基于农地“三权分置”的金融供给模式研究 —河南邓州“孟楼做法”的经验与拓展

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祁敬之 邓俊淼 文冠军

2016年8月以来,河南省邓州市以孟楼镇为试点,探索农地“三权分置”改革,为乡村振兴凝聚内生动力,成为我国改革开放以来农业农村改革的生动缩影。与此同时, 从“孟楼做法”实践中,我们发现农地经营权流转后面临着金融资源配置相对滞后的问题。为此,亟需导入“利益共同体模式”,将利益相关者组成共同体,通过共同体的协调活动,形成风险共担、利益共享的平衡模式,以缓解这一问题。

邓州孟楼镇的农地“三权分置”做法

邓州市孟楼镇位于河南省西南部,人口2.9万人,土地保有量6.29 万亩,属于典型的农业乡镇。2016 年8月,邓州市孟楼镇依托土地“集中流转—集中整理—集中再流转” 模式,探索实施农村土地经营权集中流转、推进农村土地“三权分置”,土地整体流转率达到98%, 为适度规模经营、发展现代农业打下基础,被认为是农业农村新一轮改革的试水之作。

(一)“孟楼做法”的推进方式

1.土地确权颁证。为了有效推进孟楼的三权分置工作,按照河南省委、省政府的安排部署,该镇率先对全镇土地进行确权,颁发了集体土地所有权证及土地承包经营权证。土地的确权颁证,使村集体和农户对土地的权益有了保障,提升了农户开展土地流转的积极性,同时使土地流转的程序也更加规范。

2.与农户签订流转合同。该镇通过政策宣导,使农户认识到农村土地的集约化经营是农业发展的大方向。按照群众自愿的原则,由农户与镇政府签订土地流转合同,对不愿进行土地流转的农户,该镇拿出离村庄近、最好的土地分给这部分农户,既保证了农户的利益,也避免了流转后的大块农田被个别小块田分割的问题。

3.组建专业化管理公司。省市相关部门共同出资1亿元业成立土地开发公司,具体负责流转土地的运营。土地开发有限公司按照流转到位、整理到位、各类用地规划到位的要求,进行土地整理、修建基础设施,并经营管理土地再流转,负责对农户租金的统一支付,每年10 月份支付农户当年的租金。

4.统一推进土地整理。在土地再流转前,把原有的6万余亩耕地从7至8等级全部提升为6等级,并采取“摊水入亩”的办法,每亩承包地免费配给340立方灌溉用水。以方田为主,打破村组界限,在全镇统筹配套沟、路、渠等农业基础设施, 改善农业生产条件,实现“田成方、林成网,渠相通、水相连,旱能浇、涝能排”。

5.实施土地经营权再流转。聘请北京市农林科学院对全镇农业产业发展进行整体规划,做到粮经饲统筹,着力发展优质高效生态农业,避免非粮化、严禁非农化。

其具体操作模式如图1所示。

(二)“孟楼做法”的可持续性分析

1.利益相关者的激励。孟楼做法涉及农户、农地开发公司、镇政府、村集体经济组织等相关利益主体。农户获得高于土地净收入的流转收益,并从土地中解放劳动力,获得其他务工收入;土地转租价差收益,由农地开发公司、镇政府和村集体经济组织之间按4:4:2分配,另外,土地整理新增7500亩耕地,集体可获得土地指标出售预期收益。

2.交易成本的降低。一是新型农业经营主体流转土地的谈判成本下降,所承担的后续纠纷风险减少,诉讼成本基本节省;二是新型经营主体在经营过程中不用考虑偷盗的风险, 当地镇政府及村集体免费承担了偷盗的监督,降低了监督的额外成本。

3.持续收益的形成。只要土地能持续地流转出去,相关各方的收益现金流就能持续。一是一次性收益,即7500亩新增耕地指标销售预期收益;二是持续性收益,土地能力提升的租金增加收益及土地规模化经营的产出效率增长收益;三是额外的收益,农民外出务工、流转土地上就业的工资性收入等等。

4.多层次的保障机制。第一重保障是村集体经济组织对村民的治理,其保障租入土地的新型农业经营主体能够顺利地完成生产经营; 第二重保障是镇政府通过协调承包的新型农业经营主体,实现土地的顺利流转;第三重保障是农地开发公司实施土地整理、配套设施,降低了农业经营主体的顾虑。

(三)“孟楼做法”的融资瓶颈

1.土地整理资金来源不足。孟楼做法实施中,从土地整理投入到农民租金支付共计1.5亿元,这些启动资金主要由省、市有关部门注资设立。随着孟楼做法计划在另外6个乡镇的40万亩农地上推广实施,经过初步核算,土地整理及租金支付投入预计资金缺口达7亿元。缺口资金如果完全依赖政府部门注资显然已不太现实,再者政府一时也承受不了这么大块的资金支出。因此,必须寻求新的资金来源,社会融资、银行贷款或多元化的资金来源组合,可能才是模式推广实施的最佳出路。

2.乡村配套发展资金缺失。这主要是乡村振兴、农村养老基础设施建设基金规划问题。孟楼做法对收益的再分配只是考虑了各参与主体的诉求,而对乡村振兴、农村有养老等后续的远期事项投入没有予以单独规划和设计。因此,在孟楼做法推广中, 应从农村土地收益中的集体份额中单独按比例提取或国家对“三权分置” 模式较完善的乡村及早进行乡村发展规划,并给予适当的发展资金支持。

3.农地抵押融资不完善。作为“两权抵押”试点地区,邓州在农地抵押领域做了大量积极的探索, 但受困于农地权属、农民认知及对土地的依赖性较强等因素,两权抵押还是以组合型的“担保+抵押” 模式为主,加之配套的风险防范、评估、再流转等机制不完善,金融信贷资金介入的渠道依然不是很通畅,这与新型农业经营主体对融资的需求不匹配。

基于“孟楼做法”的金融支持模式优化

在“三权分置”模式下,由于农地经营权抵押在配套制度方面存在的制约,需要完善农地产权制度、健全经营权流转平台、落实复合型的抵押担保机制和风险补偿机制,以形成农地经营权抵押贷款和降低风险的关键性制度和机制设计。因此,依据“三权分置” 的“孟楼做法”,提出“利益共同体”金融支持模式。

(一)“孟楼做法”实现的几个机制

1.土地汇聚机制。土地汇聚机制是将分散在小规模农户手中的农地按照一定的模式聚集起来,汇聚机制可以是租入(孟楼做法),同样也可以是土地入股。在土地聚集的过程中,集体经济组织和乡镇级政府部门发挥着与农户长期联系的优势,实现土地的及时汇聚。维护这个机制的核心是土地租金或收益所形成的持续现金流。

2.土地流动机制。土地要实现持续的收益,就必须流转出去,而流转的提前是土地的质量和规模受到农业经营主体的关注,否则, 可能形成“闲地”,影响收益的持续;同样,农地在流转到期后,需要及时续期或再流转,否则,同样影响收益,因此,土地的质量、合适的规模及完备的流转平台是农地及时流动的支撑。

3.资金融入机制。即在改革过程中资金不足时能够及时通过一定的渠道融入,融资机制的关键在于融资规模的确定和经营权抵押的有效性,这还涉及农地使用权的评估。农地使用权价值的确定,是确定贷款额度,降低贷款风险的重要措施,因此,资金融入机制的核心在于找到一个第三方、信用等级较高的农地使用权评估机构。

4.农业保险机制。由于农业经营面临自然风险和市场风险等多种风险,保险的介入能够为经营土地的各主体的权利提供保证。保险公司的功能主要涉及两个方面,一是对转入方经营项目的保险,保障其应对风险时能够面临最小的损失;二是针对金融机构,如果农地转入方不能够及时偿还或者违约,金融机构能够通过保险降低自身的损失。

5.风险保障机制。风险保障机制涉及担保、补偿及保证保险等措施的建立,以保证在贷款违约时分散风险,保障在农地转入方不能按时偿还贷款时,替农地转入方偿还贷款,从而降低金融机构的损失, 提高其为农业经营提供金融支持的积极性。

农地“三权分置”的综合模式涉及多元主体,因此,多元主体的及时整合与相互配合就成为该做法实施的关键。在该模式中,政府部门因地制宜地协调多方主体共同完成农地“三权分置”的金融支持需求。

(二)做法有两个主要特征

1.机制之间不是孤立的。五个机制不是孤立的个体,而是互相配合的整体,是保证模式可持续的最优组合。但由于不同的区域、人文及土地优势,机制的组合方式可能多种多样,也存在缺少一个机制而可运行的可能。

2.契合“四个有利于”要求。参与“三权分置”模式的各利益主体之间通过直接或间接的形式围绕土地经营权形成利益共同体,每一方的行为发生都有相对应的方式作为利益获得的保证,既实现了最基本的利益诉求,又推动了农地“三权分置”改革工作的推进。

(三)实施基本路径

1.完善制度体系。包括经营权的界定、颁证流程、流转流程等方面, 建立一个完善的经营权制度体系, 解决经营权流转和抵押存在的法律问题,形成一个完整制度体系。在我们访谈过程中,许多农户手中并没有农地经营权证,因此,缺乏完善的经营权的权利配置证明,是导致农户和农地转入方无法通过农地抵押获得贷款的关键因素。

2.落实配套措施。结合农地的制度特征,建立一个经营权价值评估体系;土地价值评估体系不仅包括土地价值评估的一个环节,而且包括土地流转的手续办理,后续土地价值纠纷的调解,相关价值和权利的界定等环节。完善的土地价值评估体系的建构需要政府部门强有力的参与,实施政府技术部门指导及评估费用财政补贴,实现土地价值评估机构由政策性向市场型转变。

3.搭建交易平台。缺少成熟的农地经营权流转市场,是农地价值不能有效增值的关键原因。因此,建立完善的、实时的农地经营权网络化交易服务体系,实现土地信息与需求信息的及时登记、展示、对接和更新, 满足需求方条件与农地信息的及时对接,从而有效提高土地流转的及时性,减少供应方与需求方对接环节上的时间成本、评估成本和经济成本。

4.设立接管基金。再好的机制也无法完全规避风险,因此要建立长期、完善的兜底机制,即建立农地“三权分置”最终风险处置接管基金,降低因农地“三权分置”形成新的社会矛盾的系数。基金的设立采取多元化的方式,以财政划拨、开发公司邀存、土地溢价比例及土地指标溢出价值等多项资金来源构成。

作者单位:南阳师范学院金融学院/ 中国人民银行南阳市中心支行

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