让农民成为城市发展的“合伙人” —广东省肇庆市鼎湖区农村土地征收政策创新调查报告

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中央党校中青三班一支部肇庆调研组

农村土地征收是城镇化建设中不可回避的难题,难就难在利益分配。习近平总书记指出,深化农村土地制度改革要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”,为破解这个难题指明了方向。2013年以来,广东省肇庆市鼎湖区在新区建设实践中,通过“集体入股国有” 的“土地两级股份化”改革,探索城乡土地合营的新型双层经营体制,让农民成为城市发展的“合伙人”,走出了一条共享土地增值收益、城乡融合发展的新路。中央党校中青三班调研组赴鼎湖区对此进行了专题调研。

土地征收政策创新的主要做法

2013年肇庆市在鼎湖区启动肇庆新区建设。新区规划面积115平方公里,涉及5个镇街26个行政村, 共需征收集体农用地9.2万亩。能否高效平稳征收这些土地,成为新区建设“第一道坎”。全国大多数地方的通常做法和结果是:地方政府低价征地、高价卖地,被征地农民拿到一次性补偿后成了旁观者,无法分享城市发展的成果。随着土地价值的攀升,被征地农民可能产生不满情绪并积累扩散,极易诱发上访和社会不稳定事件。在肇庆市委市政府的支持和指导下,鼎湖区坚持问题导向和底线思维,用改革的办法解决发展中的问题,以与农民共建共治共享为基本方向,探索进行土地征收政策创新,首先在广利街道彭寿村进行试点,具体做法分“五步走”。

第一步:成立村级土地公司。社会主义建设时期我国农村集体土地实行“三级所有、队为基础”, 改革开放后这个格局没有改变,在广东大部分农村地区,村民小组是土地所有权实际持有主体,鼎湖区农村集体土地所有权就属于村民小组。作为集体土地所有权主体,彭寿村15个村民小组以农用地入股, 联合成立“彭寿村土地资产管理公司”。该公司是具有特定目的的有限责任公司,只用于土地资产收入经营,不从事其他经营活动。村民小组股权比例以各小组的农用地面积进行界定。以村民小组罗水一队为例,其农用地面积为273.75亩, 占总面积4958亩的5.52%,其股权比例即为5.52%。村民小组作为股东, 获得村级土地公司的土地收益分红后,按照村规民约每年给村民分配一次。

第二步:联合成立肇庆新区土地公司。肇庆新区管委会与彭寿村土地公司联合成立肇庆新区土地资产管理公司,双方约定:彭寿村土地公司以名下土地承包权和经营权再入股,占新区土地总公司股权的20%;新区管委会以这部分土地的开发成本入股,占总公司股权的80%。由于村级土地公司是特定目的公司,没有实际现金投入,而管委会土地开发投入巨大,为体现惠民原则,双方经协商确定了2∶8的股比。土地征收条件成熟时,由新区土地公司配合管委会完成土地征收工作,此前不得改变农用地性质和现状。土地征收完成后,管委会负责开发运营,其中可出让的建设用地收益减去入股土地开发成本, 视为土地增值收益,由彭寿村与管委会按股权比例分配。为了防止政府引入第三方资本进行土地开发造成村民股权损失,公司章程中设立了“防稀释条款”,约定村级股份占比不因任何原因而减少,充分保障村民权益。

第三步:落实股权收益分配。因土地开发需较长时间,而村民希望尽快兑现股权收益,双方商定将村级土地公司持有的20%股权中, 划出12%折换成商业物业设施(如商铺、公寓、加油站等)在新区建设中陆续返还。以商铺为例,每征一亩地折换12平方米底商,在管委会建设的搬迁安置小区中落实。物业未建成前,管委会通过预返租形式支付村级公司租金, 提前让村民享受城市建设红利; 物业建成后,物业产权将给予村集体经营,村集体不再持有12% 股权。剩余的8%为土地长期增值收益股权,由管委会定期结算返利给村级公司。由于落实了股权收益,不再给村集体留用地。

第四步:构建多元社会保障机制。仅靠股权并不足以让村民转化为市民,还需在社保、就业等方面提供多元保障。管委会为入股农民设立个人社会保障账户,填实社保缴费12年,村级公司填实缴费3年, 其余缴费个人自理。在新区核心区域规划建设大产权安置小区,用商品住房置换宅基地和民房,农民财产权益显著增加。加大就业培训力度,统筹城市开发建设中适合村民的岗位,在园林绿化、道路管养、社区服务等方面优先解决被征地农民就业问题。此外,管委会还制定了搬家综合补助、口粮补贴、周转过渡补贴、物业补贴等一系列保障政策。

第五步:提升村集体可持续发展能力。管委会已完成的8万亩土地股份合作共需返还村级土地公司96 万平方米商铺(部分以其他物业形式返还)。为管理运营好这部分商业物业设施,管委会引导具有物业分配权的多个行政村土地公司联合成立物业资产管理公司,选举董事会、监事会和董事长,引入职业经理人,用市场化方式保障物业保值增值,推动村集体学习现代市场经济和企业运作机制。这些措施,使村集体从管土地向管物业、管股权转变,村集体可持续发展能力得到明显提升。

通过上述“五步走”的举措(见图1),实现了“散户进集体、集体入国有,个体有保障、集体有发展”,最终农民抱团进入城市, 成为城市发展的“合伙人”。

从2013年底到2015年初,经过一年多的努力,彭寿村试点取得成功,15个村民小组全部顺利签署了入股协议,共涉及802户、2491人, 共入股4958亩土地。到2018年底, 彭寿村入股土地中已全部完成土地征收手续,其中市场出让1593亩。彭寿村民敢于饮“头啖汤”,也获得了看得见、摸得着、可持续的实惠。村民的主要收入包括原有土地征收的补偿、村级物业收益分红、长期土地增值收益8%分红,获得了城市社保和新的就业机会,拆迁农民还得到了大商品房和搬迁安置各类补贴。时任彭寿村党支部书记区焕光同志算了一笔账:2015年,村民人均分红从原来每年不到2000元增长到7500元。2018年,新区第一个安置小区康乐花园建成,共计13 栋,安置入住了包括彭寿村在内的1710户,另有4个安置小区将陆续建成投入使用。政府需要返还村集体的物业也逐步兑现,康乐花园小区的27000平米商业设施交付给村集体,由村物业资产管理公司自主运营。当地流传着几句话:“有车有楼,不如彭寿户口”“老的全有,新的更多,虚的变实”“端起金饭碗, 分红年年有”。群众的精神面貌也随之发生三个转变:从征地拆迁对立面转变为同政府合作方;从传统散户单干转变为依托集体致富;从城市边缘的农民转变为积极融入新区的市民。

试点取得成功后,新区内黎桥、院主、龙头等几个村主动申请参加股份化改革,从“要征我”转变到“我要征”。目前这项改革已在新区全面铺开,参照彭寿村做法,每个行政村成立土地公司,并分别与新区管委会成立土地合作公司。截至2018年底,参加合作的土地面积超过8万亩,基本覆盖了新区核心区。国家、集体、个人利益都得到了有效实现:由于征地计划得到落实,新区建设快速推进,近三年基础设施投入累计近400亿元,面貌日新月异,并成功承办了广东省第十五届省运会;村集体获得了可观的物业设施,租金收益稳定可持续,村组织的威信大幅提高;农民利益得到保障,综合性的收益和保障措施让村民心齐气顺,改革过程中没有上访、没有群体性事件,社会大局平稳有序(见图2)。

土地征收政策创新的内在逻辑

调研组走村串户,多次召开座谈会,与当地有关负责同志深入交流,还原了当年改革的设计初衷和内在逻辑。

(一)核心是用股权与群众结成利益共同体。以往在农村土地征收中,往往地方政府作为甲方,集体和农民作为乙方,二者二元对立而非同向同行;随着农民的诉求越来越高,征地越来越难。鼎湖区站在群众立场思考解决方案,把土地增值收益拿出来共享,舍得眼前利益,营造有利于政策实施的环境, 换取长远利益。这个方案突破了二元对立,实现了从“博弈”走向“合作”,农民从城市发展的被动参与者变成了主动“合伙人”,更好地实现就地就近城镇化。由于利益方向一致,群众的主要诉求转变为希望新区建设得更快一些,建得越快群众利益就实现得越好。用股权与群众结成利益共同体,调动了政府、集体和个人三方积极性,是鼎湖方案政策设计的核心。

(二)关键是统筹置换农地三大功能。新中国成立以来,经过历次农村土地改革,农村土地逐步具有了财产保值增值、生产资料和社会保障三大功能。鼎湖区在征地过程中认为,必须对三大功能进行整体考虑,充分尊重农民的财产权、生存权和发展权,提出一揽子解决方案,才能获得农民支持,实现社会稳定。鼎湖方案通过大商品房置换宅基地和民房,实现了土地财产功能;通过商业物业和股权收益置换留用地,实现了生产资料功能; 通过多元保障机制置换农用地长期承包经营权,实现了社会保障功能(见图3)。“三个置换”让农民吃下过上长期美好生活的“定心丸”,最大限度保障了农民权利, 是鼎湖方案顺利推进的关键。

(三)优势是实现了土地集约利用。广东以往的做法是按征地面积10%—15%返还给村集体作为留用地,以支持和发展村集体经济。随着实践发展,出现两方面值得关注的问题:一方面,建设用地持续紧缺,留用地难以兑现,经常打白条,村集体意见很大;另一方面, 村集体拿到留用地,往往会被地产商围猎,成为“小官大贪”的腐败温床,农民意见很大。同时,分散的留用地逐渐演变成“插花地”和“城中村”,既不利于城市整体规划和系统开发,又不利于土地节约集约利用。有鉴于此,鼎湖区用股权替代留用地,通过“统一规划、统一开发、统一管理”的模式,实现了留用地从“零星散乱”向“集中集约”的转变。这一做法有效克服了原留用地做法的弊端,真正打造了农民利益的“聚宝盆”、社会稳定的“压舱石”,更好地实现了留用地政策的初衷。

(四)实质是构建了城乡土地合营的新型双层经营体制。十一届三中全会确立了家庭分散经营和集体统一经营相结合的双层经营体制,极大地解放和发展了生产力。40年来,随着经济社会的发展,双层经营体制不断进步完善。肇庆新区的建设使农村生产生活方式发生根本性转变,大量集体农用地变为国有建设用地,传统分散家庭经营逐渐消失,集体经营需要发挥更重要的作用。鼎湖方案因应这种变化,通过“村民小组入股行政村建立土地管理公司”和“村集体入股国有建立土地开发公司”的两级土地股份化改革,构建了村级土地公司经营和新区土地公司经营相结合的新型双层经营体制。原有体制是集体与家庭的双层经营,新型体制是国家与集体的双层经营。村级公司主要解决分配问题,新区公司主要解决投入开发运营问题,股权成为连接国家和集体两种土地所有制的纽带。这种变化充分调动了地方政府和村集体的两个积极性,村集体在化解矛盾、平衡利益关系上发挥特殊作用,可以有效解决户籍进出、股权变更、外嫁女等大量问题,增强了改革弹性空间;地方政府所持的80%股权将推动符合规划的土地尽快开发利用,并为引入土地信托和战略投资提供合法接口, 有助于降低政府债务率。在加快城镇化背景下,这种城乡土地合营的新型双层经营体制展现了较强的制度优势。

土地征收政策创新的审视剖析

土地征收政策创新事关重大, 涉及面广,牵一发而动全身。调研组认真对鼎湖区方案的合规性、合理性、操作性、风险性和适用性等方面进行了深入剖析。

(一)合规性— 征收程序符合规定。习近平总书记强调,在农村土地制度改革中要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。从土地性质上看,鼎湖区在符合土地利用总体规划并落实用地指标的前提下,通过股份化新型村集体经济形式的土地流转,是公有制框架内开展的土地国有和集体所有间的混合所有制合作,土地公有制性质未变。从耕地红线上看,在股份化合作后,对于未转为建设用地的农用地,土地总公司授权行政村统一管理,仍是农业用地。所有建设用地使用程序与手续完备,耕地占补平衡得到良好落实,基本农田保护措施得当,没有突破耕地红线。从农民利益上看,通过股份化合作,农民收入大幅提高,价值化的财产性利益得到了长期有效保障。

(二)合理性—关注民生顺应民意。新区城镇化并没有抛弃当地农民,通过股份化合作方式使农民成为市民,成为城市发展的“合伙人”。他们在社保和就业等方面得到了实实在在的实惠,“生活水平有提升、长远生计有保障”,以主人翁的姿态参与新区建设发展。同时,鼎湖区对留用地传统做法的改进,增加了可持续的集体收益, 也消除了村干部犯错误的温床,使当地农民的获得感、幸福感和安全感显著提高。

(三)操作性—政府征地成本可控。从表面上看,征地改革创新使政府征地成本大幅增加。实则不然,政府只是把以往拖欠的留用地通过置换形式逐步返还给农民。我们可以算一笔账:如果执行原有留用地政策,征收8万亩土地需返还给村集体9600亩,这部分土地的增值速度远远大于用以置换的商业设施租金的增速,留用地市值也远远大于返还的物业市值。土地征收除了显性成本还有隐性成本,原有征地模式下政府的行政支出和维稳成本都应考虑进去。鼎湖区通过置换形式兑现留用地政策,既保障了村集体和农民的利益,又促进了土地集约化利用,同时也大大提高了政府的信誉度,实现了“多赢”。综合来看,鼎湖方案是一种负外部性很小的改革,是经济学上的“帕累托改进”,具有可操作性。

(四)风险性—局部存在总体可控。邓小平同志曾指出,发展起来以后的问题不比不发展时少。鼎湖区进行大规模建设,用地成本高,政府前期投入大,需要具备良好的土地运营和资金周转能力,以化解政府债务风险;股份化合作政策异于原有政策,需要做好股份化合作与土地确权的有效衔接;大规模的股份化合作,可能导致土地的粗放式开发使用,进而产生浪费现象;部分农民征地后可能存在无事可做的情况,容易滋生养闲养懒现象,就业问题应引发关注。从鼎湖实践来看,这些问题都得到重视并有了较好的解决方案, 风险总体可控。

(五)适用性—边界清晰值得借鉴。鼎湖方案是在城镇化大背景下,在现有法律框架内寻找的股份化征地改革创新之路,适用于城镇化征地,尤其适用于城乡结合部连片土地征收与整体开发。股份化的城乡土地合营思路,对宅基地和集体经营性建设用地的改革也具有借鉴意义。需要指出的是,由于该方案补偿方式多元、相对成本较高,需要土地快速升值以解决资金保障问题,故在贫困地区征地或在纯工业园区的征地,不宜采用本方案。

调研后的思考和建议

鼎湖区的改革,实质上是尊重中国特色社会主义市场经济规律的土地政策创新,是公有制框架下土地国有与集体所有的混合所有制探索,是城乡土地合营的新型双层经营体制改革,为推动城乡融合发展找到了一个重要切入点。

我们认为,鼎湖区直面土地征收中政府、集体和个人三者利益不平衡的问题,通过一系列制度设计,在土地集体所有与国有之间架起一座股权桥梁和纽带,实现了利益“多赢”。土地征收“五步走” 的做法,让农村土地的价值得到充分体现,让农民成为城市发展的“合伙人”,让农村集体发展更可持续。其之所以能取得成功,与设计初衷和内在逻辑是分不开的:通过与群众结成利益共同体调动了农民积极性,统筹置换农地三大功能解决了农民后顾之忧,用股权取代原有留用地促进了新区土地集约高效利用,构建城乡合营的新型双层经营体制激发了基层活力,实现了“帕累托改进”。

农民在城镇化进程中失地不失权、离土不离乡、分层不分家、分享不分散,成为城市发展的“合伙人”:他们向城市贡献了土地,成为了城市新主人,积极支持参与了城市建设,经营着市场化运作的物业, 管理着城市社区公共事务,把个人利益与城市发展紧紧联系在了一起。从这个意义上说,农民既是城市贡献者,也是城市建设者;既是城市新成员,也是城市新主人;既是城市经营者,也是城市管理者。

三农问题专家温铁军教授认为:“肇庆方案的创新在于,因为用股份制的市场化手段,使农民得到长期的财产性收入,而出现了土地征收过程中的平滑交易,没有引发上访和群体性事件,这是最难得到的效果。这种包容性增长经验值得推广。” 

当前世界处于百年未有之大变局,我们面临前所未有的机遇和挑战,急需打通内需发展战略通道, 无论是哪个通道,都必须充分发挥土地这个基本要素的作用。建议推广鼎湖区的做法,通过土地股份化改革,探索土地供给与利用的有效途径,构建城乡土地合营的新型双层经营体制,释放土地的巨大生产力,让更多农民成为城市发展“合伙人”,真正把新型城镇化和乡村振兴战略落到实处,为应对危机、实现高质量发展提供支撑和保障。

调研组组长兼主笔: 

陈宇航 中共肇庆市鼎湖区委书记

张建军 自然资源部综合司战略规划处处长

调研组成员: 

林 建 中央统战部七局副局长 

魏锋华 国家统计局机关党委群工部部长 

唐 勇 香港中旅国际投资有限公司副总经理

吕品田 国家信访局来访接待司四处处长

赵宏伟 吉林大学机械与航空航天工程学院院长

杨旭波 上海商务委员会通关协调处处长 

闫 格 黑龙江哈尔滨市松北区裕强街道办事处工委书记

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