京津冀区域生态环境协同治理路径

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包晓斌

京津冀一体化协同发展成为国家重大战略决策,对进一步优化生产力布局和区域发展空间结构,最大限度提升区域环境承载能力,具有重大的现实意义。在京津冀区域协同发展过程中,生态环境起到根本的保障作用。这就需要加强京津冀区域生态环境协同治理, 拓展生态空间,扩大环境容量, 推动京津冀区域经济一体化的深度发展。

京津冀区域生态环境问题

京津冀区域用全国2%的土地养活全国接近8%的人口,生态环境长期处于超负荷承载的状态。近年来,京津冀地区积极实施转型发展,但由于历史原因和产业结构、能源结构的制约,京津冀地区空气污染、水资源短缺、水环境污染等生态环境问题日益突出,对区域经济发展和居民生活产生严重影响。

京津冀区域水资源短缺,水质较差。2017年北京和天津水资源总量分别为29.8亿立方米和13.0亿立方米,人均水资源量仅为137.2立方米和83.4立方米,河北省大部分地市人均水资源量远低于国际严重缺水标准。2017年北京、天津、河北废水排放总量分别为13.32亿吨、9.08亿吨、25.37亿吨,分别占全国废水排放总量的1.9%、1.3%、3.6%。海河主要支流Ⅳ类~Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为20.8%和39.2%,属于中度污染。渤海湾水体处于富营养化状态,使海洋生物结构发生变化。

区域大气污染严重。2017年河北省废气中主要污染物排放量均达到60万吨以上,其中二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘排放量在全国31省(市、自治区)中均位列前三位。河北省石家庄市、邯郸市和保定市空气细颗粒物(PM2.5)年平均浓度分别达到86微克/立方米、86微克/立方米和84微克/立方米,均超过国家空气质量标准。京津冀地区环保重点城市空气质量平均达标天数比例为53.2%,雾霾天气较多,部分城市空气质量重度及以上污染天数占全年天数的30%。

区域生态系统脆弱,面临水土流失威胁。北京市水土流失面积达到4095.5平方公里,占全市国土面积的25%。天津市蓟州区水土流失比较严重,泥沙进入平原河道。河北省水土流失面积达到6.1万平方公里,占土地总面积的32.3%,对密云水库、官厅水库、潘家口水库和南水北调等水利设施造成威胁。河北省沙化土地面积2.4万平方公里,占全省总面积的12.7%,土地沙化程度加剧。

京津冀区域生态环境治理的障碍

京津冀区域生态环境治理缺乏一个可以增强地方政府互动、决策资源共享、三地密切合作的平台, 导致地方间的信息交流不畅通。区域资源与环境综合治理存在各种体制、机制上的障碍,尚未形成区域生态环境建设空间格局。同时,对生态环境破坏严重的地区整治力度不够,对保护生态环境做出牺牲的地区生态补偿体系尚不完善。河北为保障京津地区的平稳快速发展, 在资源与环境上做出较大的牺牲。在水资源方面,河北作为京津两地的水源地,在自身也面临缺水危机的情况下,尽其所能为京津两地供应水资源。在环境方面,河北在承接京津两地产业转移过程中也承担着环境污染转移风险。河北省没有提出明确的生态补偿要求,仅以政府合作补偿等形式获得环境治理资金,补偿标准没有按照市场化的运作方式进行科学计算,尚未建立京津冀区域生态补偿机制。

目前,京津冀地区在生态环境治理中主要采取政府主导的模式, 由政府直接签署相关备忘录与合作协议,确定生态环境治理投入。主要采取政府项目形式进行生态环境治理, 企业与社会参与有限,很大程度上造成生态环境治理资金不足。

京津冀三地在生态环境问题上面临着集体行动的困境和环境治理外部性的困扰,强制性的生态环境治理政策在现实中难以达到最优效果。政府难以监督所有个体的行为,在实际监管过程中总会存在漏洞。同时,由于缺乏环境污染责任保险,没有专门的保险机构与保险资金,直接导致京津冀企业在经营过程中风险加大,遭受生态破坏和环境污染的地区合法权益得不到维护。

京津冀区域生态环境协同治理的路径

京津冀区域生态环境协同治理的实质是实现不同地区政府、市场与社会的有效协同。这就需要突破单一的地区治理模式,构建政府主导、多种资本共同参与的区域生态环境共建共享机制,实行京津冀区域生态环境治理一体化。

1.完善京津冀跨地区联防联控治理模式

实施京津冀区域生态环境治理的联合立法和协同执法,建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动模式。京津冀地方政府必须从京津冀区域生态环境治理的效益最大化出发,行使联防联控权力,履行联防联控义务,承担生态破坏和环境污染行为产生的各种连带责任。

逐步构建京津冀跨地区生态环境应急预警体系,全面治理沙尘暴、水体污染和大气污染。实行节约用水和节能减排,增强大气和水污染的专业化治理合力。打破地方利益格局,加强生态保护红线统筹,提高区域生态系统保护和环境污染治理成效。

完善跨界河流交接断面水质目标管理,制定跨界河流综合整治和生态修复规划,共享污染源监控信息,实现管网互联互通, 联合开展河道综合整治。建立统一的区域空气质量监测体系,将重点污染城市全部纳入区域大气监控网络。 

2.构建京津冀区域生态补偿机制

按照“谁受益、谁付费”的原则,正确界定补偿主体和受偿主体。制定合理的补偿标准,采取资金补偿、实物补偿、能力补偿、政策补偿等方式,建立多维长效的区域生态补偿机制,实现京津冀区域生态环境治理的成本共担与收益共享。

充分考虑政策、制度和区位等因素,实施生态补偿创新模式,实行从纵向财政转移支付到横向转移支付和异地开发,引导京津冀地区生态环境受益城市和地区,对生态环境保护和建设重点城市和地区在经济社会发展上给予必要的扶持, 使生态服务受益区为生态服务产出区提供产业发展空间。

适时提高下游地区的水价和污水处理费的标准,用于补偿相关地区为保护水资源而受限制的传统行业发展权益损失和高耗水农业发展权益损失。同时,通过资源产权界定,建立跨区域水权交易市场,探索排污权交易,实行市场化水资源配置,对生态资源输出地区进行补偿,使京津冀区域生态补偿机制常态化。

3.设立区域生态环境合作发展基金

设立京津冀区域生态环境合作发展基金,制定基金使用与管理细则。在保持中央政府、京津冀三地地方政府投入的基础上, 扩大资金来源,多渠道、多方法引入社会资本。

区域生态环境合作发展基金必须用于生态环境治理项目,包括生态服务提供区的饮用水源保护、天然林保护、生态脆弱地带的植被恢复、退耕还林(草)、防沙治沙、因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等。对企业提供环保节能激励税收政策,对科研单位实行环保科技优先奖励制度,制定生态环保产业补助政策。

在区域生态环境合作发展基金中,京津冀三地政府财政资金拨付比例应在综合考虑三地人口规模、财政状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。三地政府按拨付比例将财政资金存入区域生态环境合作发展基金,并保证及时补充。

4.强化区域生态环境治理机构建设

成立跨区域生态环境治理专项委员会。这个机构一方面负责京津冀地区生态环境建设规划的制定和完善,组织跨区域生态环境工程的建设,协调重大生态环境建设项目审批和落地选址等;另一方面协调不同地方利益,并监督区域内地方政府生态环境治理的效果。

该委员会的成员应由京津冀地区各省、市政府的代表组成, 在代表数量分配上应该保证各个省市地区的公平。京津冀区域内各地方原有的环保部门要进一步明确其职责,避免原有部门与跨地区生态环境治理专项委员会的管理出现冲突。不同地区环保部门通过跨地区生态环境治理专项委员会实现联动,实现监测信息共享和监管协同,共同解决京津冀区域跨省市生态破坏和环境污染纠纷。

5.鼓励公众参与区域生态环境治理

加强公众对区域生态环境共建共享的认知并形成有效的监督力量,相关部门应该及时公布各项生态环境共建共享标准和指标,强化公众参与的公开性和透明度。

通过鼓励公众参与,促进居民生活方式的转型。充分发挥大众传媒、环境保护非政府组织等社会公众机构的作用,保障公众的知情权,共同监督生态工程建设和环境保护项目实施,提高区域生态环境治理效率,形成京津冀地区政府、市场和社会共同参与生态环境治理的良好局面。

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所 

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