投入,提高教育和医疗服务供给总量。2012年以来,深圳在教育、文化体育、就业社保、医疗卫生、住房保障、城乡社区事务等九大类民生领域公共服务的财政投入逐年增加。2017年民生领域支出达到3198亿元,占一般公共预算支出的32.5%,2018年民生支出比例跃升到65%。

保障投入的同时,深圳积极探索公共服务供给方式和配置机制的创新。一是根据信息平台的大数据做出人口结构的动态预测, 并以此确定公共服务需求和供给;二是通过“互联网+”的运用实现区域医联体联动以及远程医疗的配合,解决资源配置瓶颈问题;三是通过向民办学校购买学位等方式,加大基础教育学位供给,依靠社会和市场机制实现公共教育服务的动态配置。

以户籍制度改革为例,深圳将纯学历型人才入户条件从本科降到大专,将技术技能型人才入户条件降到“中专+中级职称”,将技能型人才入户条件降到紧缺急需工种高级工,对经济社会发展急需的其他特殊型人才,设立“绿卡通道”予以解决;人社部门与教育、公安、民政部门打通数据,推行应届毕业生秒批,在网上申请、上传材料齐全,3分钟之内完成审批通过,就可以直接到户政部门办理落户。2015年至2018年9月底,深圳市外迁入户口总数达到82.2万人, 其中人才引进54.4万人。

(二)社会治理服务化、精细化、人性化

深圳社会发育基础好,形成了上下衔接的社会治理发展模式。从政府治理的角度,社会治安综合治理着重抓好打击违法犯罪、化解矛盾纠纷、维护公共安全等工作,市级建立了全口径的人口信息系统,全市29个委办局的数据全部纳入信息平台管理,包括出租屋、医院信息等,建立起社会治理大数据。从居民群众和社区自治的角度,深圳创新了社区基金会发展模式,依靠社区本地资源,探索本地解决方案,为本地居民服务,积极动员社会力量参与, 形成社会共管、多元共治的局面, 形成了公民意识的平台。

基层社会治理着力于“一中心两化”建设,即基层综治中心和网格化、信息化建设。同时,积极探索社会组织的培育发展和监管, 矫治安保类社会组织是开展帮教的主体。近年来,深圳社会治理形成上下齐抓共管的态势,治安发案率明显下降,社会治安形势、百姓安全体验明显上升。此外,深圳还注重社会治理的综合评估,年底考评委托第三方进行公众调查,由国家统计局深圳调查队独立运作。从2016年4月开始,深圳市每周通过市公安局、门户网站、公安微信微博,向社会发布一次深圳公共安全指数,保障市民知情权与监督权, 引导社会各界广泛参与“平安深圳”建设。

(三)灵活运用特区立法权实现依法治理

深圳法治建设具有鲜明的时代特征,在不同发展阶段都有典型的法规影响经济社会发展。从1992 年全国人大授权立法至2009年为第一阶段,重点推进经济领域的立法工作,主要是解决特区经济发展中的制度障碍问题。深圳从1993年率先全国制定的股份有限公司条例、有限责任公司条例,到1998年出台全国第一部关于政府采购的地方性法规,再到2006年国内首部以改革创新为主题的法规《深圳经济特区改革创新促进条例》,都体现了第一阶段服务于经济发展的特征。

从2009年至2012年为第二阶段,重点推进社会建设和社会管理领域的立法,主要是解决社会建设相对滞后、社会管理跟不上经济发展步伐的矛盾凸显问题。以2012 年3月1日起开始实施的首个社会建设法规《深圳经济特区社会建设促进条例》为例,深圳不断加快推进基本公共服务均等化、社区建设、社会组织管理等方面的立法进程,继续先行先试,示范全国。

从2012年至今为第三阶段, 重点推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的配套立法,促进供给侧结构性改革,实施创新驱动发展战略,推动经济社会的全面协调发展。

近年来,深圳强调立法紧扣改革的方针,前海作为“特区中的特区”,同时也是中国特色社会主义法治建设示范区,更是体现立法先行,设立了国内第一家法定机构——前海管理局。由理事会和管理局组成管理单元,还成立了前海综合执法局。全市推行商事制度改革后,法制办出台若干监管办法, 加大监督落实。同时,特区消防立法、交通管理立法、辅警立法,以及人才制度改革、劳动人事仲裁办案制度改革、医患纠纷仲裁机制改革、信访工作纳入法制轨道、出台《市民文明行为促进条例》等等, 都遵循了立法服务改革、法治促进发展的思路。

这也说明,特区立法范围由经济立法走向经济、社会和行政管理全方位。从《广东省经济特区条例》的内容可见,特区立法本身包括组织管理一章,对特区管理委员会的职能进行了规范。全国人大在1992年授权特区立法权以及立法法中,将原先严格限定的三个定语“经济特区的、单行的、经济的” 中的“经济”二字删除了,说明立法范围有所突破,也意味着经济与社会、行政管理没有绝对的界限, 需要在法治保障中协调发展。

深圳实现社会治理现代化面临的制约因素

(一)土地制约:基本公共服务布局的土地瓶颈将制约未来城市人口规模

深圳1 9 8 0 年建市之初常住人口仅为33万人,经过近40年发展,2018年末全市常住人口达到1302.66万人,全市实际管理人口超过2000万人。虽然从2012年开始,深圳步入人口低速稳定发展阶段,但人口流动性大,公共服务供给规划和布局难度陡增。同时,深圳土地面积1997.3平方公里,实际开发面积仅有一半,实际人口密度达到每平方公里万人以上,又增加了新增公共服务设施的难度。

在公共服务供给能力方面,一是医疗资源总量不足。截至2018 年,全市卫生医疗机构3806家, 其中医院139个,医院病床43569 张,每千人医疗床位数3.34张,不足全国平均水平(5.1张)的三分之二。三甲医院少、重点学科少、医学院校少,医疗资源总量不足和优势资源不足并存成为现实制约。二是基础教育承载力不足。深圳每年都在新建学校、新增学位,截至2018年,全市共有小学344所,普通中学390所,但预计到2020年, 每年学位缺口仍达到4-6万个。

深圳面临人多地少的现实情况,土地不足是公共服务供给不足的首要制约因素。同时,深圳人口流动快,人口的空间分布不稳定, 导致社会公共服务的服务对象和服务需求不清晰。目前国家在推进基本公共服务均等化过程中,“人随费走”的机制尚未建立起来,流动人口尚不能与本地居民享有同等的基本公共服务,特大城市的优质公共服务仅能向户籍居民敞开, 非户籍人口享受基本公共服务的门槛相当高。深圳在推进基本公共服务均等化过程中,尝试分类逐步将基本公共服务实现全部常住人口全覆盖,但仍然存在突出问题:以常住人口的口径规划建设基础教育学校、布局基本医疗卫生服务体系,对于人口流动频繁的区而言,实现公共服务高效配置的难度很大,同时规划建设用地紧缺,难以实现预留,这对未来的城市人口规模造成了制约。

(二)人才制约:年轻、低学历人口结构对快速创新发展形成制约

一直以来,深圳的快速发展得益于全国人才的广泛汇集,可以想见深圳未来发展更依靠人才支撑。近年来,深圳持续推行较大力度的人才发展政策。但必须正视的是, 目前深圳的人口结构仍然存在年龄结构偏轻、人口素质不高等问题。“十二五”时期末,深圳常住人口平均年龄32.5岁,大专以上学历人口比重仅为22.67%。根据2015年全国人口抽样调查数据显示,深圳65岁以上老年人口仅占总人口的3.37%,但比2010年六普数据上涨了1.58个百分点。2015年深圳初中及以下学历人口占6岁以上常住人口的一半左右,说明较低学历的人口数量较大。根据规划,到2020 年,深圳常住人口平均年龄将达到35岁,大专以上学历人口比重将达到30%。届时,虽然不少专业人才不断涌入,但人口年龄偏低、低学历占比高等问题仍然非常凸显, 人口结构尚难以支撑深圳打造全球创新高地,并引领率先实现社会主义现代化。

(三)制度制约:法制和政策环境尚不足以支撑社会治理现代化

深圳虽然拥有特区和较大市两个特殊立法权,但仍处于国家上位法、广东省政策环境中,同时还要面临与周边地区政策的衔接与配套。在民生政策领域,深圳实现基本公共服务均等化还任重道远。目前深圳市不同城区、身份(户籍人口和常住人口)、行业(企业、事业单位和公务员)在子女教育、医疗、养老等享受的社会保障水平还存在差距。党的十九大提出了到2 0 3 5 年我国基本公共服务均等化基本实现的决策部署, 随着深圳推进基本公共服务均等化的不断深化,较大幅度提高常住人口的公共服务保障条件,使之与户籍人口享有同等待遇,则会对珠三角甚至更大范围内的流动人口形成巨大的虹吸作用,造成人口成规模、快速的不稳定流动。所以, 深圳实现社会治理现代化所需的制度环境, 还需要与上位政策及周边政策相互协调,改革创新节奏也要与周边形成协调一致。

( 四) 文化制约: 城市年轻、人口来源多对深圳城市文化形成制约

社会治理现代化需要文化内涵和底蕴的支撑。深圳作为一个年轻的城市,快速聚集了全国各地的年轻人就业创业,学习吸收了港澳台等地社会治理的先进经验和模式, 社会创新能力和包容性非常强。但是,随着城市不断发展,会沉淀形成自身的城市文化和城市内涵。现阶段,深圳的城市文化非常多元,通过“来了就是深圳人”的城市理念增强了年轻人的认同感和归属感,这对于城市初创期比较适用,但对于成熟、稳定的城市而言就略显单一了。第一,高素质人才需要文化环境,年轻的深圳尚缺乏文化底蕴的沉淀;第二,外来人口来源地多样,除了湖南、广西、江西、湖北等主要来源以外,全国乃至全世界都有人才汇集到深圳,多样化的人口结构需要文化认同;第三,支撑深圳向社会主义现代化迈进的城市文化尚未形成,在此支撑下的城市社会环境和治理模式也有待发掘。深圳需要在快速发展中摸索和总结出自身的城市文化,并以城市文化为基础,寻求社会治理现代化的模式和要素。

深圳实现社会治理现代化需要满足的新要求

深圳虽然具有良好的社会基础,实现以服务促发展的强大财政实力,但同时也面临着自身发展禀赋、与周边协调发展等方面的挑战和问题。在快速发展过程中,深圳一直面临着高人口密度与社会治理精细化之间的矛盾,高流动性、开放性社会结构与公共服务和社会治理的动态平衡之间的矛盾,以及自身快速发展与区域协调政策不到位之间的矛盾,等等。

(一)深圳未来社会治理的需求预测

从2012年开始,深圳人口结构已经趋于稳定。据规划预测, 到2020年,深圳市常住人口将达到1480人,届时户籍人口约550万人, 常住外来人口占比回落到63%左右。常住人口平均年龄达到35岁, 大专以上学历人口比重达到30%左右。到2035年前后,常住人口平均年龄将增至42岁以上,人口老龄化程度也将同步提升,2040年前后将会迎来人口老龄化的井喷阶段,老年人口占比急剧上涨。届时,常住和户籍人口比重更趋合理,较高学历的人才比重不断增长,人口年龄结构更趋稳定,人口对公共服务的需求由数量转向质量,对公共服务质量的诉求不断增加,同时人民群众对于高等教育、公共文化、养老服务等专项社会服务需求更为突出。这就需要推进各项公共服务稳步发展,对教育、医疗、养老等服务资源不足的问题加以解决,同时不断增大优质公共服务供给。

未来较长时期内,深圳外来人口占比逐渐回落,但人口总量大、密度高的情况会持续存在。可以预见,深圳在相当长时期内仍然是以外来人口为主的高流动性、高人口稠密型社会。这就要求社会治理不断精细化、规范化,社会公共服务以适应变动中的人口结构为配置原则,社会治理重心下沉、推动三社联动、实现社会自治等社会治理理念需要不断贯彻实现。

(二)深圳实现社会治理现代化的新要求

1.高人口密度对社会治理精细化提出更高要求

未来深圳人口增速将趋于平稳,但如果区域空间不进行外扩, 高人口稠密度的情况将得不到缓解。目前,深圳“城中村”人口包括大量低端服务业非正规就业群体。虽然深圳“以业、以证、以房”的管理方式较为齐备,但这部分群体就业不稳定,居所变动大,有效管理的成本和风险较大。外来人口多、素质较低等人口结构和特征为深圳社会治理提出了严峻的挑战。其实,高人口密度并不是洪水猛兽,北京大学周其仁教授指出,高人口密度能够带来集聚效应,有利于社会分工,而对社会治理的挑战是如何管理高人口密度导致的交通、环境等问题。要实现社会治理的精细化,一方面要清楚人口分布和流动情况,另一方面要分情况制定不同人口密度下的城市治理方案, 更重要的是提高管理者的认识和管理能力,通过实时监测、大数据等现代化管理手段,准确获取人口信息,实现精准治理。但是必须看到,目前深圳大数据信息管理平台的运用还有待细化和深化,尤其是城市管理者对于高密度城市的管理能力有待进一步提高。

2.高流动性、开放性社会结构对公共服务和社会治理的动态平衡提出要求

深圳一直聚焦于对外来人口及外来人口聚居区域的管理政策。在管理机构上,原先的流动人口管理办公室已经发展为社区网格管理办公室,流动人口管理与网格管理紧密结合。同时,加强依法管理。早在1997年,深圳就出台了《深圳市出租屋管理若干规定》,通过特区立法权的便利条件,管理规定先后在2002年、2004年、2007年、2008年经过了四次修订,根据实际情况不断完善管理细则。具体而言,一是加强出租屋信息和状态管理,每间出租屋都有具体编号,每个出租屋主要具有房屋租赁凭证, 遗失再办需要一整套完整手续;二是加强出租合同管理,屋主和租方要进行信息核查和合同交验,租方的身份信息统一登记在案,做到以屋查人、以屋管人。网格管理在管理出租屋、人的同时,还会对楼道、社区、街道等各项事务进行动态查验管理,一旦出现安全隐患及时排查解决。总体而言,通过精细化管理实现传统城中村在现代社会的有序化和规范化。但是,即便如此,开放性和高流动性的社会结构还是会对公共服务供给、城市道路交通等公共设施承载力、政府管理等造成挑战。

3.对地方法规的创新性及其与上位法的协调性提出要求

深圳创新运用特殊立法权发展到现在,满足了30多年快速增长的要求,但未来还需要解决众多的新情况、新问题。深圳面临着与上级、与平行区域之间的协调问题:一是上位法、宏观政策环境可能与基于深圳实际情况的法规形成冲突;二是区域协调政策不到位可能造成较大的政策落差。与香港、台湾等地相比,深圳社会领域的立法仍然滞后。一方面由于社会政策领域的国家法律框架没有建立,上位法缺乏;另一方面,深圳社会政策领域的法律政策研究力量较为薄弱,同时社会建设和社会治理领域的法律政策对于区域合作的要求较高,深圳的行政层级以及区域之间的管辖权限都制约了法律政策体系的建立。

同时,根据中国社科院发布的《深圳经济特区立法研究》,深圳在新时期更好地运用特殊立法权为改革和发展铺平道路,还有很多工作要做:首先,深圳需抛弃“大而全”的立法方式,树立“少而精”的立法目标,通过减少立法数量,降低各项法规的篇幅,提高制定条文的可操作性。其次, 深圳应全面强化特区立法的创新性,这不仅有利于特区在全面深化改革阶段继续保持领跑地位, 对于特区立法权的存在也意义重大。最后, 目前对一些涉及多部门且分歧较大或者复杂利益关系、社会矛盾集中的立法项目, 往往积极性不高,无法立项。应进一步规范政府向人大提出立法建议的程序,推动政府加强法律法规起草的整体统筹。立法机关也可以委托被管理企业或中立第三方组织针对行政机关拟定的立法草案展开立法前评估或专题调研。此外,在立法调研、起草、评估过程中,人大应协调各方参与,集中民智、反映民情、体现民意。

4.深圳创新发展对区域协调政策提出更高要求

深圳的未来发展离不开区域协同发展,《粤港澳大湾区发展规划纲要》推出后,深圳等珠三角九市迎来巨大的发展机遇,同时也面临整体协同的挑战。区域合作一般更注重基础设施、产业布局等领域的合作,要避免公共服务合作和社会治理合作不足的现象,更要警惕区域内的社会福利高地和洼地并存而导致的政策落差现象。以原先主推的深莞惠一体化为例,政府在行政级别、法律框架、行政管理方式等方面仍然存在较大的差异性,倘若缺乏更高层次的行政力量推动,三市对具体的合作内容和方式的沟通和协调成本极大。深圳是副省级计划单列市,拥有特区立法权和较大市立法权等独特优势,其中前海还具有副省级行政调度权,而东莞和惠州是地级城市,行政隶属关系复杂,地区之间协调难度大,政策环境不一致,导致了具体社会管理事务的政府管理部门之间的协调存在差异。目前,合作的方式仍停留在协议、协调会、联席会、洽谈会、高层互访等,区域内地方政府间公共服务和社会治理的资源配置权限和公共财政支出责任边界仍没有明显推进。未来,粤港澳大湾区的区域协同发展仍然是核心问题,需要尽快破题。

深圳实现社会治理现代化需要做好三个“率先” 

深圳是我国改革开放40年来的优秀成果典范。在即将迎来新中国成立70周年之际,深圳经验也将作为浓墨重彩的一笔写入历史。在我国正在夺取全面建成小康社会伟大胜利的决胜阶段,同时进入全面小康向社会主义现代化强国奋勇迈进的新时代,深圳做法更要努力挑起改革开放承上启下的历史担当,以“国家责任、深圳担当”开启下一个历史周期的新篇章。在此重要历史节点,深圳提升大型高密度开放型社会治理现代化水平的责任和意义重大,对此深圳应在以下方面开天辟地、勇担重任,为成为社会治理领域的社会主义现代化先行区努力奋斗。

(一)率先全面承担起常住人口基本公共服务均等化的责任

党的十九大报告提出,到2035 年,实现社会主义现代化目标的第一阶段,届时基本公共服务均等化基本实现。按照国家“十三五”基本公共服务均等化规划中明确的清单标准,大部分基本公共服务是地方事权,所以,地方实现户籍人口与常住人口基本公共服务项目在财权与事权上的统一是实现基本公共服务均等化的最终路径。

深圳最初的人口规模仅30余万人,正是四面八方汇集而来的劳动者将深圳建设成为国内一流的创新性城市。在新的历史发展阶段,深圳该承担起历史担当,在国内率先提出基本公共服务常住人口全面实现均等化,为国家实现第二个百年目标的第一阶段目标作出表率。实际上,深圳在目前国内一线城市中的社会包容度最佳,落户的要求较北上广都低,符合开放性、包容性大都市的城市要求,而距离最终实现全面均等化也难度相对较低,正是实现政策和制度创新的优选之地。

(二)率先发挥社会发育良好的优势,实现共治与自治的结合

深圳作为年轻有活力的创新之都,作为粤港澳大湾区的领军城市之一,与港澳的民间交流和融合频繁充分,广泛吸收借鉴了当地社会发育良好的经验,拥有大量社会组织和志愿服务人员,发挥了政府公共服务、市场有偿服务与志愿公益服务的有效结合。

作为人口密度高、流动性强、开放度高的超大型城市,深圳的社会发展现状决定了政府治理必然存在局限性和片面性,即便是政府治理的能力和手段再强,复杂社会结构下的人口自由迁徙信息也很难实现完全掌控,更何况要在一个边界开放、高度流通的地域实现现代化社会治理。为此,社会自治的功能一定要得到充分认识和广泛运用。党的十九大提出了“推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的重点任务,这就为深圳实现社会治理创新指明了方向。深圳在新时期依托良好的社会发育基础,借势广泛的区位文化优势, 打造“共治+自治”的社会治理现代化创新发展之路,恰逢其时。

(三)率先建立文化强市,增强城市建设的文化软实力

现代化的大都市需要强有力的文化支撑,深圳向社会主义现代化迈进的进程也是深圳加强文化建设、提升城市文化软实力的过程。目前深圳“来的都是深圳人”的包容性文化适应了创新性发展的要求,但难以适应提档升级的要求。客观来讲,依托70%左右高中以下文化程度的人口结构,聚集大量低端生活性服务业的人口和产业结构是难以承担起社会主义现代化历史大任的。但是,通过产业转型升级或者城市行政管理有意无意地筛选掉城市建设的劳动者并不是包容性发展。如何能在城市发展中,使城市中的建设者共同发展,提升每一个人的自身素质和文化层次,实现由个体到整体的提档升级,是一个包容性城市应该思考的问题。在城市转型升级的过程中,城市文化的浸润和渗透是对每个市民的历练和考验。在一个创新型为主的城市, 市民生活目标的积极向上、工作思想的不断更新、自身素质的不断提升,统统构成了城市文化的标志性符号。为此,伴随着高等院校的扩充,新增文化设施的投入使用,教育培训、文化活动和交流的大量引入,城市的氛围不断被赋予新的文化内涵,每个市民的内在和外在都在经受文化的洗礼。由素质不断提高的人组成的城市,难道不会更快速地提升吗?这就是文化软实力对经济社会发展强有力的保障和推动,深圳就是要在其中脱胎换骨、焕发生机。(参考文献略) 

作者单位:国家发展和改革委员会社会发展研究所/中国城市和小城镇改革发展中心

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