对海上丝绸之路国内沿海区域布局的思考

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曹忠祥

我国正处在发展战略调整和发展方式转型的关键时期,以扩大开放、拓展国际发展空间、构建全球治理新格局为主要目标的“一带一路”建设的推进,正在深刻影响着我国经济发展全局,也给区域发展带来空前的机遇和挑战。沿海地区是我国经济发展的核心支撑地带, 历来在我国对外开放中居于“排头兵”地位,也在当前“一带一路” 建设、特别是21世纪海上丝绸之路建设中肩负着重要使命。海上丝绸之路建设背景下的沿海地区布局, 旨在以正确认识沿海地区在海上丝绸之路建设中的地位与作用为前提,以沿海地区区域发展空间格局现状和区域对外开放合作基础条件为依据,立足21世纪海上丝绸之路建设的基本要求,从陆海统筹、区域分工、能力建设、重点领域推进等视角,加快沿海地区国际合作能力的提升和开放型经济发展空间格局的优化调整。

海上丝绸之路背景下国内沿海地区功能解析

地区功能定位是空间布局的逻辑起点。国家《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》已经提出了“以东部沿海地区为引领”的战略定位。充分发挥沿海地区在引领海洋开发和内陆地区发展中的核心作用,加强东中西互动合作,全面提升开放型经济水平,形成参与和引领国际合作竞争新优势,成为“一带一路” 特别是21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军,是东部沿海地区在“一带一路”建设中的重要使命。海上丝绸之路建设背景下的沿海地区功能可以从沿海地区开放和“一带一路”倡议全面实施的关系、沿海地区和海上丝绸之路建设的关系、沿海地区开放和内陆地区开放的关系三个层面来认识。

(一)沿海地区是“一带”和“一路”的战略交汇地带

沿海地区作为海陆之间物质、能量和信息交换的重要媒介,在陆海统筹发展中居于核心地位。从现实发展来看,我国经济社会发展空间不均衡,沿海地区人口众多、要素集聚度高、经济社会发展水平高,以长三角、珠三角和京津冀三大经济圈为核心的东部沿海各经济区,包括深圳前海、广州南沙、珠海横琴、福建平潭、浙江海洋经济发展示范区、福建海峡蓝色经济区、舟山群岛新区、上海浦东新区、山东半岛蓝色经济区、天津滨海新区等众多经济活力强劲的地区,经济总量占全国的七成以上,历来是我国区域发展的核心地带和国家区域发展战略确定的率先发展区域。特殊的自然地理位置和经济社会发展、特别是对外开放的良好基础,决定了沿海地区是当前国家大力推动实施的丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路两大战略对接和各种政策措施集中发力的地区,理应在“一带一路”建设中发挥龙头和引擎的重要作用。未来沿海地区如何发挥先天优势, 在自身扩大开放和转型升级的同时, 统筹协调“ 一带” 和“ 一路”双向开放与建设,是沿海地区空间布局中需要考虑的重要问题。

(二)沿海地区是我国参与海上丝绸之路建设的主体

沿海地区是历史上海上丝绸之路的起点,又作为21世纪海上丝绸之路的重要组成部分,是我国参与21世纪海上丝绸之路建设的主要推动力量。从涉海的本质属性出发, 沿海地区在推进海上丝绸之路建设过程中,既要将与海上丝绸之路沿线国家以“五通”为重点的全方位合作作为主基调,又要从国家加快海洋开发、建设海洋强国的目标诉求出发,把经略海洋国土、拓展海洋领域对外合作的广度与深度、优化国家全球海洋战略布局作为开发合作的重要方向。为此,未来沿海地区一方面要不断优化地区空间结构,规划海岸带开发空间秩序, 统筹规划沿海港、航、路系统,理顺陆海产业发展与生态环境保护关系,以实现陆海产业发展、基础设施建设、生态环境保护的有效对接和一体化良性互动发展,提升沿海地区的集聚辐射能力,着力重塑、强化海洋开发保障基地和海洋产业发展的重要空间载体职能;与此同时,要加强海洋开发与管理基础能力建设,着力海洋国土开发战略布局,加快海洋产业结构的战略性调整,积极推动与海上丝绸之路国家海洋资源开发、海洋生态环境保护、海洋防灾减灾和海洋科技文化等领域的全方位合作,不断提升沿海地区海洋经济发展和海洋开发国际合作的水平。

(三)沿海地区是内陆地区参与海上丝绸之路建设的桥梁

无论“一带”还是“一路”建设,都不是内陆或沿海地区的“独奏”,而必须依赖各地区的共同参与。就我国全面对外开放的未来走势而言,尽管内陆沿边开放近年来得到了越来越多的重视,特别是以丝绸之路经济带为引领、以多个陆上对外经济走廊建设为抓手的陆路对外开放得到了长足发展,但从长远发展来看,人类社会对海洋依赖的逐步加深和国家及地区经济的向海发展将是长期趋势,海上运输和陆上运输相比所具有的巨大优势决定了海上贸易通道在国家对外开放中的优势地位很难改变,沿海开放仍将长期主导我国对外开放的基本“棋局”,由此赋予海上丝绸之路在国家对外开放全局中的重要战略地位。从这个意义上来讲,对于内陆地区特别是既不沿海也不沿边的中部内陆地区来说,加强和沿海地区的联系,积极参与21世纪海上丝绸之路建设进程,实现联动发展和借力开放,仍将是内陆地区开放发展的重要方向。因此,从扩大沿海经济发展腹地、引领内陆地区扩大开放和加快海上丝绸之路建设进程的多重目标出发,如何完善海陆联系“桥梁”和“窗口”的功能,引领内陆地区共同参与21世纪海上丝绸之路建设,是沿海地区未来必须肩负的重要职能。

海上丝绸之路国内沿海地区布局重点

基于以上对沿海地区在海上丝绸之路建设中的区域功能分析,结合沿海地区区域发展空间格局及不同地区参与海上丝绸之路建设基础条件的分析,未来沿海地区空间布局及其建设重点的确定,要重点围绕以下三个方面展开。

(一)因地制宜,提升沿海不同区域参与海上丝绸之路建设的基础能力

21世纪海上丝绸之路作为新时期国家沿海开放战略的“升级版”,其实施对沿海地区对外开放水平和能力的提升提出了新要求, 必须因地制宜,将推动沿海不同区域以改善基础设施条件、创新体制机制,以及促进外向型经济转型升级为重点的对外开放合作基础能力的提升,作为沿海地区空间布局中的首要问题予以考虑。

从与海上丝绸之路国家间互联互通的基本要求出发,沿海地区未来要把以港口为中心的基础设施建设置于突出重要的位置,通过加快港口资源空间整合和功能完善、推动以港口为纽带的陆海集疏运体系建设、扩大与沿线国家间的港口合作,不断提升沿海地区内联外通的能力,带动临港产业发展和外向型港口经济区加快新一轮崛起,为国家海外战略支点建设和优化国家全球海洋战略布局创造条件。

必须高度重视经济开放水平和质量建设,通过不断优化对外贸易结构、创新对外贸易方式、加快优势过剩产能“走出去”步伐,着力提升环渤海、长三角、珠三角三大经济核心区的国际化水平,通过“走出去”和“引进来”相结合,努力补齐海峡西岸、北部湾和海南对外开放的短板,促进沿海地区开放型经济的率先升级和对外开放水平的全面提升,更深层次地融入全球分工体系与全球价值链增值环节。

坚持以开放倒逼改革、以改革促进开放,加快体制机制创新步伐。重视发挥上海、天津、广东、福建自由贸易区和沿海特殊海关监管区的平台支撑作用,积极探索和努力争取对内外相关政策的先行先试,不断优化沿海地区参与海上丝绸之路建设的政策环境。

(二)突出优势,提升不同区域与海上丝绸之路沿线国家的开放合作水平

由于沿海不同区域地理位置特别是海陆位置不同,资源、区位、交通和人文环境等基础条件不一样,加之受改革开放以来国家差异化区域政策累积效应的影响,经济发展和对外开放水平具有明显的差异性特征,导致不同区域在海上丝绸之路建设中所处的地位和作用也会有所差异。从需求角度来看,由于海上丝绸之路建设是一项系统工程,我国与沿线国家的合作不仅在领域上涵盖基础设施建设、经济发展、社会人文交流、生态环境保护和海上安全等方方面面,而且在空间方向上涉及太平洋、印度洋和东北亚等多个板块,不同板块经济社会发展基础和地缘政治经济形势的差异,也会对沿海不同经济地域单元参与海上丝绸之路建设的方向和重点产生影响。海上丝绸之路建设背景下的沿海地区布局,就要根据沿海不同区域的区位和经济社会发展基础特点, 充分发挥各自的优势与特色,选择符合不同区域区情和地缘政治经济形势的功能定位及对外合作方向和重点,形成分工与合作相结合的沿海地区对外开放格局。

(三)陆海统筹,加强沿海与内陆区域的联动开放

区域协调发展是当前我国区域发展战略的重要内容,加强和内陆地区的合作也是促进当前沿海地区产业结构转型升级、解决人口资源和环境问题的重要路径。事实上, 国家已经颁布实施的《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路愿景与行动》所确定的一些省份和城市的定位,主要出发点不是限定某些地区属于“一带一路”或“一带一路”只发展某几个城市点或城市群,而是通过由点到线再到面的渐进扩散方式,将“一带一路”建设与国内已有的区域板块发展战略结合,深挖各地域单元与沿线国家的合作潜力,推进国内不同地区间要素资源的双向流动,强化区际互联互通与产业转移,以提升中西部经济凹陷地区和沿边地区对外开放水平,形成海陆统筹、东中西互济的开放新格局, 推动全国地区经济协调发展。从强化海陆联系“桥梁”和“窗口”的功能、发挥经济辐射和引领作用、促进区域协调发展的角度出发,海上丝绸之路建设背景下的国内沿海地区布局要重视加强不同沿海区域与广大内陆腹地的合作,通过海陆间联系通道体系的不断完善、产业转移步伐的加快、外向型陆海产业集聚平台的搭建和基于生态系统的海陆生态环境保护协作的加强,加快推动沿海和内陆区域一体化发展进程,以此为沿海地区发展转型营造更大的回旋空间,并为自身参与海上丝绸之路建设蓄积更大能量。

海上丝绸之路国内沿海区域布局的总体构想

适应海上丝绸之路建设要求, 充分发挥沿海港口群内引外连纽带作用和城市群核心支撑作用,进一步巩固和提升沿海地区对外开放的基础优势,着力健全区域开放型经济体系, 不断拓展对内对外开放合作空间, 积极推进开放支撑平台建设,构建以“一核、三区、一湾一岛”为基本框架的各具特色、分工合理、内外联动的沿海区域开放新格局,合力推进海上丝绸之路建设进程。

(一)“一核”引领,发挥海上合作综合平台服务功能

“一核”即海峡西岸地区, 是国家《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路愿景与行动》所确定的海上丝绸之路建设的核心区,重在利用作为历史上海上丝绸之路重要出发点的影响力和对台关系独特、海外侨胞众多、对外开放程度高等综合优势条件,打造海上丝绸之路经贸合作、海洋合作、人文交流等方面的综合性服务平台职能,建成海上丝绸之路陆海通道的重要枢纽、经贸合作的前沿平台、体制机制创新的先行区和人文交流合作的示范区。优先推动体制机制创新,依托中国(福建)自由贸易试验区、平潭综合实验区等载体, 在投资贸易便利化、金融创新、监管服务、规范法制环境等方面先行先试。推动基础设施互联互通,加快以港口为重点的海上通道建设, 强化航空枢纽和空中通道建设,完善陆海联运战略通道建设,深化口岸通关体系建设,着力强化海运和航空运输“门户”功能。以临港产业为主要方向,以造船、大型装备制造、新能源、新材料为重点,加快先进制造业空间集聚发展,提高产业发展核心竞争力。以农业、旅游、海洋科技等为重点,深化与东盟国家合作,进一步强化闽台合作,不断拓展与海上丝绸之路国家和地区经贸合作空间。以海外华人华侨和台港澳同胞为桥梁,以妈祖文化、闽南文化、客家文化等共同文化为基础,密切与海上丝绸之路沿线国家的人文交流与合作,打造中国—东盟民心融合重要纽带。

(二)“三区”支撑,对接南北海上合作走廊建设

“三区”即珠三角、长三角、环渤海三大地区,要作为我国参与海上丝绸之路建设的主要支撑力量来打造。未来要发挥“三区”在经济、科技和对外开放中的基础优势,以发展促开放、以开放促发展,提升产业结构水平和发展质量,推进人才、资金、技术、信息等生产要素以及各种有形商品在地区内部、地区间和国内外的高效流动,增强对内辐射带动和对外竞争合作的能力。

以贸易畅通为重点,提升珠三角地区战略支撑能力。强化我国南方地区对外开放门户的地位,努力构建有全球影响力的先进制造业基地和现代服务业基地,打造21 世纪海上丝绸之路的重要战略枢纽、面向东盟和南亚的经贸合作中心、辐射带动华南和西南地区参与海上丝绸之路建设的重要增长极。积极搭建贸易促进平台,优化贸易结构,创新贸易方式,支持农业、制造业、矿产业和服务业走出去, 提升与海上丝绸之路沿线国家的经贸合作水平。发挥广州南沙、深圳前海、珠海横琴等重大平台作用, 推动粤港澳服务贸易自由化,促进粤港澳经济深度合作。充分发挥区位优势,强化以广州港、深圳港为龙头的世界级港口群功能,提升以广州白云机场为核心的国际枢纽机场群功能,加快连接东盟、南亚、泛珠三角省区的陆路国际大通道建设,构筑联通内外、便捷高效的现代化综合运输网络。发挥海洋岸线长、海洋经济综合实力强的优势,积极推进与沿线国家的海洋渔业、海洋工程、海洋防灾减灾合作。充分利用泛珠三角区域合作机制,加快西江—珠江经济带建设,积极推进粤桂合作特别试验区、闽粤经济合作区等跨省区区域合作。

以资金融通、设施联通和区域合作为重点,提升长三角地区战略支撑能力。强化辐射带动长江流域发展的龙头地位,建成以先进制造业和现代服务业为支撑的世界级城市群、“一带”和“一路”的战略对接点。加快提升城市群综合服务功能,大力发展金融、物流、信息、研发等高端服务业,引领我国服务业国际化发展方向。突出上海的核心地位,加快上海自贸区建设步伐,加强对外经济科技交流体制与机制创新,建设国际经济、金融、贸易和航运中心建设,打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系。发挥浦东机场、虹桥机场、洋山深水港、宁波—舟山港等交通枢纽和对接欧亚大陆桥和长江通道以及在通信、能源、新能源、高科技技术等领域的优势,建设“一带一路”基础设施互联互通的战略枢纽。积极参与长江经济带建设,发挥沿长江通道通陆达海的优势,不断强化上海乃至整个长三角地区与中西部都市圈的经济联系,实现海上丝绸之路与长江经济带的良性互动。重视利用连云港欧亚大陆桥桥头堡的地位与作用,进一步完善港口功能,增强海铁衔接联运能力,加快对外开放进程,实现海上丝绸之路与陆上丝绸之路经济带的联动发展。

以政策沟通、设施联通和东北亚区域合作为重点,提升环渤海地区战略支撑能力。进一步发挥资源、科技和重工业基础雄厚的优势以及依托京津的政治优势,以技术、体制创新和对外开放为动力, 加快产业结构升级和区域一体化进程,努力将环渤海地区建设成为世界级的创业创新基地、世界级的高技术产业和先进制造业基地以及我国全面承接国际产业转移的重要基地和中国北方的国际航运中心。突出京津冀地区在辐射带动“三北” 地区发展中的枢纽地位,一方面, 要发挥北京政治资源优势,通过搭建平台、整合资源和发展服务等渠道,举办各种政策论坛和社会文化活动等,完善对话机制,加强与沿线国家间的政策沟通;另一方面, 要以天津滨海新区为龙头,着力推动临港/临海和海洋产业发展,打造滨海经济隆起带。突出辽中南地区东北地区对外开放重要门户和陆海交通走廊的地位,积极推进大连东北亚国际航运中心和国际物流中心建设,带动东北内陆地区开放开发,加快东北亚区域合作步伐。发挥山东半岛作为黄河中下游广大腹地出海口和毗邻日韩的区位优势, 抓住中日韩自贸区、黄河三角洲高效生态经济示范区和山东半岛蓝色经济区建设的重大机遇,加快建设全国重要的先进制造业、高新技术产业基地,建设中西部地区与日韩经贸往来大通道,辐射带动黄河中下游地区开放发展,成为黄河中下游地区对外开放的重要门户和陆海交通走廊。

(三)“湾”“岛”联动,提升西南海上合作走廊和南海海上经济合作区建设基础支撑能力

“湾”“岛”即广西北部湾地区和海南岛,是我国沿海地区战略地位极其重要、在国家海上主权和权益维护中负有重要使命、但对外开放和经济发展水平相对较低的地区,也是在21世纪海上丝绸之路建设中需着力提升的潜在发展区。适应海上领土主权和海洋权益维护的需要,加快广西北部湾和海南岛的开放开发步伐,打造海上丝绸之路建设新的战略支撑平台,提高沿海地区参与海上丝绸之路建设的整体能力和水平。

以设施联通和贸易畅通为重点,提升北部湾地区参与面向印度洋海上经济合作走廊建设基础能力。发挥我国西南地区出海口和毗邻东盟的区位优势,将北部湾建设成为中国面向东盟的桥头堡、“一带”和“一路”战略对接的西南门户、引领西南地区参与海上丝绸之路建设的增长极,积极参与印度洋海上经济合作走廊建设。进一步加快港口资源整合和港城一体化发展步伐,完善以铁路、高速公路、内河航运为重点、面向西南内陆腹地的集疏运通道体系,积极介入东盟海上互联互通规划和陆海贸易新通道建设,加快以国际空港、港口、边境口岸、信息网络为核心的“国际门户”建设,提升对内外基础设施互联互通水平,提高承接国际产业、资本、技术转移能力,带动国际贸易和新经济发展,提高区域地位和国际竞争力。充分利用中国— 东盟自由贸易区规则,积极参与双边多边经贸合作,加快转变外贸增长方式,优化贸易结构,扩大高附加值产品出口,扩大国内短缺的能源、原材料进口,大力承接东部加工贸易转移,加快发展服务贸易和边境贸易。优化开放环境,创新利用外资方式,大力吸引外资投向制造业、高技术产业、现代农业、环保产业和基础设施等领域。

以海洋合作和海上城市建设为重点,提升海南岛经略海洋国土和推动南海海上经济合作区建设的能力。突出海南省对南海海域的行政管辖职能,以海洋开发为重点, 加大与南海周边国家的合作,将海南岛打造成为我国经略南海的战略要地、21世纪海上丝绸之路的战略支点和国际旅游合作的示范区。加快三沙市建设进程,持续扩大离岸岛(礁)基围填海规模,完善主要岛屿基础设施配套,加快海水淡化、海洋能开发、海洋监测、海洋信息服务等基础产业发展,推动海上城市建设,尽快启动陆上保障基地建设。以中国(海南)自由贸易试验区建设为切入点,整合海口综合保税区和海口美兰国际机场功能,完善三亚国际门户机场功能,推动海口、三亚海上合作战略支点建设。加强与沿线国家旅游宣传推广合作,加快推动与环南海国家邮轮旅游合作发展,联合打造具有海上丝绸之路特色的国际精品旅游线路和高档旅游产品,谋划成立21世纪海上丝绸之路旅游联盟。结合洋浦、东方油气资源储备基地建设,打造南海油气开采产业链, 建造部署深海油气钻探开发大型配套设施,支持国内大型企业在海南建设修造船、海洋工程设备项目, 吸引大型海上油田服务公司落户海南。以海洋新能源、海水淡化、海洋生物制药、海洋工程技术、环保产业和海上旅游为重点,加强与福建、广东、广西等省的合作。充分发挥博鳌亚洲论坛的影响力和带动力,推动建立中国—东盟海洋合作机制、南海沿岸国地方政府经贸人文合作论坛和21世纪海上丝绸之路岛屿经济论坛等合作机制,服务国家总体外交,服务南海公共外交和友好合作。

作者单位:中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所

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