债是责:矫命以责赐诸民

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张国云

说到政府债,最近霸屏头条新闻应该是,美国财长姆努钦发出警告:“美国政府快没钱了,比想象的还快”,称美国政府正面临现金短缺的风险,并且比预期来得要早。

7月12日,这样一则消息登上了美国有线电视新闻网CNN的大头条。CNN报道称,姆努钦在一封写给民主党众议院议长南希·佩洛西的信中写道,美国可能最早将在9月初就要开始拖欠债务。姆努钦在信中称:“根据最新的预测,情况是, 我们将在9月初,即国会的夏季休会结束前就要用完现金了。” 

据报道,自从今年3月国会规定的借款限制重新生效以来,联邦政府就一直没能借到钱。报道还称, 美国财政部曾表示拥有足够的现金以维持到秋季,但部分由于特朗普总统2017年的减税政策,财政部目前正面临着不断扩大的赤字。

CNN称,佩洛西和姆努钦当周已经发表三次讲话,试图启动陷入僵局的预算与债务上限谈判。多名消息人士则称,最新的“欠债”预测可能将加速启动谈判的努力。

“政府要没钱”的消息很快也在社交媒体上传开,美国网友们开始了一波“该怪谁”的讨论。NBC 新闻网主播斯卡伯勒就“带起一波节奏”,将问题甩给“减税”“打破五角大楼预算”和“福利项目”等等。

美国人的争吵,说到最后无非就是,政府举债到底干什么?我觉得这还不是政府债的关键。这里要命的是,美国另一场大危机已经逼近,那就是美国的国家债务水平已经突破了22万亿美元,这才是真正的超级大风暴。

当然美国一直是全球债务最高的大国,对他们来说似乎有点“债多不愁,虱多不痒”。

这让我想起中国有句古话,说得特别精准,叫“矫命,以责赐诸民”。这句话出自《战国策·冯谖客孟尝君》,这里还有一个动人的故事—

长驱到齐,晨而求见。孟尝君怪其疾也,衣冠而见之,曰:“责毕收乎?来何疾也!”曰:“收毕矣。”“以何市而反?”冯谖曰: “君之‘视吾家所寡有者’。臣窃计,君宫中积珍宝,狗马实外厩, 美人充下陈。君家所寡有者,以义耳!窃以为君市义。”孟尝君曰: “市义奈何?”曰:“今君有区区之薛,不拊爱子其民,因而贾利之。臣窃矫君命,以责赐诸民,因烧其券,民称万岁。乃臣所以为君市义也。”孟尝君不悦,曰:“诺,先生休矣!” 

呵呵,用现代话表达,本来政府为收债而来,现在反以债赐诸民,这是多么出人意料、引人入胜的故事。

听了这样的故事,人们或许已经发现,中国自古以来,对债以仁慈与善意为基调。

毕竟地方政府债务,是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证,作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的。地方政府债券的发行,无疑解决了地方政府财政吃紧的问题,对于发展民生、拉动经济增长等具有重大推动作用。在这一点上, 近些年来,中国对地方债十分强调“取之于民用之于民”。

“千磨万击还坚劲,任尔东西南北风”。2019年我国地方债新增额度总计3.08万亿元,一般债券9300亿元、专项债2.15万亿元。2018 年12月,十三届全国人大常委会第七次会议决定,授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元,合计13900亿元。2019年1月9 日,国务院常务会议要求,对已经全国人大授权提前下达的13900亿元新增地方债要尽快启动发行。

紧接着,在专项例会上,国家有关部门表示要提高今年地方政府专项债券使用的精准度。指导和督促地方将专项债券资金重点用于急需资金支持的方面,优先用于解决在建项目、政府项目拖欠工程款问题等。在具备施工条件的地方抓紧开工一批交通、水利、生态环保等重大项目。

大家看到了吗?政府在这里有钱不任性,要把每一分钱都真正用在刀刃上,花在老百姓身上,而且还要公开透明,便于老百姓监督。

这不,今年时间过半,地方债已经进入下半场,它还是那颗初心吗?

带着这一问题,我查阅了央行日前公布的6月及上半年金融数据, 可见一斑:上半年人民币贷款增加9.67万亿元,同比多增6440亿元。社会融资规模增量累计为13.23万亿元,比上年同期多3.18万亿元。从结构深究发现,上半年地方债集中发行,一定程度上支撑了社会融资增速。上半年对实体经济发放的人民币贷款占同期社会融资规模的75.8%,同比低11.4个百分点,企业债券占比11%,同比高0.8个百分点;地方政府专项债券占比9%,同比高5.4个百分点。

可以肯定地说,新增贷款及社融结构分布,这些数据指标都符合市场预期,同时,这些数据又都是实体经济融资需求的风向标。

或许,这还不足以说明问题, 笔者找到财政部预算司的负责人, 得知上半年,全国地方累计发行新增债券21765亿元,占2019年新增地方政府债务限额的70.7%;其中6月当月发行规模7170亿元,约占上半年累计发行规模的三分之一,创年内单月发行规模新高。上半年新增债券资金在稳投资方面的支出超过60%。

因为地方债是当前社会比较关注的一个问题,对新增债券发行使用的情况,无疑人们更想了解。

与去年同期相比,2019年上半年新增债券发行主要特点:一是发行进度大幅提升。2018年已提前下达了部分2019年新增债券额度,上半年新增债券发行进度较去年同期的15.5%提升55.2个百分点。二是债券期限明显延长。上半年新增债券平均期限达8.76年,较去年同期平均期限6.33年增加2.43年,其中6月当月新增债券平均期限约10.4年。这主要是今年各地贯彻落实党中央、国务院要求,债券期限设置尽量与项目期限保持一致。三是利率成本有所下降。上半年新增债券平均发行利率3.44%,较去年同期平均利率4%降低56个基点,其中6月当月平均发行利率3.52%。

在地方债使用情况方面,从项目性质看,超五成用于在建项目建设。上半年新增债券资金约56%用于在建项目建设,有效解决工程烂尾及拖欠工程款等问题。

从资金支持领域看,稳投资支出超过60%。上半年新增债券资金用于棚改等保障性住房建设,铁路、公路等交通基础设施建设,城镇基础设施建设,乡村振兴等农业农村建设,教科文卫等社会民生领域,重大水利设施建设等六项领域资金投入占比64.8%,这些基础设施投资规模的持续增加,将带动有效投资扩大,并发挥对民间投资的撬动作用。

从资金支持重点看,着力支持重大区域发展战略和三大攻坚战。上半年,京津冀三地共发行新增债券2716亿元,上海、江苏、浙江、安徽等长三角4省发行新增债券4267 亿元,广东专门发行501亿元粤港澳大湾区专项债券,海南发行新增债券258亿元,为相关区域重大项目建设提供了有力资金支持。此外, 新增债券资金用于易地扶贫搬迁、“三区三州”等脱贫攻坚领域2245 亿元,占比10.3%,用于污染防治等生态环保领域581亿元,占比2.7%。

下一步,国家有关部门将继续指导和督促相关地区加快新增债券资金使用进度,尽早形成实物工作量,依法合规发挥债券资金积极作用,促进经济稳定增长和高质量发展。

这么一看,先前对地方债的忧虑,顿时烟消云散。但心里总还是不踏实,害怕美国政府债的问题会在中国重演。因为我与许多百姓一直不明白,是什么原因诱导了政府发债的味口?或者说,地方政府债务是怎么形成的? 

后来发觉,主要来自三个方面:第一,国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷是地方政府有底气凭借土地财政主动举债的首要因素。因为我国土地管理法规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使,地方各级人民政府不是国有土地所有权代表,无权擅自处置国有土地,只能依法根据国务院的授权处置国有土地。

事实上,中央代表的规定仅仅停留在产权宣示阶段,国有土地地方化似乎成为常规,地方政府在没有明确的法律授权情况下一直代理行使着土地所有权,而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。与此对应,土地收益分配体系也就呈不合理状态,土地收益分配主体严重错位,与土地相关的大量事权与财权被瓜分,地方政府享有大量土地所有权收益。

产权制度的模糊,势必使地方政府从实现自身利益最大化出发用够用足土地政策。金融机构也正是看重了地方政府背后的国有土地收入,才争相为政府融资平台公司慷慨解囊的。

第二,地方政府财权与事权不匹配和建设项目配套与可支配财力不合拍的双重矛盾是地方政府被动举债的根源因素。一边地方政府的收入能力,与日益增加的支出责任表现出极大的不适应;一边中央政府投资项目却大多需要可支配财力,本就拮据的地方政府在资金上予以配套,双重压力下便触发了地方政府的被动举债行为。

第三,城市化发展的地方政府主导模式,与地方政府投融资体制的局限性,是地方政府双重背景下变相举债的深层次因素。地方政府过多的职能需要相应的资金来支撑,而大量的建设资金需求完全依靠地方财力是不现实的,因而多渠道融资举债势必成为“全能政府” 的重要举措。在政府性债务与政府业绩评价以及领导者的升迁联系不紧密、且政府性债务期限远远超过当届领导班子任期的情况下,地方政府较多关注城市发展而轻视政府性债务的规模与风险防范,往往具有很强的投融资冲动。

但是,在现有的法制环境及投融资体制下,地方政府缺乏必要的直接融资渠道(如地方政府不允许发行公债),而外部的融资环境却相对宽松,政府只得通过变相融资模式进行举债。这样,利用专设的地方融资平台公司、土地财政和打捆贷款的融资模式成为首选。

可见,地方债的出现,比我们的想象要复杂得多。展望下半年, 在加大逆周期调节、增加有效投资方面,专项债更好地发挥作用被寄予厚望。

不久前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知,允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金来完善专项债券项目融资工作,业内预计其对基建的撬动乘数将进一步提升。

根据中诚信国际测算,通知落地后,年内剩余的1.3万亿元新增专项债中,将有约900亿元的专项债用于补充项目资本金,拉动基建投资规模1800亿至2520亿元,拉动基建投资1.0至1.4个百分点,以及GDP 增速0.2个百分点左右,充分发挥地方债对积极财政政策的加力提效作用,全年基建投资或仍有望回升, 但总体回升幅度有限。

值得关注的是,国家有关部门日前印发土地储备项目预算管理办法,在北京、天津、河北、河南、山东(含青岛)、浙江(含宁波)、厦门等7省市首批试点,在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理,并要求“各省分配专项债务限额时可以对开展试点的市县予以适当倾斜”,该办法还规定“棚户区改造项目可以根据主管部门有关规定,参照本办法执行”。

“下半年专项债新规可能发力的领域不少,具体而言,有利于推动基建、进而推动投资稳定的项目的可能性相对较高。”根据上述两部委管理办法的内容,综合来看, 专项债新规有望在土储和棚改领域发力。

应该承认,我国政府债的发展正处于起步阶段,尚未建立起一套政府债发行的常态化机制。随着我国城镇化不断推进,对市政基础设施、教育和公共卫生服务等公共产品的需求显著增加,地方政府资金缺口将不断扩大。我国地方政府债务管理不断规范,加之城镇化进程导致地方政府资金需求显著增加, 专项债券有望成为未来中国地方政府负债管理的重要工具。

“明者防祸于未萌,智者图患于将来。”前面说道,美国是世界上政府债规模最大的国家,政府债是州和地方政府最重要的融资工具,占州和地方政府负债的比重在50%以上。同时,美国政府债的特点主要是:美国绝大部分市政债券享有免税待遇;美国市政债券投资者以个人为主;债券保险是最主要的外部增信手段;成立市政债券银行降低中小发债主体融资成本;市政债券的收益率和安全性均高于企业债券。所以,在政府债工作中, 我们要主动吸取美国的经验和教训——

建立合理完善的中央地方分税制度。发展政府债券市场有必要理顺中央和地方政府的财政关系。以事权和财权相匹配为原则,调整中央和地方税种及分配比例,使主要税种在各级政府之间形成合理配置,充实地方政府的财政实力,提高地方政府的债务融资能力,提高“让地方政府自负其责”的可信度。

加强地方财政约束。债券融资对发债主体的信息披露和财政纪律要求较高,建议提高中央和地方预算的独立性,加强地方政府预算约束,增强地方财政透明度。

出台合理的税收优惠政策。免税是美国市政债券的最大特点。当前,我国已经出台规定,“对企业和个人取得的2012年及以后年度发行的地方政府债券利息收入,免征企业所得税和个人所得税”。建议进一步考虑出台更具差异化的税收优惠政策,鼓励社保基金、住房公积金、保险机构和企业年金等非银行机构投资者和居民积极投资地方政府债券,扩大投资者范围。此外, 还要建立完善的市政债券监管体系,加强债券市场基础设施建设。

不过,“ 来而不可失者, 时也;蹈而不可失者,机也。”为了更好发挥地方政府专项债券的重要作用,我们还是要结合中国实际, 着力加大对重点领域和薄弱环节的支持力度,增加有效投资、优化经济结构、稳定总需求,保持经济持续健康发展。具体说,下一步必须做到“五个坚持”:

“安而不忘危”,坚持疏堵结合。坚持用改革的办法解决发展中的矛盾和问题,把“开大前门”和“严堵后门”协调起来,在严控地方政府隐性债务(以下简称隐性债务)、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时,加大逆周期调节力度,厘清政府和市场边界,鼓励依法依规市场化融资,增加有效投资,促进宏观经济良性循环,提升经济社会发展质量和可持续性。

“存而不忘亡”,坚持协同配合。科学实施政策“组合拳”,加强财政、货币、投资等政策协同配合。积极的财政政策要加力提效, 充分发挥专项债券作用,支持有一定收益但难以商业化合规融资的重大公益性项目(以下简称重大项目)。稳健的货币政策要松紧适度,配合做好专项债券发行及项目配套融资,引导金融机构加强金融服务,按商业化原则依法合规保障重大项目合理融资需求。

“抓而不忘重”,坚持突出重点。切实选准选好专项债券项目,集中资金支持重大在建工程建设和补短板并带动扩大消费,优先解决必要在建项目后续融资,尽快形成实物工作量,防止形成“半拉子”工程。

“治而不忘乱”,坚持防控风险。始终从长期大势认识当前形势,坚持推动高质量发展,坚持举债要同偿债能力相匹配。专项债券必须用于有一定收益的重大项目, 融资规模要保持与项目收益相平衡。地方政府加强专项债券风险防控和项目管理,金融机构按商业化原则独立审批、审慎决策,坚决防控风险。

“做而不忘初”,坚持稳定预期。既要强化宏观政策逆周期调节,主动预调微调,也要坚持稳中求进工作总基调,精准把握宏观调控的度,稳定和提振市场预期。必须坚持结构性去杠杆的改革方向, 坚决不搞“大水漫灌”。对举借隐性债务上新项目、铺新摊子的要坚决问责、终身问责、倒查责任。

“不忘本来才能开辟未来,善于继承才能更好创新。”我们无论走到哪里,千万不要忘记,债比责多了一个人字,这就非常明确地告诉我们,债是特指发生在人身上的责。这就是我们的使命与担当。

作者为浙江省发改委副巡视员

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